□王超

黨在國(guó)家治理體系中的角色定位及實(shí)現(xiàn)路徑＊

□王超

在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，黨主要扮演兩種角色，即治理的主導(dǎo)角色和參與角色。黨將逐漸向執(zhí)政者、提供者、組織者和服務(wù)者轉(zhuǎn)型。當(dāng)務(wù)之急就是適應(yīng)現(xiàn)代治理的時(shí)代需求，不斷轉(zhuǎn)變政黨職能角色，以服務(wù)為導(dǎo)向、以合作為手段，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的民主化和國(guó)家治理的理性化和現(xiàn)代化，建設(shè)一個(gè)真正的服務(wù)型執(zhí)政黨。

治理 政黨 角色

在國(guó)家治理體系中，明確治理主體的角色定位是整個(gè)治理體系的基礎(chǔ)。政黨作為治理國(guó)家不可或缺的主要力量，其角色定位是否符合治理理念，直接關(guān)系著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。但是，一直以來，學(xué)界對(duì)國(guó)家治理的研究主要集中在“政府”、“社會(huì)”等視角，整體上呈現(xiàn)出以政府職能轉(zhuǎn)變、政府與社會(huì)關(guān)系及社會(huì)參與為中心內(nèi)容的研究特征，有意無意地忽略了對(duì)政黨角色的探討。值得一提的是，中國(guó)共產(chǎn)黨始終是中國(guó)國(guó)家治理體系變革的主要推動(dòng)力量。繼續(xù)完善國(guó)家治理體系和治理框架的前提，在于明確政黨在國(guó)家治理體系中的角色定位。只有政黨自身角色不斷理性化和現(xiàn)代化才能為國(guó)家政治社會(huì)發(fā)展提供源源不斷的核心動(dòng)力，才能為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和牢固保障。

一、現(xiàn)代國(guó)家治理對(duì)政黨提出新挑戰(zhàn)

自從1989年世界銀行提出現(xiàn)代治理的概念后，治理理論成為政治發(fā)展、行政改革和公共管理研究的重要價(jià)值理念和實(shí)踐目標(biāo)追求，引起學(xué)者的高度關(guān)注和極大興趣，正如鮑勃·杰索普所說的那樣，治理在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)“時(shí)髦詞語”。①[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期。雖然治理理論涉及的是政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民之間的相互關(guān)系，很少將政黨納入其中，但是對(duì)政黨帶來的挑戰(zhàn)不容小覷。②尹德慈：《公共治理視角中的“政黨治理”》，《中共南京市委黨校南京市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第2期。尹德慈同志提出，雖然現(xiàn)代國(guó)家治理發(fā)展直接產(chǎn)生影響的是政府，背后卻是執(zhí)政黨。

（一）治理主體多元化對(duì)政黨功能發(fā)揮的挑戰(zhàn)

隱藏在“治理”背后的本質(zhì)，就是公共權(quán)威的多元化和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的多中心安排。正如英國(guó)政治學(xué)者格里·斯托克所談到的：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者?！雹踇英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期。治理主體除了政府之外，政黨、社會(huì)組織、私營(yíng)部門、公民、社會(huì)團(tuán)體等都將會(huì)共同承擔(dān)社會(huì)治理的相關(guān)責(zé)任。陶希東還進(jìn)一步指出：“具有中國(guó)特色的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括中國(guó)共產(chǎn)黨（民主黨派）、國(guó)務(wù)院及各級(jí)地方政府、混合型市場(chǎng)企業(yè)（國(guó)有、私有；內(nèi)資企業(yè)、外資企業(yè)；跨國(guó)企業(yè)、本土企業(yè)等）、各類社會(huì)組織（科技型、公益型、服務(wù)型等；全球型、本土型等）、廣大人民群眾、各類媒體（傳統(tǒng)媒體和新型媒體）六大主體，缺一不可?！雹偬障|：《國(guó)家治理體系應(yīng)包括五大基本內(nèi)容》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年12月30日?？陀^上，這些主體的存在直接導(dǎo)致民眾在利益代言、利益表達(dá)、利益實(shí)現(xiàn)上不會(huì)只依賴政黨這一個(gè)主體，將預(yù)示著中心分散的權(quán)威系統(tǒng)取代單一官僚權(quán)威的趨勢(shì)已經(jīng)相當(dāng)明顯，那些為經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化生活提供方向、規(guī)則、程序的政策，將是包括政黨在內(nèi)的不同治理主體相互作用的結(jié)果。此外，治理的多元主體在平等參與社會(huì)治理的過程中，憑借其對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的高關(guān)注度、靈活自愿的參與機(jī)制，及對(duì)不同群體的關(guān)懷幫助、高效多樣的管理手段和運(yùn)行方式等優(yōu)勢(shì)，使其在集聚精英、服務(wù)社會(huì)、利益表達(dá)、利益綜合、與民眾互動(dòng)等功能發(fā)揮上毫不比政黨遜色，而相反，政黨卻因傳統(tǒng)功能發(fā)揮手段的滯后性，有可能出現(xiàn)“衰落”現(xiàn)象。其實(shí)，近些年來，志愿組織等社會(huì)組織及新媒體的發(fā)展，已經(jīng)吸引了一批民眾，尤其是年輕一代，而黨組織的思想政治教育和政治社會(huì)化、組織動(dòng)員等功能的發(fā)揮在一定程度上受到不同程度的沖擊和挑戰(zhàn)，已經(jīng)做了最好的證明。

（二）治理方式合作化對(duì)政黨執(zhí)政方式的挑戰(zhàn)

一般而言，政黨獲取執(zhí)政地位，其扮演的角色發(fā)揮主要是為了確保政治權(quán)力的安全運(yùn)行和規(guī)范化運(yùn)作，②倪明勝：《中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)整合功能的調(diào)適與優(yōu)化——基于現(xiàn)代政治有效性的思考》，《社會(huì)主義研究》，2012年第3期。因此，政黨多采用政治統(tǒng)治的執(zhí)政方式鞏固自身的執(zhí)政地位。而治理作為一種社會(huì)——控制體系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體之間的合作化，即合作治理。合作治理強(qiáng)調(diào)的是基于共同參與（co-operative）、共同出力（co-llaboration）、共同安排（co-arrangemengt）、共同主事（co-chairman）等互動(dòng)關(guān)系，在共同文化、共同命運(yùn)與共同目標(biāo)的牽引下建立的伙伴情誼的治理形式。這在一定程度上將會(huì)顛覆政黨傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式。第一，合作治理對(duì)執(zhí)政心態(tài)的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理強(qiáng)調(diào)的“平等和諧”，與黨內(nèi)存在的“高高在上”的執(zhí)政心態(tài)相對(duì)照，將會(huì)使黨的執(zhí)政陷入被動(dòng)孤立的狀態(tài)。第二，合作治理對(duì)執(zhí)行方式的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理提倡的“合作協(xié)商”，與黨內(nèi)“行政命令”的執(zhí)行方式相對(duì)照，將會(huì)使政策執(zhí)行缺少創(chuàng)新性。第三，合作治理對(duì)權(quán)力運(yùn)作的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理主張的“公開透明”，與黨內(nèi)存在的封閉不公開透明的權(quán)力運(yùn)作相對(duì)照，將會(huì)使黨的公信力不斷下降。第四，合作治理對(duì)運(yùn)行向度的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理蘊(yùn)含的“雙向互動(dòng)”，與黨內(nèi)存在的政策制定實(shí)施過程中對(duì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度管理的現(xiàn)象相對(duì)照，將會(huì)使黨的政策與民眾社會(huì)需求出現(xiàn)脫節(jié)。第五，合作治理對(duì)執(zhí)政效率的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理倡導(dǎo)的“主動(dòng)高效”服務(wù)，與黨內(nèi)存在的被動(dòng)低效、形式主義、官僚主義現(xiàn)象相對(duì)照，將會(huì)強(qiáng)化黨的社會(huì)管制功能而弱化社會(huì)服務(wù)功能。如果不能按照國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求重新審視和調(diào)整自己的執(zhí)政方式，政黨在執(zhí)政過程難免會(huì)出現(xiàn)“越位”、“越權(quán)”，“缺位”、“失權(quán)”，“錯(cuò)位”、“亂權(quán)”現(xiàn)象，輕則嚴(yán)重影響現(xiàn)代國(guó)家治理體系推動(dòng)進(jìn)程，重則帶來嚴(yán)重政治后果。

（三）治理過程法治化對(duì)政黨運(yùn)作模式的挑戰(zhàn)

黨的一切領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)能否正常進(jìn)行及其效率和取得的效果如何，關(guān)鍵取決于其運(yùn)作模式是否科學(xué)合理和規(guī)范高效。依法治黨及政黨運(yùn)作模式的法治化，是治理理論提出的新要求。長(zhǎng)期以來，各級(jí)黨組織一般不習(xí)慣或不會(huì)以法律為手段來治理國(guó)家和社會(huì)，而是習(xí)慣于用文件政策治理，其突出的表現(xiàn)就是黨組織多習(xí)慣于靠指令、講話、意見、通知、決議、決定、批示等文件形式進(jìn)行上傳下達(dá)，也習(xí)慣于按照領(lǐng)導(dǎo)人講話和相關(guān)文件精神處理有關(guān)事務(wù)，卻在一定程度上不太重視甚至是忽略了法律法規(guī)對(duì)社會(huì)行為的規(guī)范，甚至出現(xiàn)將文件和領(lǐng)導(dǎo)講話凌駕于法律之上，貫徹文件精神和領(lǐng)導(dǎo)講話精神突破法律規(guī)定的現(xiàn)象。雖然政策產(chǎn)生過程也是采用民主形式，通過民主程序，但是從其本質(zhì)來說，文件政策體現(xiàn)的是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人政治智慧的一種凝結(jié)，意味著往往會(huì)受到情緒、認(rèn)識(shí)、把握程度等個(gè)人因素影響，其對(duì)社會(huì)秩序的規(guī)范和影響從根本上講不屬于法治范疇，而是韋伯所稱的人治化模式。這種運(yùn)作模式將會(huì)受到法治化要求的極大考驗(yàn)。這些考驗(yàn)主要表現(xiàn)在：一是對(duì)黨是否在憲法框架下活動(dòng)的考驗(yàn)。憲法明確規(guī)定政黨必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。隨著治理理念法治化的發(fā)展，政黨必須通過法治才能處理好黨與國(guó)家、黨與政府、黨與社會(huì)、黨與市場(chǎng)關(guān)系規(guī)范化和法治化，建立和完善黨治理公共事務(wù)的法規(guī)體系，全面提升黨的依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)水平。二是對(duì)黨員干部是否依法辦事的考驗(yàn)。新媒體的發(fā)展及法治意識(shí)的增強(qiáng)必然要求黨員干部不斷提高依法辦事、按政策辦事的水平。只有運(yùn)用依法辦事才能廣泛凝聚共識(shí)，并從根本上預(yù)防和化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧。

（四）治理結(jié)構(gòu)扁平化對(duì)政黨組織架構(gòu)的挑戰(zhàn)

英國(guó)地方治理指導(dǎo)委員會(huì)發(fā)起人之一羅伯特·羅茲認(rèn)為，治理拋開了科層制的特征。皮埃爾和彼得斯主張，新的治理形式是“讓社會(huì)本身逐漸能發(fā)展出廣泛而且不同的網(wǎng)絡(luò)連接關(guān)系”①Pierre.J,Peters B.G.,Governance,Politics and the State,Macmillan Press Ltd.,2000,P.194.。社會(huì)新的網(wǎng)絡(luò)連接關(guān)系的形成必然要求社會(huì)組織結(jié)構(gòu)由原來的科層制轉(zhuǎn)向扁平化、異質(zhì)性的組織結(jié)構(gòu)。這對(duì)黨傳統(tǒng)的科層制組織架構(gòu)帶來較大挑戰(zhàn)。第一，從組織權(quán)力運(yùn)行來看，黨傳統(tǒng)的科層制組織的運(yùn)行路徑所遵循的是權(quán)力的“金字塔式”的集中，基于對(duì)日常事務(wù)的分工，涉及組織職務(wù)并指派專人負(fù)責(zé)，通過明確各級(jí)組織職責(zé)和權(quán)力界限，按照既有規(guī)則執(zhí)行工作任務(wù)，使得組織權(quán)力運(yùn)行過于繁瑣。而治理理論所強(qiáng)調(diào)的扁平化架構(gòu)是一種“線性”的聯(lián)合體，基于對(duì)某一項(xiàng)目而展開的分工合作，雖然也具有一定的職責(zé)分工，但是組織層級(jí)明顯減少，使得組織能夠迅速地應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化。第二，從信息傳遞來看，扁平化的組織架構(gòu)具有信息處理分散化與決策的分權(quán)化的特征，②[日]青木常彥、奧野正寬：《經(jīng)濟(jì)體制的比較制度分析》，魏加寧等譯，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2002年版，第51頁(yè)。使信息傳遞更加準(zhǔn)確及時(shí)。而黨基于科層制的組織架構(gòu)在信息傳遞的向度上強(qiáng)調(diào)上下傳遞，雖然在自上而下傳達(dá)上級(jí)指令時(shí)具有高效率，但是自下而上的信息傳輸中，“卻有可能造成大量的超載或阻塞問題”③王楨楨：《科層制治理與合同制治理：模式比較與策略選擇》，《學(xué)術(shù)研究》，2010年第7期。。組織內(nèi)部信息傳遞不暢，弱化了黨組織與社會(huì)之間的制度化聯(lián)系，使黨政組織掌握新知識(shí)、新方法難以運(yùn)用到日常實(shí)踐中，導(dǎo)致理論與實(shí)踐的脫節(jié)。

二、黨在國(guó)家治理體系中的角色定位分析

黨在國(guó)家治理體系中的角色定位，需要從中國(guó)的國(guó)情及現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理和推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化帶來的新變化加以考量。對(duì)于中國(guó)這樣處在后發(fā)序列的國(guó)家而言，中國(guó)的實(shí)際國(guó)情和現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家治理體系中的核心主導(dǎo)角色。因?yàn)?，具有?qiáng)大權(quán)威的政黨，不僅是推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化取得成功的關(guān)鍵，而且也是在這個(gè)過程中促進(jìn)社會(huì)政治秩序安定有序的保證。正如美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓所言：“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量?！雹躘美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008年版，第341頁(yè)。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理體系中的核心主導(dǎo)角色不言而喻。同時(shí)，隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的推動(dòng)進(jìn)程，“民主參與、多元共治”將會(huì)成為社會(huì)治理的主流。社會(huì)各種群體，即使一些群體過去可能也存在，但由于低度的政治參與而被“遺忘”，在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷中，也都獲得了參與治理的合法性。執(zhí)政黨統(tǒng)治的傳統(tǒng)方式、載體等都可能會(huì)出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，而迫使其放下“統(tǒng)治者”的角色，變成與一般組織具有平等地位的治理參與者。

（一）治理的主導(dǎo)角色

在多元化治理主體構(gòu)成的國(guó)家治理體系中，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)力量，擔(dān)負(fù)著治理的核心主導(dǎo)角色，負(fù)責(zé)把握治理方向、制定公共政策、整合政治資源，協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)與公眾對(duì)國(guó)家的治理，目的是將多元的治理力量整合成一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)。

執(zhí)政者。從廣義上講，領(lǐng)導(dǎo)組織政府，執(zhí)掌政權(quán)是執(zhí)政黨的基本功能之一。基于執(zhí)政黨在國(guó)家治理體系中的核心主導(dǎo)地位，執(zhí)政者在執(zhí)政方式上，應(yīng)通過實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)國(guó)家治理的理性化和制度化；在戰(zhàn)略上，其執(zhí)政者角色的應(yīng)有之意，就是主動(dòng)培育現(xiàn)代政府體系和公民社會(huì)建設(shè)，并逐步還權(quán)于國(guó)家政權(quán)組織，釋放社會(huì)的自主發(fā)展空間，不斷增強(qiáng)社會(huì)各類主體自治的制度保障，讓公民權(quán)利得到不斷實(shí)現(xiàn)和發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家治理體系的成熟發(fā)展；在當(dāng)前任務(wù)上，著眼于現(xiàn)代治理理念的培育及國(guó)家治理制度的完善，為推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化尋找合適的價(jià)值支撐、制度保障和載體資源，最忌諱的是，處于行政第一線，不能有效發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

提供者。政黨將由政策的制定者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩奶峁┱?。正如著名學(xué)者林尚立所言，雖然在現(xiàn)代政治中，政黨不是作為制度的直接組成部分而存在，許多國(guó)家的憲法都沒有明確規(guī)定政黨在國(guó)家政治制度中的地位，但是在現(xiàn)實(shí)中，任何一種政治制度的運(yùn)作都離不開政黨。政黨這種“形”在制度外，“體”在制度中的獨(dú)特的政治角色定位，使其在制度的操作和自身的政治活動(dòng)中，不僅能通過權(quán)力和制度，而且還能通過思想意識(shí)和各種社會(huì)單位，組織和指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。⑤林尚立：《政黨政治與現(xiàn)代化：日本的歷史與現(xiàn)實(shí)》，上海：上海人民出版社，1998年版，第52頁(yè)。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，執(zhí)政黨更加需要吸納社會(huì)多元主體的意見，需要視民眾等社會(huì)治理主體為“顧客”，在政策提供過程中要有“顧客意識(shí)”，將普遍關(guān)注的社會(huì)問題上升為公共政策問題，將社會(huì)問題作為自己提供路線、方針、政策的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，憑借自身獨(dú)特的角色優(yōu)勢(shì)將社會(huì)問題納入到政府部門的政策議程中，為社會(huì)各主體提供出普遍認(rèn)可的相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)和政治規(guī)則，并且能夠在復(fù)雜的治理過程中實(shí)施有效的政治動(dòng)員，將不同層面的社會(huì)政治組織聯(lián)系到一起，整合政治資源，協(xié)調(diào)好政黨與政府、社會(huì)與公眾的關(guān)系，從根本上保障在治理過程中單一的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）治理的參與角色

治理的平等性原則明確了政黨要作為一種社會(huì)力量參與到治理過程中。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一種社會(huì)力量，擔(dān)負(fù)著治理的參與角色，負(fù)責(zé)組織、協(xié)商、積極參與，目的是更好地發(fā)揮政黨的社會(huì)職能，服務(wù)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，滿足廣大民眾的社會(huì)需要與政治期望。

組織者。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政黨從控制者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者的角色。盡管長(zhǎng)期以來，政黨扮演了被稱為“掌舵者”的重要角色，但是在復(fù)雜的治理過程中這種角色不僅不恰當(dāng)，而且不可能。過去，黨對(duì)社會(huì)的管理主要方式是依托行政組織和行政權(quán)力及自身的組織嵌入滲透實(shí)現(xiàn)全面控制，主要是作為一種政治組織來治理社會(huì)，承擔(dān)的是一種行政職能，這就是鄭永年所稱的“行政黨”。實(shí)踐證明，這種控制型的組織方式雖然直接，但對(duì)黨自身、對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)都不利，本質(zhì)上就是政黨職能的越位、越權(quán)，容易使黨與社會(huì)、民眾對(duì)立起來，成為社會(huì)矛盾焦點(diǎn)，同時(shí)也限制了社會(huì)多元治理發(fā)展空間。在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，控制正讓位于互動(dòng)。因此，黨必須從轉(zhuǎn)變自身角色定位開始，科學(xué)定位組織者角色，充當(dāng)社會(huì)各治理主體就公共問題進(jìn)行協(xié)商的“經(jīng)紀(jì)人”，在組織過程中還要學(xué)會(huì)扮演一種“調(diào)解”、“中介”或者“裁判”的角色，①[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年版，第85頁(yè)。從而為黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程創(chuàng)造更為廣闊的治理空間。

服務(wù)者。按照歷史發(fā)展邏輯，人類社會(huì)治理模式經(jīng)歷權(quán)力型、管理型和服務(wù)型三種典型的模式。雖然從屬于控制導(dǎo)向的管理型治理模式不斷進(jìn)行著民主化、社會(huì)化的重構(gòu)嘗試，但是并不能從根本上解決這種治理模式的弊端。正如皮埃爾·卡藍(lán)默所認(rèn)為的：“當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時(shí)，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨(dú)處理時(shí)，僅在一個(gè)層次上處理，由一個(gè)行動(dòng)者處理，這種明晰就成了效率的障礙?！雹谵D(zhuǎn)引自李明強(qiáng)、王一方：《多中心治理：內(nèi)涵、邏輯和結(jié)構(gòu)》，《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》，2013年第6期。藍(lán)默指出的管理型治理模式的主要弊端就是對(duì)參與主體之間關(guān)系的忽視。在公共治理中，政黨的主要角色已經(jīng)不是簡(jiǎn)單通過規(guī)制和激勵(lì)措施引導(dǎo)民眾的行動(dòng)，而變成了一種博弈參與者，在公共政策制定過程中與多種團(tuán)體和多重利益進(jìn)行復(fù)雜的互動(dòng)博弈，這正是適應(yīng)服務(wù)型社會(huì)治理模式的價(jià)值取向。因此，政黨在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中不能視治理為工具性思維，而必須通過參與增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，通過服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體之間協(xié)調(diào)互動(dòng)的合作，滿足民眾受關(guān)注以及其需求和利益得到滿足的期望，靈活應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的多元需求。

三、國(guó)家治理體系中政黨角色的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，把握國(guó)家治理的政治方向

推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的政黨角色轉(zhuǎn)變首要的是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，基于治理將帶來的權(quán)力空間變化的考量，在社會(huì)各治理主體間合理分權(quán)，優(yōu)化權(quán)力配置，在形勢(shì)復(fù)雜的治理過程中，把握政治方向，從中尋找新的發(fā)展空間和動(dòng)力，決不犯“顛覆性”錯(cuò)誤。第一，明確各級(jí)黨組織在國(guó)家治理過程中的主體性核心地位。在中國(guó)這樣的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家推動(dòng)治理現(xiàn)代化具有自身的特殊性。一方面公民社會(huì)發(fā)育不成熟，或者說還沒有發(fā)育，另一方面相關(guān)的制度和法律體系還不完善。為了盡量減少造成政治動(dòng)蕩的可能性，必須明確各級(jí)黨組織的主體核心地位。第二，通過把握?qǐng)?zhí)政方略和制度設(shè)計(jì)有序推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。舉什么旗、走什么路是關(guān)乎中國(guó)治理發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。這是推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求和強(qiáng)大動(dòng)力。執(zhí)政黨要在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用、釋放社會(huì)活力、擴(kuò)大民眾參與、增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)包容性、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等方面的體制機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新，處理好政黨與國(guó)家、政黨與社會(huì)、政黨與市場(chǎng)、政黨與民眾之間的關(guān)系。第三，準(zhǔn)確勘界治理主體的政治屬性夯實(shí)信任基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系是一個(gè)治理的共同體，各類主體共同治理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)必須在相互尊重和信任的基礎(chǔ)上共同承擔(dān)責(zé)任履行權(quán)利，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨也不例外。

（二）突出治理理念，切實(shí)增強(qiáng)政黨的服務(wù)功能

新公共管理理論指出，公共服務(wù)的核心不再是權(quán)力中心主義，而應(yīng)該是服務(wù)中心主義，即建立以顧客為中心的公共行政系統(tǒng)，致力于提供社會(huì)化的公共服務(wù)。③錢再見：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變——基于空間權(quán)力視角的分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第5期。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是一種社會(huì)性的引導(dǎo)服務(wù)過程，使各社會(huì)治理主體能夠在潛移默化中貫徹落實(shí)黨的政策。而黨扮演的角色不再是傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)導(dǎo)而更多的是服務(wù)的角色，這就要求各級(jí)黨組織必須要按照建設(shè)服務(wù)型黨組織的要求和目標(biāo)，回歸政黨本質(zhì)，發(fā)揮服務(wù)功能。黨已經(jīng)意識(shí)到，只有不斷提高自身的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力和水平，才能適應(yīng)社會(huì)治理對(duì)黨組織提出的要求。當(dāng)前的關(guān)鍵任務(wù)：一是積極培育服務(wù)自覺意識(shí)。主要是著力通過在全黨深入開展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)提升黨組織和黨員的全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)；著力增強(qiáng)黨組織和黨員在新形勢(shì)下認(rèn)識(shí)到服務(wù)意識(shí)的重要性和危機(jī)感；著力黨組織和黨員在服務(wù)人民群眾物質(zhì)利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，服務(wù)于人民群眾實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予的政治社會(huì)權(quán)利，例如廣東省惠州市建立村 (居)委聘任“法制副主任”制度服務(wù)群眾的法治需求。二是科學(xué)構(gòu)建組織架構(gòu)保障服務(wù)功能有效發(fā)揮。組織架構(gòu)是保障功能發(fā)揮的重要條件。從基層治理來看，要以區(qū)域化黨建為基礎(chǔ)構(gòu)建基層黨組織服務(wù)民眾機(jī)構(gòu)，搭建黨組織與社會(huì)治理主體的互動(dòng)平臺(tái)。整合職能相近或相同的黨組織、政府機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織為一個(gè)較大部門，實(shí)現(xiàn)工作機(jī)構(gòu)扁平化，減少行政層級(jí)，杜絕職能重疊、多頭管理問題，建立一套分工有序、整體配合的組織架構(gòu)。三是完善以服務(wù)為重心的制度建設(shè)。制定服務(wù)的激勵(lì)制度，健全考評(píng)機(jī)制。

（三）擴(kuò)大社會(huì)參與，構(gòu)建治理主體的合作機(jī)制

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公民權(quán)涉及個(gè)人影響政治系統(tǒng)的能力，是指對(duì)政治生活的積極參與，強(qiáng)調(diào)行政官員應(yīng)該把公民視為公民（而不是把公民僅僅視為投票人、當(dāng)事人或者“顧客”），應(yīng)該分享權(quán)威和減少控制，并且應(yīng)該相信合作的功效。①錢再見：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變——基于空間權(quán)力視角的分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第5期。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，政黨與其他治理主體合作治理已經(jīng)成為國(guó)家治理的一個(gè)共識(shí)。除政黨、政府之外的治理主體的大量出現(xiàn)，以及其參與國(guó)家治理的意愿和要求的不斷增強(qiáng)，為黨、政府、社會(huì)、民眾的合作治理奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)下急需從以下兩方面著手。第一，奠定參與合作機(jī)制的法治基礎(chǔ)。國(guó)家治理的核心環(huán)節(jié)就是利益協(xié)調(diào)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，個(gè)體利益逐漸趨向多元化，傳統(tǒng)的以犧牲某個(gè)群體利益為代價(jià)的社會(huì)公共政策途徑已經(jīng)難以適應(yīng)建立和諧社會(huì)的要求。②陳文新：《基層黨組織：社會(huì)管理創(chuàng)新的政治資源》，《理論與改革》，2012年第4期。如何在合作治理中建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必須面對(duì)的問題。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中，實(shí)現(xiàn)政黨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，已經(jīng)不單單是一個(gè)自身角色轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化的過程，更為重要的是在現(xiàn)代化執(zhí)政黨的主導(dǎo)下有序推進(jìn)法治建設(shè)的過程。這就要求黨必須致力于法治的建設(shè)完善來保障利益協(xié)調(diào)的公正。第二，減少參與合作的意識(shí)形態(tài)障礙。擴(kuò)大社會(huì)參與，建立合作治理機(jī)制，意味著黨過去的權(quán)威和意識(shí)形態(tài)的主流性受到挑戰(zhàn)和沖擊。因?yàn)橹卫碇黧w的階層分化和現(xiàn)代傳媒的發(fā)展，各種思想意識(shí)和價(jià)值觀念層出不窮，人們?nèi)找嬗美硇缘难酃鈱徱暫驮u(píng)介政治現(xiàn)實(shí)，不會(huì)再像過去一樣迷信政治權(quán)威，使得黨傳統(tǒng)的權(quán)威效能面臨沖擊。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過程中，這種沖擊表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)各種意識(shí)形態(tài)的整合出現(xiàn)困境。在現(xiàn)實(shí)邏輯上，黨必須承認(rèn)這種現(xiàn)實(shí)，增強(qiáng)自身意識(shí)形態(tài)的包容性，能夠有效吸納不同的利益訴求并調(diào)和利益訴求背后的價(jià)值沖突，以便更好地統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)合作治理過程。

（四）爭(zhēng)取話語權(quán)力，堅(jiān)持走中國(guó)特色治理道路

當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)黨中央提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)有著較廣泛的共識(shí)。但是對(duì)如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在不同看法。例如，俞可平認(rèn)為要沿著民主法治的軌道推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。③俞可平：《沿著民主法治的軌道推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《求是》，2014年第8期。夏春濤認(rèn)為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。④夏春濤：《把握國(guó)家治理現(xiàn)代化的正確方向》，《求是》，2014年第8期。莫紀(jì)宏認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)《決定》所要求的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，僅僅從“法治化”的角度來考慮還是不夠的。⑤莫紀(jì)宏：《國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治化》，《環(huán)球法律評(píng)論》，2014年第1期。不同的看法會(huì)導(dǎo)致一定的爭(zhēng)論。黨在國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中推出的具體舉措上可能會(huì)引起不同的爭(zhēng)論，這就需要黨必須掌握話語主動(dòng)權(quán)，防范由于不同意見導(dǎo)致的爭(zhēng)論延誤治理進(jìn)程。也要看到，在中國(guó)語境下推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化與其他國(guó)家的過程會(huì)存在不同之處，同時(shí)，在治理過程中，黨與中國(guó)政府同其他國(guó)家諸如跨國(guó)公司、非政府組織等進(jìn)行合作會(huì)存在認(rèn)識(shí)上的不同，這就需要黨必須爭(zhēng)取在世界體系中的話語權(quán)，保障本國(guó)治理現(xiàn)代化自由發(fā)展進(jìn)程，堅(jiān)持走中國(guó)特色治理道路的權(quán)利。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

＊本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題（GD13YDS01）、2013年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題、廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)研究基地課題（2013JY13）、廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目的階段性成果。

作者王超，男，中共廣州市委黨校黨史黨建教研部，廣州市黨史黨建重點(diǎn)研究基地教師（廣州 510070）。