□凌雁

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），不僅在理論上有重大創(chuàng)新，在措施上有重大突破，更是體現(xiàn)了黨對現(xiàn)實形勢、未來發(fā)展和法治建設(shè)規(guī)律的深刻認(rèn)識和科學(xué)把握，體現(xiàn)了黨在探索中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律上邁出了新的步伐，是黨探索中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律新的里程碑。

一、黨在探索中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律中邁出了新的步伐

改革開放以來，黨對中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律進行了不斷探索。1978年，鄧小平在中央工作會議上首次完整的提出了我國法制建設(shè)十六字方針“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”①《十一屆三中全會以來重要文獻選讀》（上），北京：人民出版社，1987年版，第11頁。，又說，“還是要靠法制，搞法制靠得住些”②《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第379頁。，“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來，往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’。所以，應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146頁。。鄧小平的法制思想，在改革開放初期，為建設(shè)有中國特色的社會主義提供了指南，也是對高度重視法治、反對人治的鮮明論述。在黨的十五大上，以江澤民同志為代表的中國共產(chǎn)黨人，對法治建設(shè)又進行了新的探索，明確提出依法治國的基本方略，又將過去“建設(shè)社會主義法制國家”的提法，改變?yōu)椤敖ㄔO(shè)社會主義法治國家”，極其鮮明地突出了對“法治”的強調(diào)，同時提出將“依法治國”與“以德治國”相結(jié)合，“依法治國與以德治國相輔相成”④《江澤民文選》（第三卷），北京：人民出版社，2006年版，第560頁。。又提出“全面落實依法治國基本方略”，要把依法治國作為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”⑤《江澤民文選》（第二卷），北京：人民出版社，2006年版，第29頁。，還把依法治國作為“發(fā)展社會主義民主政治”的一項基本內(nèi)容。黨的十六大以來，黨繼續(xù)推進依法治國各項建設(shè)，胡錦濤同志指出：“民主法治，就是社會主義民主得到充分發(fā)揚，依法治國基本方略得到切實落實，各方面積極因素得到廣泛調(diào)動?！雹俸\濤：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，北京：人民出版社，2005年版，第14頁。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆黨中央，立足于新的實際，順應(yīng)時代潮流，對依法治國提出了一系列新思想、新論斷，是中國共產(chǎn)黨在新時期法治思想的重要發(fā)展。習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會議講話時指出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”②《黨要管黨，從嚴(yán)治黨》，《人民日報》2013年1月24日。，他強調(diào)，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督”③《把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里》，新華網(wǎng)，2013年1月23日。。在黨的十八屆四中全會上，對于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的起草情況，習(xí)近平總書記作了詳細(xì)說明，他說：“現(xiàn)在，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)。我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大?！雹芰?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。這表明，黨在探索中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律中邁出了新的步伐。

二、遵循法治建設(shè)規(guī)律是全面深化改革進程中推進依法治國的關(guān)鍵

新中國成立六十多年來，特別是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨從未停止過對執(zhí)政規(guī)律與法治建設(shè)規(guī)律的探索。黨的十八屆四中全會通過的《決定》，是中國共產(chǎn)黨對執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的深化，也是中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的深化。所謂法治建設(shè)規(guī)律，是指順應(yīng)法治生成、運行、發(fā)展和變遷的客觀規(guī)律以及與經(jīng)濟、社會等因素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不斷探求其內(nèi)在的聯(lián)系與脈絡(luò)。政黨執(zhí)政規(guī)律與法治建設(shè)規(guī)律都具有普遍性和客觀性，執(zhí)政黨是否按規(guī)律辦事，不僅關(guān)系到執(zhí)政黨的地位，而且關(guān)系到國家發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民福祉。執(zhí)政黨只有充分尊重和自覺運用執(zhí)政規(guī)律與法治規(guī)律，實事求是，一切按規(guī)律辦事，才能達(dá)到長盛不衰、永葆活力；無視和違背執(zhí)政規(guī)律與法治建設(shè)規(guī)律，必將招致亡黨亡國的危險。因而，遵循法治建設(shè)規(guī)律是全面深化改革進程中推進依法治國的關(guān)鍵。

首先，遵循法治建設(shè)規(guī)律，最重要的一條就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本保證。黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行、遵守憲法法律。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義法治建設(shè)的政治優(yōu)勢和重要特征。沒有黨領(lǐng)導(dǎo)立法，法律就不能代表廣大人民的集中意愿；沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)來保證執(zhí)法，公義必遭踐踏，社會陷入動蕩，正義的天平就會傾斜；沒有黨的帶頭守法，法律的公信力就遭受質(zhì)疑，依法治國就無法實現(xiàn)，中華民族偉大復(fù)興的中國夢也將是一紙空文。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民真實意志就無法集中體現(xiàn)，更沒有辦法上升為國家意志。在法治中國建設(shè)中，必須堅持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

其次，遵循法治建設(shè)規(guī)律，必須按步驟、有計劃地漸進性推動。中國的法治改革是先易后難，小步快跑的漸進型法治。中國的法治是自上而下推進的法治。自上而下的權(quán)力主導(dǎo)型的法治模式，大大地減小了改革的成本，能夠比較快地發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢，這是一個突出的特點。⑤馮玉軍：《中國法治建設(shè)的幾個特征》，《北京日報》2014年11月3日。

最后，遵循法治建設(shè)規(guī)律，就要遵循社會變革規(guī)律。馬克思說：“社會不是以法律為基礎(chǔ)的，那是法學(xué)家的幻想。相反的，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)?！雹蕖恶R克思恩格斯全集》（第六卷），北京：人民出版社，1961年版，第291頁。立法者只有深刻認(rèn)識和把握社會規(guī)律，才能夠使法律最大限度地接近社會現(xiàn)實，“立法者應(yīng)該把自己看作一個自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質(zhì)，那么人們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性”⑦《馬克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第347頁。?？茖W(xué)立法的實質(zhì)就是把握社會規(guī)律。當(dāng)前，在全面深化改革的進程中，社會正處在急劇變革的時代，各種利益變動亟待法治的協(xié)調(diào)，社會規(guī)律的深刻變遷自然影響到法治規(guī)律的變動，必須遵循。

三、進一步推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。建設(shè)中國特色社會主義法治體系這一嶄新表述，是貫穿《決定》的一條主線，為新時期的法治中國建設(shè)規(guī)定了性質(zhì)、指明了方向、明確了任務(wù)，具有綱舉目張的作用。從中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系，黨對中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識有了新飛躍。新時期新階段，遵循法治規(guī)律、進一步推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)，必須做好以下幾個方面。

（一）進一步形成完備的法律規(guī)范體系

完備的法律規(guī)范體系，是現(xiàn)代化法治的前提，是現(xiàn)代化國家治理制度體系的核心和主要載體，是規(guī)范和保障國家治理體系有序穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)。至2010年，我國已初步建立起中國特色社會主義法律體系。②《中國特色社會主義法律體系》（白皮書）指出，到2010年底，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)有法可依。截至2012年底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律243部、行政法規(guī)721部、地方性法規(guī)9200部。但是，目前我國現(xiàn)行的法律規(guī)范體系還不夠完備，有的法律法規(guī)未能全面反映現(xiàn)實狀況、客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象仍較為突出。良法是善治的前提，如果不從根本上解決立法上存在的問題，則難以實現(xiàn)到2020年形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系這一目標(biāo)。

法治是以公平正義為核心價值、以憲法和法律為至高行為準(zhǔn)則的良法之治。因此，必須“堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”③《中共中央關(guān)于全面 推進依法治國若干重 大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。。通過完善立法體制，堅持立改廢釋并舉；通過加強和改進政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制；通過明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；通過加強重點領(lǐng)域立法和改進立法體制，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

（二）進一步完善高效的法治實施體系

所謂高效的法治實施體系，是指法治實施體系能有效地確保紙面上的規(guī)范成為實踐的行為和立法目的如期實現(xiàn)。該體系涉及立法、執(zhí)法、司法、守法各個層面，關(guān)聯(lián)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進和法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

完善高效的法治實施體系，必須樹立憲法權(quán)威的神圣性。《決定》將“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”作為全面推進依法治國的重大任務(wù)之一，強調(diào)“健全憲法實施和監(jiān)督制度”，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”。④《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。當(dāng)務(wù)之急是建立違憲審查機制，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，使得一切違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、制度、決策歸于無效。

完善高效的法治實施體系是現(xiàn)代化法治的關(guān)鍵，是推進國家治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要途徑和方式。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。習(xí)近平總書記在關(guān)于四中全會《決定》的說明中，引用英國哲學(xué)家培根的一段話說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”⑤習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。只有嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，才能確保法治的高效實施和社會公平正義的實現(xiàn)。為此，《決定》特別強調(diào)，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

完善高效的法治實施體系，必須強化執(zhí)行程序的法定性。《決定》強調(diào)，要“依法全面履行政府職能”，“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，“推行政府權(quán)力清單制度”。司法作為守護公平正義、守護法治的最后一道防線，司法權(quán)的運行更加強調(diào)程序的法定性。正如《決定》指出，“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督”⑥《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。。

(三)進一步強化嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，無論是黨的執(zhí)政權(quán)，還是立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，都具有權(quán)力的天然屬性，那就是，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。全面推進依法治國，要建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，健全對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，建立確保憲法法律得以有效實施的責(zé)任機制，真正做到將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

強化嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，要加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督。嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，特別是權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系是現(xiàn)代化法治得以實現(xiàn)的重要保障。根據(jù)憲法的人民主權(quán)原則，任何權(quán)力都來自人民通過法律的授受，都要受制于、服從于、負(fù)責(zé)于法律。因此，《決定》要求，“行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。①《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

強化嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，要增強監(jiān)督機制的有效性。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；完善糾錯問責(zé)機制。

強化嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，要完善反腐倡廉各項制度。要完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)申報公開、報告?zhèn)€人有關(guān)事項、任職回避等方面法律法規(guī)，健全懲治和預(yù)防腐敗法律制度體系，堅持法治化反腐。

（四）進一步打造有力的法治保障體系

有力的法治保障體系，是現(xiàn)代化法治最終得以實現(xiàn)的社會基礎(chǔ)，是國家治理現(xiàn)代化賴以維系的理念、精神、文化、人才和智力支撐?！稕Q議》強調(diào)：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

一要增強全民法治觀念。目前，部分社會成員尊法信法、守法用法、依法維權(quán)意識不強；一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強、徇私枉法現(xiàn)象仍有出現(xiàn)；一些執(zhí)法司法人員專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平亟待提升；法學(xué)教育對法律職業(yè)人才的培養(yǎng)機制改革還有待深化。因此，要通過法治文化建設(shè)形成全社會尊重法治、信仰法治、堅守法治的風(fēng)尚。

二要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。健全依法維權(quán)和化解糾紛機制。②《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

三要建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍。推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制。培養(yǎng)造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量。

（五）進一步創(chuàng)制完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治建設(shè)的最根本保證。作為執(zhí)政黨，首先要帶頭遵守憲法和法律，權(quán)力行為更需要在法律法規(guī)和憲法精神下進行，黨內(nèi)法規(guī)體系必須和國家法律體系相一致，只有把黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系中，公權(quán)力才能受到約束，執(zhí)政行為才能持久。因而，黨的十八屆四中全會強調(diào)：“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這無疑闡釋了依法治國必須完善黨內(nèi)法規(guī)，落實從嚴(yán)治黨的重要意義。

全面推進依法治國，還必須根據(jù)中國特色社會主義法治建設(shè)進程，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)清理工作的經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化。④2013年8月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。根據(jù)該決定，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共有767件，其中，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，42件將作出修改。因而，《決定》對于進一步構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系具有重要的意義。黨的十八大以來，緊緊圍繞加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不斷形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。首次發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等黨內(nèi)“立法法”，邁出了用制度約束權(quán)力的重要一步。

因此，黨的十八屆四中全會，無論是在中國共產(chǎn)黨歷史上，還是在中國法治史上，都是一次劃時代的具有里程碑意義的全會。此次全會通過的《決定》，體現(xiàn)了黨在探索中國特色社會主義法治規(guī)律過程中邁出了新的步伐，是黨在全面深化改革進程中推進依法治國的關(guān)鍵，體現(xiàn)了我們黨在治國理政上認(rèn)識的突破，手段的創(chuàng)新。全會提出的新論斷新舉措，必將為我國全面深化改革，為推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、實現(xiàn)黨和國家長治久安提供法治保障。