張曉蕾，萬(wàn) 一

水資源具有稀缺性和不可替代性特征，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。大河流域是水資源的重要貯存庫(kù)，更需要科學(xué)合理的管理模式。生態(tài)補(bǔ)償政策可調(diào)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域合作，提高水資源管理效率，成為流域水資源綜合管理的重要手段。而淮河流域水質(zhì)型和水量型缺水問(wèn)題突出，已嚴(yán)重影響該流域環(huán)境社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了減緩水污染狀況，2007年流域進(jìn)行了水生態(tài)補(bǔ)償政策的嘗試，但存在概念界定不清，實(shí)施區(qū)域受限和補(bǔ)償手段單一的問(wèn)題。因此，本研究提出了基于水質(zhì)—水量的生態(tài)補(bǔ)償政策框架，綜合考量水資源利用中的水質(zhì)和水量差異，選擇水價(jià)體現(xiàn)水質(zhì)差異，選擇省域間的虛擬水貿(mào)易量體現(xiàn)水量差異，從核算標(biāo)準(zhǔn)、組織方式和補(bǔ)償形式3個(gè)方面進(jìn)行了初步的探索，以推動(dòng)淮河流域水生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，促進(jìn)流域水資源的綜合管理。

1 國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展述評(píng)

生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱［1］。廣義的生態(tài)補(bǔ)償還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出。十八大也提出“要深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，是環(huán)境保護(hù)與社會(huì)和諧的重要手段。美國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償始于19世紀(jì)70年代，用于計(jì)算濕地保護(hù)無(wú)凈損耗政策（no－netloss）［2］的補(bǔ)償金額，歐盟在其成員國(guó)內(nèi)部，推行CO2稅［3］、托 賓 稅［4］、石 油 收 益 稅［5］、能 源 稅［6］等 多 項(xiàng) 稅種，以貫徹生態(tài)補(bǔ)償政策。日本為了緩解缺水問(wèn)題，建立了水源地基金和使用者收費(fèi)政策，用于補(bǔ)償流域上游的居民和提高森林涵養(yǎng)水源的能力［7］。德國(guó)學(xué)者 Drechsler［8］和Johst［9］針對(duì)生物多樣性保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了較為深入的研究。在國(guó)內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯亢蛯?shí)踐探索始于20世紀(jì)80年代初，其發(fā)展歷程大體經(jīng)歷了3個(gè)階段：以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)為主要形式的“抑損性”補(bǔ)償階段［10］；以配合重大生態(tài)工程實(shí)施的“增益性”補(bǔ)償階段［11］和以試點(diǎn)推廣為重點(diǎn)的“雙向”補(bǔ)償階段［12］。

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚搶用嫜芯慷嗉杏冢海?）環(huán)境污染治理視角、社會(huì)公平公正背景下生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹V義和狹義定義；（2）生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w和實(shí)施主體；（3）貨幣、實(shí)物、智力、政策、項(xiàng)目等補(bǔ)償手段和形式的有效性；（4）生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐獠啃岳碚摗⑿逝c公平理論、“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)排污誰(shuí)付費(fèi)”的原則；（5）基于成本效益分析［13］的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。實(shí)踐層面研究多集中于：退耕還林［14］、退田還湖、水源地保護(hù)［15］、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理［16］等工程的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，涉及補(bǔ)償?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)［17］、社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析、生態(tài)補(bǔ)償成本核算［9］、生態(tài)效益評(píng)估［18］，部分區(qū)域還涉及移民方案等。

而在流域?qū)用?，由于流域涉及多個(gè)行政區(qū)域，需要協(xié)調(diào)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，目前國(guó)內(nèi)僅有局部小流域的試點(diǎn)，例如我國(guó)河北、江蘇、浙江、福建等省份，且補(bǔ)償方式多以省為分界，進(jìn)行省內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償，而跨省份的流域生態(tài)補(bǔ)償極少開(kāi)展。同時(shí)，在已有實(shí)踐中，也僅對(duì)點(diǎn)源污染［19］所帶來(lái)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了探索，缺乏有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染方面的外部不經(jīng)濟(jì)性的生態(tài)補(bǔ)償研究。

因此，本研究針對(duì)現(xiàn)有流域生態(tài)補(bǔ)償研究中的空白，以淮河流域?yàn)槔岢霾?gòu)建了基于水量—水質(zhì)的流域水資源生態(tài)補(bǔ)償政策的框架，以期推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論和實(shí)踐探索。

2 淮河流域生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的必要性

2.1 水污染態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻

淮河發(fā)源于河南省桐柏山，干流全長(zhǎng)1 000km，流域面積2.7×105km2，跨河南、安徽、江蘇、山東4省，人口1.72億。根據(jù)淮河片水資源公報(bào)（2006—2010年），淮河流域以Ⅲ類和Ⅳ類水為主（圖1）。水質(zhì)的總體變化趨勢(shì)為Ⅰ類水比例增加、劣Ⅴ類水比例降低，嚴(yán)重污染的水質(zhì)逐步得到改善，近年來(lái)淮河流域水污染的源頭治理工作取得成效，但Ⅱ類和Ⅲ類水比例略有降低、Ⅳ類水比例略有增加的趨勢(shì)又反映了現(xiàn)階段水污染治理中的思維誤區(qū)：注重末端治理而非過(guò)程治理。生態(tài)補(bǔ)償政策可調(diào)和環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域合作，鑒于淮河流域水污染問(wèn)題久懸不決的狀況，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策是十分迫切且必要的。

圖1 淮河流域2006－2010年水質(zhì)狀況

2.2 水資源的稀缺性

水是人類活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要資源，其本身又是維持流域生態(tài)系統(tǒng)自組織、自協(xié)調(diào)能力的參與者，而根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的缺水標(biāo)準(zhǔn)［20］，淮河流域人均年水資源量不足400m3，是極度缺水地區(qū)。因此，在淮河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償政策，可提高流域水資源的利用和管理方式，緩解流域水資源短缺的狀況，為環(huán)境社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供水資源保障。選取人均GDP表征經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、萬(wàn)元GDP耗水表征水資源的利用效率、總耗水表征水資源利用總量，描述經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源利用效率及利用總量之間的關(guān)系，基于2006—2010年淮河流域的相關(guān)數(shù)據(jù)，建立了人均GDP與萬(wàn)元GDP耗水、人均GDP與總耗水之間的關(guān)系（圖2）。由圖2可以看出，淮河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與水資源利用效率及利用總量之間呈現(xiàn)較強(qiáng)的相關(guān)性。隨著人均GDP的增加，萬(wàn)元GDP耗水量逐漸降低（R2＝0.013 0），并趨于穩(wěn)定，表明水資源的利用效率在逐漸提高；但同時(shí)，隨著人均GDP的增加，總耗水曲線呈現(xiàn)上升趨勢(shì)（R2＝0.293 3），表明水資源的消耗總量逐漸增加。因此，盡管淮河流域的水資源利用效率在穩(wěn)步提高，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，未來(lái)對(duì)水資源的需求量仍然較大，迫切需要政策手段予以優(yōu)化。

圖2 淮河流域人均GDP與萬(wàn)元GDP耗水及總耗水的關(guān)系

3 淮河流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與問(wèn)題研究

3.1 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀研究

淮河流域4省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀、實(shí)施細(xì)則及效果詳見(jiàn)表1。由表1可知，在淮河流域4省中，河南省生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施時(shí)間最早、涉及區(qū)域最廣，實(shí)施力度最大，成效最顯著，而安徽、江蘇、山東3省目前的生態(tài)補(bǔ)償僅停留在試點(diǎn)階段，且生態(tài)補(bǔ)償金僅停留在計(jì)算階段，未真正收繳。主要原因包括：（1）河南省地處淮河的上游，境內(nèi)水庫(kù)眾多，為了確保中下游生產(chǎn)和生活用水，必須實(shí)施嚴(yán)格的水資源管理；（2）河南省境內(nèi)重污染工業(yè)較多，水污染形勢(shì)較流域內(nèi)其它3省更為嚴(yán)峻。

表1 淮河流域各省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況

3.2 存在問(wèn)題分析

目前淮河流域水資源的生態(tài)補(bǔ)償政策存在3方面問(wèn)題。（1）概念界定不清。流域水資源生態(tài)補(bǔ)償政策的關(guān)鍵詞有兩個(gè)：“流域的生態(tài)補(bǔ)償”和“流域的水資源管理”。其中，流域的生態(tài)補(bǔ)償既包括“上游對(duì)下游的補(bǔ)償”又包括“下游對(duì)上游的補(bǔ)償”；而流域的水資源管理也涉及質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面。綜觀淮河流域現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策，其概念存在兩個(gè)方面缺失：其一，僅著眼于水污染問(wèn)題，以實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)流域水質(zhì)的改善，缺乏對(duì)水資源量的生態(tài)補(bǔ)償；其二，僅涉及上游未達(dá)標(biāo)排污時(shí)對(duì)下游的補(bǔ)償，缺乏下游對(duì)上游的補(bǔ)償，因?yàn)樯嫌问橇饔蛩吹厮?，其?zhí)行的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)較下游地區(qū)更為嚴(yán)格，下游理應(yīng)對(duì)此種犧牲做出補(bǔ)償，然而現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策缺乏相應(yīng)考量。（2）缺乏區(qū)域聯(lián)合管理措施?；春恿饔颥F(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策僅局限在省域范圍內(nèi)，以省為單位獨(dú)立實(shí)施，而流域面積廣闊，地跨多省行政邊界，其水資源管理無(wú)法僅局限在省域范圍內(nèi)，因此，對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償也需要協(xié)同流域各省，加強(qiáng)省域間合作，共同制定適用于本流域的生態(tài)補(bǔ)償辦法。（3）生態(tài)補(bǔ)償手段單一?；春恿饔颥F(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償手段為生態(tài)補(bǔ)償金，補(bǔ)償手段過(guò)于單一，不利于生態(tài)補(bǔ)償政策的推廣，因此，應(yīng)豐富補(bǔ)償形式，例如政策、實(shí)物、項(xiàng)目、智力等形式的補(bǔ)償，以適應(yīng)不同的水資源管理需求。

4 基于水質(zhì)－水量的淮河流域生態(tài)補(bǔ)償政策框架

針對(duì)淮河流域水質(zhì)型和水量型的缺水現(xiàn)狀，并結(jié)合現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償政策的不足，構(gòu)建了基于水質(zhì)—水量的生態(tài)補(bǔ)償政策框架，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償實(shí)施主體和補(bǔ)償形式3個(gè)方面。該政策框架是在現(xiàn)行淮河流域水污染超標(biāo)排放的生態(tài)補(bǔ)償政策基礎(chǔ)上的擴(kuò)展，增加了省域水資源利用超標(biāo)補(bǔ)償（簡(jiǎn)稱Δ1），其中，現(xiàn)有的超標(biāo)排放生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制維持現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)（表1）。

4.1 核算標(biāo)準(zhǔn)

省域水資源利用超標(biāo)補(bǔ)償部分（Δ1）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由水質(zhì)—水量?jī)煞矫婀餐瑳Q定，可反映淮河流域水資源的管理內(nèi)容。

4.1.1 水質(zhì) 根據(jù)淮河流域水資源公報(bào)，現(xiàn)有的水資源消耗主要有3個(gè)來(lái)源：農(nóng)業(yè)用水、生產(chǎn)用水和居民生活用水，不同來(lái)源的水資源所需要的水質(zhì)等級(jí)也不相同。例如，農(nóng)業(yè)灌溉用水從Ⅰ—Ⅴ類水不等，居民生活中飲用水源不能低于Ⅲ類水，工業(yè)生產(chǎn)用水包括消耗用水、循環(huán)用水和貫流用水3大部分，每部分對(duì)水質(zhì)的要求有所區(qū)別。因此，在生態(tài)補(bǔ)償核算中，需分類統(tǒng)計(jì)用水量，建立省級(jí)的水質(zhì)—水量核算表（表2），而水質(zhì)差異則通過(guò)4省協(xié)商確定統(tǒng)一的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以體現(xiàn)，本研究采用P1—P7代替。

4.1.2 水量 在水量統(tǒng)計(jì)部分，與傳統(tǒng)的基于水資源公報(bào)的數(shù)據(jù)不同，提出虛擬水的水資源核算方式，將蘊(yùn)含在省域商品貿(mào)易中的水資源量也納入用水量的統(tǒng)計(jì)環(huán)節(jié)（表2）。虛擬水概念由Allan［20］于1993年提出，指生產(chǎn)商品和服務(wù)所需要的水資源［21］，包括通過(guò)商品貿(mào)易活動(dòng)所轉(zhuǎn)移的水資源。該指標(biāo)可以直接表征隱藏于貿(mào)易活動(dòng)中的水資源貿(mào)易，能夠真實(shí)、全面地反映一個(gè)地區(qū)的水資源狀況。

表2 淮河流域各省水資源利用超標(biāo)補(bǔ)償部分（Δ1）水質(zhì)－水量核算表

該方法的具體步驟為：（1）計(jì)算各市縣的種植業(yè)虛擬水量。（2）加和計(jì)算全省種植業(yè)的虛擬水量，得到V河南和V安徽，單位m3。（3）統(tǒng)計(jì)省際農(nóng)業(yè)貿(mào)易中，種植業(yè)輸入和輸出的虛擬水量。在河南、安徽兩省的農(nóng)業(yè)貿(mào)易中，假設(shè)河南省僅向安徽輸入了小麥X（t），該部分虛擬水量為V1。（4）兩省虛擬水量核算。河南省為：V河南－V1，而安徽省為：V安徽＋V1。（5）省級(jí)水資源超標(biāo)補(bǔ)償金額計(jì)算。

4.2 組織方式

鑒于流域生態(tài)補(bǔ)償是政府宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)水資源公平利用的經(jīng)濟(jì)政策，其實(shí)質(zhì)是流域上下游地區(qū)的政府之間部分財(cái)政收入的重新再分配過(guò)程。與現(xiàn)行的組織方式不同，水資源管理需要區(qū)域聯(lián)動(dòng)方式。因此，需由水利部所屬流域機(jī)構(gòu)（例如淮河水利委員會(huì)或成立專門部門）統(tǒng)籌負(fù)責(zé)流域水資源的生態(tài)補(bǔ)償工作，建立會(huì)商機(jī)制，共同討論生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃Y源定價(jià)、核算方式、生態(tài)補(bǔ)償方式。同時(shí)，以省為單位，分別與該機(jī)構(gòu)簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，繳納生態(tài)補(bǔ)償金或提出可行的政策、技術(shù)或?qū)嵨锾娲桨?。各省繳納至該機(jī)構(gòu)的生態(tài)補(bǔ)償金，或提出的政策、技術(shù)或?qū)嵨镅a(bǔ)償計(jì)劃，由該機(jī)構(gòu)會(huì)同各省協(xié)商確定。通過(guò)此種方式建立公平合理的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化淮河流域的水資源管理，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供水資源保障。

4.3 補(bǔ)償形式

生態(tài)補(bǔ)償形式主要有5種：（1）貨幣補(bǔ)償。例如補(bǔ)償金、減免或退稅、補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、貼息和加速折舊、復(fù)墾費(fèi)等；（2）實(shí)物補(bǔ)償。給予補(bǔ)償對(duì)象一定物質(zhì)、勞力甚至土地補(bǔ)償，以改善其生活條件，提高生產(chǎn)能力；（3）智力補(bǔ)償。即向補(bǔ)償對(duì)象提供智力服務(wù)，包括無(wú)償?shù)募夹g(shù)咨詢、人才培養(yǎng)等；（4）政策性補(bǔ)償。上級(jí)政府賦予下級(jí)政府或各級(jí)政府賦予特定范圍的社會(huì)成員一定權(quán)力或讓其享受特殊政策，使該被補(bǔ)償者在授權(quán)范圍內(nèi)享有政策優(yōu)先權(quán)；（5）項(xiàng)目補(bǔ)償。是指補(bǔ)償者通過(guò)在被補(bǔ)償者所在地區(qū)從事一定工程項(xiàng)目的援建，如生態(tài)移民的免費(fèi)或低價(jià)房屋等。其中貨幣補(bǔ)償是最直接、有效的形式。

在本框架中，為了便于操作，可首先基于表2以貨幣的形式反映補(bǔ)償金額。其次，各省通過(guò)與流域機(jī)構(gòu)協(xié)商，確定補(bǔ)償形式，如用政策、技術(shù)、實(shí)物、項(xiàng)目或智力補(bǔ)償?shù)刃问絹?lái)代替資金。例如，淮河流域上游水庫(kù)較多，在水質(zhì)—水量核算中，若上游消耗的虛擬水量超過(guò)規(guī)劃用水定額，可采用實(shí)物補(bǔ)償，即水量調(diào)度方式，從其水庫(kù)中調(diào)出相應(yīng)水量補(bǔ)給下游地區(qū)。靈活多樣的補(bǔ)償形式，可以促進(jìn)淮河流域生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，從而改善淮河流域的水質(zhì)型和水量型缺水狀況。

4.4 補(bǔ)償效果

在我國(guó)實(shí)踐中，跨省、跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償只局限于水質(zhì)，考核指標(biāo)為COD和氨氮，沒(méi)有水量指標(biāo)和生態(tài)用水調(diào)度的補(bǔ)償，難以反映出上游對(duì)下游的污染程度及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)、水生態(tài)的影響。2013年國(guó)務(wù)院批復(fù)了《淮河流域綜合規(guī)劃修復(fù)》，在批復(fù)意見(jiàn)中明確指出，要在淮河流域開(kāi)展生態(tài)用水調(diào)度，表明水質(zhì)和水量的水生態(tài)補(bǔ)償方式已經(jīng)得到認(rèn)可。本研究所建立的水質(zhì)—水量生態(tài)補(bǔ)償政策框架能夠在全面反映跨省、跨地區(qū)水質(zhì)水量差異的情況下予以實(shí)施，其補(bǔ)償方式更為全面，可操作性更強(qiáng)。在淮河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償政策，可有效改善淮河流域水環(huán)境破壞的被動(dòng)局面，恢復(fù)和保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)，具有較為顯著的環(huán)境、社會(huì)、生態(tài)等綜合效應(yīng)，降低流域跨省、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)水生態(tài)的影響程度，改善流域居民生活質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)納污總量控制，優(yōu)化水資源的時(shí)空分配，構(gòu)建水生態(tài)文明建設(shè)。

5 結(jié)論

針對(duì)淮河流域水生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題與不足，提出了基于水質(zhì)—水量的生態(tài)補(bǔ)償政策框架，能夠全面反映跨省、跨地區(qū)的水質(zhì)和水量差異，與淮河流域現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方式相比，可操作性和適用性更強(qiáng)、覆蓋面更廣。此外，本研究所建立的政策框架并沒(méi)有考慮行蓄洪區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，鑒于行蓄洪區(qū)在流域防洪體系中的特殊性，為了保證該區(qū)域功能的發(fā)揮和未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，需要建立專門的行蓄洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式，從而推動(dòng)淮河流域生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，促進(jìn)流域水資源核算標(biāo)準(zhǔn)體系和管理方式的進(jìn)步，同時(shí)也為我國(guó)大河流域水資源綜合管理與水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作提供方法建議。

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