邱堯榮 陸亞剛

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019）

林地年度變更的基本原理、常見問題與對策研究

邱堯榮 陸亞剛

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019）

結(jié)合林地年度變更調(diào)查試點工作實踐，分析林地年度變更之經(jīng)營資料收集處理、遙感影像判讀、前期數(shù)據(jù)錯誤、行政界線變動、變更屬性因子填寫等環(huán)節(jié)中的問題及原因，并有針對性地探討解決辦法與對策。

林地；年度變更；對策

林地年度變更是貫徹落實國務(wù)院審議通過的《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）》的重要基礎(chǔ)工作，是實現(xiàn)林地管理“一張圖、一套數(shù)、一盤棋” 的主要內(nèi)容，更是實現(xiàn)統(tǒng)籌國家一類清查和二類調(diào)查，監(jiān)管各類林業(yè)重點工程，評估管護成效，以及各類績效考核的重要基礎(chǔ),特別是劃定并保護林地生態(tài)紅線的科學(xué)依據(jù)。為此，國家林業(yè)局及時開展了該項工作試點。本文結(jié)合試點實踐，對林地年度變更的原理、工作中出現(xiàn)的重點難點問題進行分析,并有針對性地探討解決問題的方法與對策。

1 林地年度變更的基本原理剖析

1.1 林地年度變更的目的

林地年度變更的目的是什么？實質(zhì)上變更就是更新，使林地“一張圖”由死圖變活圖。是在林地“一張圖”的基礎(chǔ)上，綜合運用3S等高新技術(shù)和經(jīng)營管理檔案等資料，盤活并保持林地“一張圖”現(xiàn)實性和準確性，從而及時為各級林業(yè)部門提供時空數(shù)字信息和圖面信息，逐步改變原來“以數(shù)字管地”的方式，建立起“以規(guī)劃管地、以圖管地”的差別化、精細化林地管理模式[1,2]。

1.2 林地年度變更的方法

林地年度變更的方法是什么？就技術(shù)流程而言，林地年度變更就是采用“三種手段”弄清“三個變化”，從而更新林地“一張圖”的方法。

“三種手段”：一是遙感判讀----借助更新期內(nèi)的高分辨率遙感影像變化地塊的判讀分析結(jié)果；二是經(jīng)營管理檔案----通過綜合利用植樹造林、森林采伐、占用征收林地和森林災(zāi)害等林業(yè)經(jīng)營管理檔案[3]，以及工程建設(shè)和其他規(guī)劃調(diào)整等資料；三是實地調(diào)查分析----按年度開展的林地范圍、林地保護利用以及林地管理屬性等變化情況的實地調(diào)查分析。應(yīng)該說，當(dāng)林業(yè)經(jīng)營管理情況的檔案管理工作規(guī)范后，林地年度變更工作就由目前的突擊性工作變?yōu)槌B(tài)化工作，遙感判讀的手段就成為輔助，或僅用于局部工作質(zhì)量的檢查。

“三個變化”：首先是“林地”的進、出變化，即新增林地與減少林地的數(shù)量及變化原因；其次是林地范圍內(nèi)“森林”的進、出變化，即新增森林與減少森林的數(shù)量及變化原因；再者是林地范圍內(nèi)“其他地類”的進、出變化及相關(guān)“屬性因子”的變化及原因。“三個變化”逐塊上圖入庫，同時更新林地權(quán)屬、森林類別、林種、工程類別等信息，形成林地的空間分布與管理屬性變化信息，實現(xiàn)林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫的年度更新。

1.3 林地年度變更的工作方式與主要技術(shù)環(huán)節(jié)

工作方式。目前我國林地年度變更調(diào)查工作采取的是三級聯(lián)動、兩級匯交的工作方式:縣級林業(yè)部門組織技術(shù)力量，承擔(dān)本縣林地變更調(diào)查任務(wù)，開展資料收集調(diào)查核實變化地塊上圖入庫等工作，編制本縣林地年度變更調(diào)查統(tǒng)計表;省級林業(yè)部門負責(zé)本省調(diào)查工作的組織管理、技術(shù)培訓(xùn)、質(zhì)量檢查和全省匯總拼接，指導(dǎo)并協(xié)助縣級單位做好調(diào)查核實和上圖入庫工作;國家林業(yè)局負責(zé)購置和處理遙感影像數(shù)據(jù)，對各省調(diào)查工作的抽樣核查、匯總拼接、林地一張圖數(shù)據(jù)庫更新。

主要技術(shù)環(huán)節(jié)。年度變更工作主要包括資料收集處理、核實調(diào)查、成果生成3個主要技術(shù)環(huán)節(jié)。

2 林地年度變更常見問題與對策

2.1 資料收集處理過程中的問題及對策

一是時間節(jié)點。遙感數(shù)據(jù)獲取時間要求的截止時點為當(dāng)年底，但因為衛(wèi)星運行周期及數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，實際獲得的時間可能前期是9月，后期是8月，不能形成一個完整的自然年度周期，或者其他時間段而超過一個年度。針對這種情況，林業(yè)經(jīng)營資料的收集應(yīng)嚴格按照年度變更調(diào)查技術(shù)方案中要求，收集變更期間內(nèi)的相關(guān)資料，不應(yīng)根據(jù)所獲得的遙感數(shù)據(jù)時間段來確定資料收集范圍。如此，在遙感數(shù)據(jù)時間性不足的情況下，通過收集的經(jīng)營資料進行林地變更上圖。

二是內(nèi)容范圍。經(jīng)營資料收集的內(nèi)容范圍主要為變更期內(nèi)引起林地范圍及地類變化的各種檔案，具體內(nèi)容和要求按照技術(shù)方案列舉的7個方面執(zhí)行。但對于不改變地類的，如撫育伐等資料可以不收集，以減少不必要的工作量。

三是資料質(zhì)量。由于林地資源變化（林地征占、采伐、造林等）多以地形圖為基礎(chǔ)繪制，但因為投影、定位誤差等因素出現(xiàn)遙感影像與地形圖之間存在一定程度的不吻合[4]，從而導(dǎo)致變化圖斑的面積、形狀與資料不一致。另外征占用面積是以實地1：1000或更高精度測繪得到，而年度變更的基礎(chǔ)地理參考是1：10000，由此可能得到許多小面積地塊。針對此類問題，應(yīng)依據(jù)審核審批材料進行實地定位核實，面積、形狀認定以實地核實的上圖面積和形狀進行記載，小面積地塊按照技術(shù)方案要求以最小圖斑面積（1畝）控制。

四是矢量化方法。目前經(jīng)營資料主要以紙質(zhì)的形式保存，在保存過程中極易受濕度、溫度以及使用程度等影響而變形。有研究表明在溫度不變的情況下，若濕度由0％增至25％，圖紙的尺寸可能改變1.6％，并且即使?jié)穸然謴?fù)原來的程度，圖紙也不能恢復(fù)原來的尺寸[5]。因此在矢量化前的掃描過程中，應(yīng)在干燥環(huán)境下鋪平圖紙以重物壓住，盡量使其平整。掃描時應(yīng)以不低于300dpi的分辨率進行掃描。掃描后的電子圖片必須經(jīng)過幾何配準來減少材料變形誤差和掃描過程中產(chǎn)生的隨機誤差。配準前應(yīng)注意設(shè)置正確的平面投影坐標系，從而保證矢量化成果具有空間意義。否則，即使矢量化完成也是徒勞無功的。在配準好的經(jīng)營資料上進行矢量化時,若圖件資料的坐標信息不全而不能定位時，應(yīng)咨詢熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的工作人員指認圖斑位置，通過現(xiàn)有信息結(jié)合地形、地貌以及遙感判讀直接手工錄入。

2.2 遙感數(shù)據(jù)判讀過程中的問題及對策

一是遙感判讀的作用。遙感判讀工作應(yīng)當(dāng)作為整個年度變更工作過程中的重要環(huán)節(jié)，但也不能僅利用遙感判讀變化圖斑進行調(diào)查、更新[6]，而不顧經(jīng)營資料的綜合利用。遙感判讀和經(jīng)營資料是相輔相成的[7]，必須綜合利用才能得到準確的年度變更成果。

二是目視解譯手段。遙感判讀主要通過目視解譯的手段，輔以變化自動識別進行前后期對比分析。判讀人員對工作區(qū)的林地資源情況越熟悉，判讀結(jié)果也越準確。因此在判讀過程中，應(yīng)重視目視解譯，認真培訓(xùn)目視解譯人員，通過經(jīng)營資料及以往積累的解譯標志，選擇典型建立判讀先驗經(jīng)驗。

三是遙感數(shù)據(jù)質(zhì)量。在遙感判讀之前，應(yīng)注意對比前后期數(shù)據(jù)是否有“雙眼皮”等定位誤差。若有此類現(xiàn)象，應(yīng)及時反饋給遙感數(shù)據(jù)處理單位，重新進行幾何精校正，直至符合定位要求。獲得的遙感數(shù)據(jù)若沒有完全覆蓋工作區(qū)或其中有較大面積云層覆蓋，經(jīng)國家林業(yè)局資源司同意后，可采用當(dāng)年度植被生長季節(jié)時的其他遙感數(shù)據(jù)源作為補充。通過此途徑依舊不能實現(xiàn)遙感完整覆蓋的地區(qū)，以“一張圖”為基礎(chǔ)，輔以經(jīng)營資料和實地調(diào)查確定變化地塊。

四是遙感判讀方法。在判讀過程中，建議按合適大小的網(wǎng)格劃分工作區(qū)遙感影像，逐網(wǎng)格進行判讀，以避免發(fā)生漏判。判讀時遙感影像圖的比例尺原則上不低于林地落界的遙感底圖比例尺。判讀過程嚴格執(zhí)行雙軌作業(yè)制度，通過初步判讀之后，再檢查會審確定目視解譯結(jié)果，最終務(wù)必通過外業(yè)實地驗證最終結(jié)果。

2.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中出現(xiàn)的問題及對策

林地年度變更工作是以“一張圖”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的，但由于前期林地落界數(shù)據(jù)量大，工作安排時間緊任務(wù)重，有些地塊無法到現(xiàn)地核實，導(dǎo)致有些林地落界的小班屬性有誤，對年度變更調(diào)查質(zhì)量的影響非常明顯。針對此類特殊情況，分為圖形錯誤和屬性錯誤分別處理。圖形拓撲關(guān)系如小班跨行政界線等錯誤，在前期數(shù)據(jù)中修改并做出備注；屬性填寫有誤的，在本次更新中進行修正，變化原因填調(diào)查因素：漏劃、錯劃、其它調(diào)查因素。

部分地區(qū)在“一張圖”建設(shè)過程中，實際林地面積大于規(guī)劃指標，為符合規(guī)劃，人為的把部分現(xiàn)有林地排除在“一張圖”成果之外（即所謂的隱藏林地）[8,9]。另外還存在林地征占用已審核（批）而影像判讀仍為林地或?qū)嶋H未用的林地（已批未用），還有落界時已扣除的前期臨時用地而本期回收的問題。針對這些情況，應(yīng)本著實事求是的原則予以甄別，確實為林地的地塊必須如實進行變更調(diào)查，變化原因填寫漏劃。針對已批未用地塊，落界時按征占用處理的，本次根據(jù)影像按現(xiàn)狀地類填寫，并作出說明，作為錯劃處理。對落界時已扣除的前期臨時用地而本期回收的，作為調(diào)查因素的其它填寫，并更新相關(guān)屬性信息。

2.4 行政界線變動引起的問題及對策

林地“一張圖”工程是以行政界線進行行政單位的區(qū)劃，要求縣級行政區(qū)域界線不得擅自改變。確經(jīng)省級以上民政管理部門批準變更的，須由省級林業(yè)主管部門報國家林業(yè)局備案。

然而，部分地區(qū)的植樹造林、森林采伐、占用征收林地、森林災(zāi)害等林業(yè)經(jīng)營是按經(jīng)營界線管理的。在這種情況下進行年度變更，出現(xiàn)跨界小班是普遍問題。然而，科學(xué)合理的經(jīng)營管理勢必是按照統(tǒng)一行政區(qū)劃進行的，因此出現(xiàn)跨界小班時，應(yīng)以行政界線進行剖分并分別變更。

若因地方的經(jīng)濟發(fā)展需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級別的行政界線發(fā)生了調(diào)整，應(yīng)保證各級控制面積不變。一是落實新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的行政界線。相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照“層層控制，分級量算，按比例平差”的原則，保證各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總面積之和等于省下發(fā)的全縣控制面積、各村總面積之和等于相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積、各林班總面積之和等于相應(yīng)村面積、各小班總面積之和等于相應(yīng)林班面積。二是以縣內(nèi)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的行政界線為準，將相關(guān)圖斑進行剖分；三是將植樹造林、森林采伐、占用征收林地、森林災(zāi)害等圖斑，按前條方法分別進行變更調(diào)查。四是若必須產(chǎn)生更新數(shù)據(jù)，需以原行政界為本底進行年度前后對比、填寫并統(tǒng)計，否則按新行政界就有較大產(chǎn)出難度[9]。

2.5 屬性因子填寫過程中的問題及對策

林地年度變更調(diào)查不僅要確定林地變化圖斑的空間分布等圖形信息，還應(yīng)根據(jù)變化內(nèi)容更新相應(yīng)的屬性因子。屬性因子的核實根據(jù)變化圖斑的類型靈活處理，有經(jīng)營管理資料的可直接記載相關(guān)因子，沒有資料或與資料不對應(yīng)的，應(yīng)進行補充調(diào)查，記載相關(guān)屬性因子。

其中部分地區(qū)由于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民在農(nóng)地上種植林木，如經(jīng)濟林樹種，且面積較大，郁閉度等已符合相關(guān)法規(guī)對林地的認定，但管理權(quán)限不在林業(yè)部門。針對此類變化，應(yīng)按現(xiàn)狀調(diào)查確認地類，并通過林地管理類型字段予以區(qū)分，代碼分別為10（林業(yè)部門）、20（非林業(yè)部門）。

變化原因是統(tǒng)計本年度地類動態(tài)轉(zhuǎn)移的主要因子，因此所有變化圖斑必須根據(jù)變化原因代碼表準確填寫相應(yīng)代碼。變化原因可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進一步擴充和細化，但應(yīng)保證各類型間的邏輯通順。同一圖斑本年度存在多次變化（如火災(zāi)后造林），按引起原地類發(fā)生變化的變化原因填寫，變化年度填寫發(fā)生變化原因的年度。其中因行政界限改變而引起圖斑發(fā)生變化，在變化原因?qū)傩宰侄螛俗⒋a96。地類未發(fā)生變化，管理因子發(fā)生變化的在變化原因?qū)傩宰侄翁顚懘a99。

3 討論

（1）林地年度變更調(diào)查是各基層林業(yè)局當(dāng)前各項工作中的重中之重，是林業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，關(guān)乎其未來各項工作能否順利開展，其重要性不言而喻。

（2）目前，有林地的郁閉度/覆蓋度、平均胸徑、公頃蓄積(活立木)和每公頃株數(shù)等測樹因子暫不做更新硬性要求。但為進一步提升林地“一張圖”的時效性和實用性，建議結(jié)合二類調(diào)查對測樹因子進行更新，把小班蓄積量的更新也考慮進去，增加變更字段，建立相應(yīng)的生長模型，把林地年度變更調(diào)查與縣域森林資源主要數(shù)據(jù)更新結(jié)合起來[9]。

（3）本文所列問題產(chǎn)生的客觀原因是基層技術(shù)力量不足及管理滯后。因此，一是應(yīng)加強基層人員的技術(shù)培訓(xùn)；二是應(yīng)加強林業(yè)經(jīng)營資料的檔案管理，尤其是造林、采伐、毀林開墾及非法占地等各類林政案件的檔案管理。

[1]潘春芳. 全國林地保護利用年度變更調(diào)查試點啟動[N]. 中國綠色時報, 2013.

[2]王洪波. 中國林地現(xiàn)代管理模式關(guān)鍵問題研究與實踐探索[D]. 北京林業(yè)大學(xué), 2012.

[3]國家林業(yè)局森林資源管理司. 全國林地年度變更調(diào)查技術(shù)方案[S]. 2013.

[4]段玉清. 土地利用更新調(diào)查需要注意的幾個問題[J]. 現(xiàn)代測繪，2005(04).

[5]符海芳，向南平. 地圖掃描矢量化的若干問題[J].江蘇測繪，2000(02).

[6]張吉喆. 土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測在年度土地變更調(diào)查中的應(yīng)用[J]. 北京測繪，2013(03).

[7]張光輝，劉冬古. 縣級林地保護利用規(guī)劃林地落界方法的探討[J]. 華東森林經(jīng)理，2012(04).

[8]肖永安. 基于3S技術(shù)的土地利用變更調(diào)查出現(xiàn)的問題及對策[J]. 電子制作，2013(06).

[9]魏甫，鄧成. 森林資源數(shù)據(jù)年度更新探討——以廣西羅城仫佬族自治縣為例[J]. 中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2013(03).

S758.6

B

1004-7743（2014）02-0001-04

2014-01-20