（上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335）

流浪貓：城市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管的新困惑

周炎良，柳 錚

（上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335）

2013年，上海某區(qū)連續(xù)發(fā)生多起群眾舉報(bào)非法收購(gòu)、販運(yùn)活貓的事件。隨著流浪貓的數(shù)量激增，一些人發(fā)現(xiàn)活貓有利可圖而進(jìn)行販賣，與之相反的是，也有越來(lái)越多的人關(guān)心動(dòng)物福利，由此引發(fā)了矛盾。這一問(wèn)題，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也難以依法處理。本文圍繞城市流浪貓引發(fā)若干問(wèn)題及其監(jiān)管，特別是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法困惑，作者提出相關(guān)的對(duì)策和建議。

流浪貓；公共衛(wèi)生；動(dòng)物福利；監(jiān)管；對(duì)策；愛(ài)貓人士

當(dāng)前，隨著生活水平的不斷提高，市民飼養(yǎng)寵物現(xiàn)象已變得越來(lái)越普遍。但是，由于人們?nèi)狈?duì)寵物喂養(yǎng)的責(zé)任心等諸多原因致使流浪動(dòng)物越來(lái)越多。近來(lái)“流浪貓事件”頻見(jiàn)網(wǎng)絡(luò)和報(bào)端，僅2013年底，上海某區(qū)就連續(xù)發(fā)生多起群眾舉報(bào)非法收購(gòu)、販運(yùn)活貓事件，造成個(gè)別地區(qū)群眾聚集、媒體聚焦，引起市民熱議和社會(huì)高度關(guān)注，直接影響到社會(huì)穩(wěn)定和公共衛(wèi)生安全。

1 事件經(jīng)過(guò)

2013年10月至12月，上海某區(qū)連續(xù)接到多起群眾舉報(bào)非法偷盜、收購(gòu)、販運(yùn)活貓事件。舉報(bào)信息顯示，此類案件主要涉及以張某為首的販貓經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)組織閑散人員深入居民住宅區(qū)及農(nóng)村等地區(qū)，以非法方式獲得野生流浪貓和少量家養(yǎng)貓，在窩點(diǎn)囤積到一定數(shù)量后，再運(yùn)輸?shù)酵馐′N贓，有的甚至還販賣到一些餐館供人食用。

幾起事件的共同特點(diǎn)為：販貓人員在收購(gòu)由捉貓人送來(lái)的活貓裝車時(shí)或運(yùn)輸途中被愛(ài)貓人士發(fā)覺(jué)并截獲，愛(ài)貓人士撥打“110”報(bào)警，由公安民警查扣，然后根據(jù)區(qū)政府的指示，區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派人到現(xiàn)場(chǎng)處置。經(jīng)查：主要由捉貓人采取非法誘捕、偷盜等手段捕捉后由貓販子收購(gòu)、裝運(yùn)。據(jù)愛(ài)貓人士反映，這些貓主要被運(yùn)往外省，最后流入當(dāng)?shù)氐牟宛^。針對(duì)此類違法行為，區(qū)政府辦公室多次召集公安、工商、食藥監(jiān)、動(dòng)監(jiān)等部門開(kāi)會(huì)研究，要求相關(guān)部門根據(jù)各自工作職責(zé)開(kāi)展查處與取締。根據(jù)區(qū)政府指示，區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)多次派員赴現(xiàn)場(chǎng)，配合公安、工商等部門開(kāi)展相關(guān)處置工作，就舉報(bào)稱未經(jīng)檢疫販運(yùn)活貓的違法行為進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，但由于缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，所以無(wú)法對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰。

2 愛(ài)貓人士的疑慮

雖然某區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)區(qū)政府辦公室的指示及時(shí)派員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)并參與了整個(gè)事件的調(diào)

查，并從動(dòng)物防疫及公共衛(wèi)生的角度落實(shí)防疫消毒、無(wú)害化監(jiān)督處理等措施，同時(shí)對(duì)愛(ài)貓人士反復(fù)宣傳《動(dòng)物防疫法》有關(guān)精神，耐心勸導(dǎo)周邊圍觀群眾，多次解釋無(wú)執(zhí)法依據(jù)的情況，但仍無(wú)法取得現(xiàn)場(chǎng)愛(ài)貓人士的理解。他們要求執(zhí)法人員必須按照他們的意原處置，并提出了一些不合理的要求。

3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的解答

舉報(bào)人多次來(lái)電、來(lái)信反映情況，稱本市某區(qū)有偷貓、販貓集團(tuán)長(zhǎng)期偷盜和販賣未經(jīng)檢疫的活體貓，希望動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，加大執(zhí)法和懲處力度。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)市民反映的情況非常重視，多次組織相關(guān)科室（大隊(duì)）以及有關(guān)區(qū)所開(kāi)展研討，及時(shí)制定處置方案，指導(dǎo)區(qū)所按照區(qū)府辦有關(guān)指示精神，配合區(qū)內(nèi)公安、工商等部門協(xié)同做好有關(guān)處置工作，但由于受相關(guān)法律法規(guī)的制約，執(zhí)法依據(jù)不夠充分，難以對(duì)當(dāng)事人實(shí)施相關(guān)處罰，震懾效果欠佳。另外，市動(dòng)監(jiān)所已經(jīng)按照信訪有關(guān)程序就有關(guān)處置情況當(dāng)面向舉報(bào)人作了解釋，同時(shí)也把本市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法的有關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，以及針對(duì)本案的執(zhí)法難點(diǎn)向舉報(bào)人作了解讀，對(duì)方表示“理解”。

4 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的困惑

4.1 缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》授權(quán)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)家畜家禽供食用動(dòng)物、伴侶動(dòng)物（含居民合法飼養(yǎng)的寵物貓）的檢疫和畜產(chǎn)品安全監(jiān)管工作，因此，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在處置此類“非法捕獲、收購(gòu)販運(yùn)活貓事件”的過(guò)程中，不具備相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，也無(wú)相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。

4.2 法律適用存在問(wèn)題

根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》以及《貓產(chǎn)地檢疫規(guī)程》有關(guān)規(guī)定，其產(chǎn)地檢疫對(duì)象為飼養(yǎng)場(chǎng)養(yǎng)殖的或個(gè)人飼養(yǎng)的貓，而對(duì)貓實(shí)施產(chǎn)地檢疫、檢疫合格應(yīng)當(dāng)遵循4個(gè)方面的要求：一是貓必須是來(lái)自未發(fā)生相關(guān)動(dòng)物疫情的區(qū)域；二是貓的免疫記錄齊全，免疫在有效期內(nèi)；三是臨床檢查健康；四是要按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)，并且檢測(cè)結(jié)果合格。顯而易見(jiàn)，此類事件中市民、愛(ài)貓人士在馬路上所截獲的貓只尚不具備上述檢疫要求。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法查驗(yàn)到有關(guān)資料，更無(wú)法了解到該批貓的養(yǎng)殖、防疫、狂犬病免疫、免疫的有效期限等相關(guān)信息，無(wú)法對(duì)其實(shí)施檢疫。因此，盡管《動(dòng)物防疫法》第二十五條列出了“禁止屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動(dòng)物”，但由于截獲的貓只不屬于依法應(yīng)當(dāng)檢疫的，且貓、犬不可作為食品用途，故不適用《動(dòng)物防疫法》中對(duì)應(yīng)的第七十六條處罰條款。鑒于上述因素，目前國(guó)內(nèi)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在處理“偷盜、販賣貓只”事件中難以有所作為，而要有效解決此類問(wèn)題，一方面我們覺(jué)得政府部門固然要研究和完善有關(guān)法律法規(guī)，避免法律真空；另一方面廣大市民也應(yīng)主動(dòng)拒絕消費(fèi)貓肉，切斷市場(chǎng)的供應(yīng)動(dòng)力。

5 對(duì)策與建議

5.1 類似事件的處置對(duì)策

5.1.1 配合有關(guān)部門妥善處理。各區(qū)縣應(yīng)在當(dāng)?shù)卣爸鞴懿块T領(lǐng)導(dǎo)下，按照“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的目標(biāo)，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)社會(huì)組織（中國(guó)小動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)上海聯(lián)絡(luò)處）明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。在接待群眾舉報(bào)過(guò)程中，做到有禮有節(jié)、及時(shí)回應(yīng)，從保障公共衛(wèi)生及食品安全角度積極配合相關(guān)事件的妥善處理，在上級(jí)主管部門的指導(dǎo)下做好與其他部門的協(xié)調(diào)工作。

5.1.2 及時(shí)移交相關(guān)部門處理。由于《動(dòng)物防疫法》并未將野外非法捕獲的、來(lái)源不明的貓只納入管理范疇，因此，對(duì)于經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查后無(wú)法認(rèn)定為居民飼養(yǎng)的伴侶動(dòng)物（寵物貓），動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在指導(dǎo)消毒、無(wú)害化處理工作的同時(shí)，可以采取以下幾種移交方式處理：

5.1.2.1 移交市容綠化管理部門處理。涉嫌非法捕獲的貓只屬于野生動(dòng)物的或者運(yùn)輸車輛上存有其他野生保護(hù)動(dòng)物（如麻雀），根據(jù)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第十八條第一款“獵捕非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，必須取得狩獵證，

并且服從獵捕量限額管理”，以及第三十三條“違反本法規(guī)定，未取得狩獵證或者未按狩獵證規(guī)定獵捕野生動(dòng)物的，由野生動(dòng)物行政主管部門沒(méi)收獵獲物和違法所得，處以罰款，并可以沒(méi)收獵捕工具，吊銷狩獵證”，建議移交市容綠化管理部門處理。

5.1.2.2 移交工商部門處理。涉嫌非法收購(gòu)販運(yùn)貓只的運(yùn)輸人或存放場(chǎng)地提供人，依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十五條：“知道或者應(yīng)當(dāng)知道屬于本辦法規(guī)定的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為而為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、運(yùn)輸、……等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令立即停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處2萬(wàn)元以下的罰款；為危害人體健康、……的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、運(yùn)輸、……等條件的，并處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。

5.1.2.3 移交食藥監(jiān)部門處理。涉嫌流入食品流通渠道的建議移交食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)。

5.1.2.4 移交公安部門作刑事處理。1）屬于無(wú)主流浪貓的，建議參照《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》由公安部門組織對(duì)其進(jìn)行收容處理。2）涉嫌盜竊等非法獲取的。調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在盜竊等非法行為，涉嫌犯罪的，應(yīng)立即移交公安部門及時(shí)立案查處。3）涉嫌妨害動(dòng)植物防疫、檢疫的。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)染疫或疑似染疫的貓只，確診為人畜共患病或“一、二、三類動(dòng)物疫病”的，依據(jù)《刑法》第三百三十七條“違反有關(guān)動(dòng)植物防疫、檢疫的國(guó)家規(guī)定，引起重大動(dòng)植物疫情的，或者有引起重大動(dòng)植物疫情危險(xiǎn)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，由公安部門調(diào)查處理。

5.2 有關(guān)建議

5.2.1 近期發(fā)生的此類多起事件中，貓只均為不法人員通過(guò)偷盜、非法收購(gòu)等非正規(guī)渠道獲取，其行為已涉嫌犯罪。要徹底打擊、取締非法販貓現(xiàn)象，只有有關(guān)政府職能部門切實(shí)行動(dòng)起來(lái)，重拳出擊，嚴(yán)厲打擊并取締非法販貓行為，并將不法分子繩之以法，才能堵住源頭，從根本上杜絕此類事件的再次發(fā)生。

5.2.2 政府部門進(jìn)一步完善、健全相關(guān)法律法規(guī)，嘗試借鑒或試點(diǎn)設(shè)立犬只收容所的做法，由公安等部門在各轄區(qū)內(nèi)依法設(shè)立流浪貓收容所，使流散于各個(gè)小區(qū)、道路等地的流浪貓有其“容身之地”。

5.2.3 建議政府有關(guān)職能部門加大對(duì)有關(guān)餐飲環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)肅查處不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，建立省際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，向貓只接收地的食藥監(jiān)、商務(wù)及公安等部門提供案件線索，聯(lián)合行動(dòng)從根源杜絕偷搶毒販殺貓只事件的發(fā)生。同時(shí)，要加大宣傳力度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)市民健康消費(fèi)，不食用以諸如貓等動(dòng)物作為原料的食物，真正切斷其“產(chǎn)業(yè)鏈”的消費(fèi)終端。一是餐桌消費(fèi)對(duì)流浪貓等野生動(dòng)物的需求，催生了非法捕獵野生動(dòng)物的“買方市場(chǎng)”，二是一些不法分子明知是非法狩獵的野生動(dòng)物而坐地收賬，成為非法狩獵的幕后推手。

5.2.4 呼吁廣大市民文明、科學(xué)飼養(yǎng)寵物，并且要倡導(dǎo)善待寵物，不應(yīng)隨意遺棄寵物，從根本上杜絕流浪貓事件的發(fā)生，切實(shí)保護(hù)我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社區(qū)的安寧。

5.2.5 繼續(xù)做好居民旅游探親攜帶寵物的動(dòng)物檢疫申報(bào)告知工作，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范寵物檢疫的宣傳，嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)動(dòng)物產(chǎn)地檢疫規(guī)程所規(guī)定的要求，繼續(xù)加強(qiáng)居民飼養(yǎng)的犬、貓等動(dòng)物的產(chǎn)地檢疫工作，符合檢疫條件的規(guī)范出具動(dòng)物檢疫證明，努力保證居民在旅游探親中攜帶的寵物健康無(wú)疫，最大限度防止人畜共患傳染病的傳播。

[1]上海市人大常委會(huì).上海市動(dòng)物防疫條例[Z].2010.

[2]上海市人大常委會(huì).上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例[Z].2011.

[3]張楠，童玲玲.流浪貓狗管理研究[J].管理觀察，2009（33）：54-55.

[4]狄和雙.國(guó)外流浪犬貓救助策略之啟示[G]// 中國(guó)畜牧獸醫(yī)學(xué)會(huì)養(yǎng)犬學(xué)分會(huì). 中國(guó)畜牧獸醫(yī)學(xué)會(huì)養(yǎng)犬學(xué)分會(huì)第十三次全國(guó)養(yǎng)犬學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.江蘇：中國(guó)畜牧獸醫(yī)學(xué)會(huì)養(yǎng)犬學(xué)分會(huì)，2009：569-572.

[5]張運(yùn)祝，張思雅.用 TNR方法控制流浪貓數(shù)量的可行性分析[J].北京農(nóng)業(yè)，2007（24）：75-77.

On the Control of Stray Cats in City

Zhou Yanliang，Liu Zheng

（Shanghai Animal Health Inspection Institute，Shanghai 200335）

In 2013，a district of Shanghai，there were several people report the illegal cats transaction and transport. With the development of the city，the number of stray cats in growth，some people found selling live cats have good prospects of gain，there are also more and more people are concerned about animal welfare，which triggered a contradiction. In this paper，some countermeasures and suggestions were proposed with regard to the problems of stray cats in the city and the management diff culties for better control of stray cats in Shanghai.

stray cat；public health；animal welfare；regulation；countermeasures；cat-lover

D669

：C

：1005-944X（2014）10-0086-03