鄧 勇，姜東平，鄭 艷，聶明建，陳 波，江雨來(lái)，楊乾穗

（1.重慶市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401121；2.奉節(jié)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 404600；3.渝北區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401120；4.渝北區(qū)大灣鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，重慶 401120；5.梁平縣梁山街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，重慶 400520）

對(duì)獸醫(yī)和食藥監(jiān)部門監(jiān)管邊界劃分的探討

鄧 勇1，姜東平2，鄭 艷1，聶明建1，陳 波3，江雨來(lái)4，楊乾穗5

（1.重慶市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401121；2.奉節(jié)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 404600；3.渝北區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401120；4.渝北區(qū)大灣鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，重慶 401120；5.梁平縣梁山街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，重慶 400520）

針對(duì)基層獸醫(yī)部門與工商、食藥監(jiān)部門對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品在市場(chǎng)環(huán)節(jié)、凍庫(kù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管爭(zhēng)議，本文結(jié)合食品監(jiān)督管理體制改革前后的若干規(guī)定和各地的實(shí)際案例進(jìn)行分析探討，并提出當(dāng)前形勢(shì)下，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)和凍庫(kù)的監(jiān)管以食藥監(jiān)部門監(jiān)管為主，獸醫(yī)部門為輔。

動(dòng)物產(chǎn)品；市場(chǎng)；凍庫(kù)；監(jiān)管；爭(zhēng)議

在基層執(zhí)法一線，獸醫(yī)部門與工商（現(xiàn)食藥監(jiān)）部門對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品在市場(chǎng)環(huán)節(jié)、凍庫(kù)貯藏環(huán)節(jié)的監(jiān)管問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。本文結(jié)合食品監(jiān)督管理體制改革前后的若干規(guī)定和各地的案例進(jìn)行分析，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品在市場(chǎng)環(huán)節(jié)、凍庫(kù)貯藏環(huán)節(jié)的監(jiān)管問(wèn)題，以及獸醫(yī)部門與食藥監(jiān)部門的邊界劃分問(wèn)題談一些看法，供大家探討。

1 《動(dòng)物防疫法》和《食品安全法》對(duì)此均有監(jiān)管規(guī)定

《動(dòng)物防疫法》和《食品安全法》對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品在市場(chǎng)環(huán)節(jié)、凍庫(kù)貯藏環(huán)節(jié)均有“覆蓋性”的監(jiān)管規(guī)定和授權(quán)。但僅從法條來(lái)看，難以判斷應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門來(lái)承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任。

1.1 《動(dòng)物防疫法》有關(guān)監(jiān)管規(guī)定

《動(dòng)物防疫法》第五十八條規(guī)定：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)中的動(dòng)物防疫實(shí)施監(jiān)督管理。”此外，《動(dòng)物防疫法》第二十五條、第七十六條和第七十八條等條款有相應(yīng)的禁止性規(guī)定和處罰措施。

1.2 《食品安全法》有關(guān)監(jiān)管規(guī)定

《食品安全法》第二十八條對(duì)應(yīng)的第八十五條規(guī)定：經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類，經(jīng)營(yíng)未經(jīng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品

和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。

單從《食品安全法》第二十八條對(duì)應(yīng)的第八十五條的條文來(lái)看，哪些環(huán)節(jié)的動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)適用《食品安全法》來(lái)監(jiān)管處罰，“有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工”難以理解。

1.3 《食品安全法》釋義沒(méi)能很好地解釋清楚

《〈食品安全法〉釋義及實(shí)用指南》（全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編）第349頁(yè)針對(duì)第八十五條“有關(guān)主管部門”解釋為：“有關(guān)主管部門”是指縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，四單位的分工是：本條規(guī)定的違法行為如果發(fā)生在食品流通環(huán)節(jié)，由工商行政管理部門負(fù)責(zé)處罰；發(fā)生在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由質(zhì)量監(jiān)督部門進(jìn)行處罰；發(fā)生在餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，由食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行處罰；發(fā)生在《食品安全法》所規(guī)定的食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)三個(gè)環(huán)節(jié)以外的，則由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本條的規(guī)定予以處罰。

我們認(rèn)為，釋義提出的“本條規(guī)定的違法行為如果發(fā)生在食品流通環(huán)節(jié)，是由工商行政管理部門負(fù)責(zé)處罰”這一規(guī)定是正確的，但釋義沒(méi)能將 “食品流通環(huán)節(jié)”的定義解釋清楚，其實(shí)本條所規(guī)定的“食品流通環(huán)節(jié)”應(yīng)當(dāng)就是市場(chǎng)和凍庫(kù)環(huán)節(jié)。此外，釋義還提到“由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本條的規(guī)定予以處罰”，筆者認(rèn)為，此解釋有錯(cuò)誤，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不是《食品安全法》的執(zhí)法主體，不能以《食品安全法》的規(guī)定來(lái)實(shí)施行政處罰。

2 國(guó)家層面的政策文件涉及相關(guān)職能的規(guī)定

2.1 農(nóng)業(yè)部有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有關(guān)部門責(zé)任分工的意見(jiàn)仍然較為原則

《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有關(guān)部門職責(zé)分工意見(jiàn)的函》（農(nóng)質(zhì)函〔2011〕1號(hào)）中提出：《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作；縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有關(guān)工作?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定與《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕23號(hào)）所確立的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”和“農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商行政主管部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管”的食品安全監(jiān)管體制是一致的，農(nóng)業(yè)和工商兩部門在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面各自的職責(zé)分工是清楚的。

農(nóng)質(zhì)函〔2011〕1號(hào)文件與國(guó)發(fā)〔2004〕23號(hào)文件均較為原則，所提出的職責(zé)分工對(duì)應(yīng)在一些具體監(jiān)管環(huán)節(jié)上不清楚，用此文件規(guī)定處理動(dòng)物產(chǎn)品在市場(chǎng)和凍庫(kù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管問(wèn)題，難以服眾。

2.2 多部門聯(lián)合發(fā)文對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管有了明確規(guī)定

2013年商務(wù)部移交屠宰監(jiān)管職能前，由商務(wù)部牽頭、多部門參與常年開展肉品衛(wèi)生安全專項(xiàng)治理行動(dòng)中，工商部門的職能均明確為市場(chǎng)檢查和查處銷售無(wú)檢驗(yàn)檢疫證明或檢驗(yàn)檢疫不合格豬肉的違法行為，獸醫(yī)部門不承擔(dān)市場(chǎng)檢查和查處職責(zé)。如在2011年行動(dòng)通知中，《商務(wù)部、公安部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局關(guān)于深入開展打擊私屠濫宰強(qiáng)化肉品衛(wèi)生安全專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》（商秩發(fā)〔2011〕355號(hào)）規(guī)定：“畜牧獸醫(yī)主管部門要規(guī)范屠宰檢疫行為。工商行政管理部門要以各類經(jīng)營(yíng)豬肉的批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、超市等為重點(diǎn)，嚴(yán)厲查處銷售無(wú)檢驗(yàn)檢疫證明或檢驗(yàn)檢疫不合格豬肉的違法行為?！?/p>

一些地區(qū)在開展肉品衛(wèi)生專項(xiàng)整治活動(dòng)時(shí)，對(duì)凍庫(kù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管也提出了明確的要求，如廈門市在2012年七部門開展的打擊私屠濫宰，強(qiáng)化肉品衛(wèi)生安全專項(xiàng)治理行動(dòng)中明確：“工商部門負(fù)責(zé)對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)、生鮮超市和冷庫(kù)的監(jiān)管，嚴(yán)格肉品上市憑證掛牌公示制度，依法嚴(yán)厲查處銷售、儲(chǔ)藏未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫或檢驗(yàn)檢疫不合格豬肉的行為?！?/p>

2.3 國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)對(duì)市場(chǎng)和凍庫(kù)的監(jiān)管有較為明確的要求

2013年，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)組織開展的全國(guó)性的肉及肉制品專項(xiàng)治理行動(dòng)，明確了在市場(chǎng)和凍庫(kù)環(huán)節(jié)動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管主體為工商部門，獸醫(yī)部門的監(jiān)管重點(diǎn)在養(yǎng)殖和屠宰環(huán)節(jié)。《國(guó)務(wù)院

食品安全委員會(huì)辦公室關(guān)于開展肉及肉制品專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》（食安辦發(fā)電〔2013〕2號(hào)）規(guī)定：“各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要嚴(yán)格開展產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）的監(jiān)督檢查，重點(diǎn)查處非法使用禁用物質(zhì)、濫用抗生素、出售病死畜禽。各級(jí)工商機(jī)關(guān)要突出對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)（含市場(chǎng)附設(shè)的凍庫(kù)）、商場(chǎng)、超市、肉食店等重點(diǎn)場(chǎng)所進(jìn)行全面排查和檢查，嚴(yán)厲查處取締肉品無(wú)照經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)治理銷售私宰肉、注水肉、病死畜禽以及假冒偽劣肉品等行為。”

這次國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)開展肉及肉制品專項(xiàng)治理行動(dòng)第一次提出了工商部門對(duì)“市場(chǎng)附設(shè)的凍庫(kù)”進(jìn)行監(jiān)管，但沒(méi)有提到單獨(dú)設(shè)置的凍庫(kù)由誰(shuí)去監(jiān)管。當(dāng)然，市場(chǎng)附設(shè)的凍庫(kù)和單獨(dú)設(shè)置的凍庫(kù)均應(yīng)當(dāng)屬于動(dòng)物產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)，工商部門對(duì)“市場(chǎng)附設(shè)的凍庫(kù)”進(jìn)行監(jiān)管，理應(yīng)也對(duì)單獨(dú)設(shè)置的凍庫(kù)進(jìn)行監(jiān)管。

2.4 國(guó)家有關(guān)食藥監(jiān)體制改革方面的政策對(duì)此也有較為明確的規(guī)定

前面所提的工商部門的監(jiān)管責(zé)任，在這次食品監(jiān)管體制改革中，均移交給食藥監(jiān)部門。同時(shí)，國(guó)家食品監(jiān)管體制改革的相關(guān)政策中，在明確食藥監(jiān)部門與農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)劃分方面已經(jīng)有了更為明確的說(shuō)法?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕24號(hào)）中明確：“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)獸藥、飼料、飼料添加劑和職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。”

目前《食品安全法》（修訂稿）在涉及與農(nóng)業(yè)部門職責(zé)劃分方面也按此意見(jiàn)進(jìn)行了表述，各省市在確定當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)督管理局職責(zé)時(shí)也基本上按此進(jìn)行了表述。如《重慶市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的通知》（渝府辦發(fā)〔2013〕175號(hào)）規(guī)定：“重慶市農(nóng)業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)獸藥、飼料、飼料添加劑和職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由重慶市食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)督管理?！?/p>

3 多地的案例印證了本文的主要觀點(diǎn)

筆者收集的多地動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)、凍庫(kù)環(huán)節(jié)監(jiān)管中出現(xiàn)爭(zhēng)議的案例，均證明了動(dòng)物產(chǎn)品在市場(chǎng)、凍庫(kù)環(huán)節(jié)監(jiān)管的主要責(zé)任在工商（現(xiàn)食藥監(jiān)）部門。

3.1 吉林長(zhǎng)春案例

2010年至2012年期間，吉林長(zhǎng)春某區(qū)經(jīng)營(yíng)戶鄒某長(zhǎng)期在一市場(chǎng)上銷售病死動(dòng)物產(chǎn)品，被發(fā)現(xiàn)后，公安機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行了抓捕和追查，同一時(shí)間，該區(qū)檢察院反瀆局及時(shí)介入追查案件背后隱藏的瀆職犯罪行為。最后，檢察院反瀆局認(rèn)定，工商部門負(fù)責(zé)該市場(chǎng)的監(jiān)管人員負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，其工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、失職瀆職是導(dǎo)致病死動(dòng)物產(chǎn)品流入市場(chǎng)的直接原因。

3.2 上海黃浦案例

2012年8月，黃浦工商分局在一食品公司冷庫(kù)卸貨處查獲該公司從外地購(gòu)來(lái)的無(wú)檢疫證明牛肉14噸。經(jīng)過(guò)調(diào)查，黃浦工商分局認(rèn)定該食品公司的行為違反了《食品安全法》的規(guī)定，構(gòu)成經(jīng)營(yíng)“未經(jīng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫的肉類”的行為，決定沒(méi)收違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫的牛肉，并罰款327萬(wàn)元。2013年2月，該食品公司向黃浦區(qū)法院提起行政訴訟，提出：“請(qǐng)求法院撤銷工商部門作出的行政處罰決定，本案應(yīng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所查處，工商部門不具有對(duì)涉案行為進(jìn)行查處的行政職責(zé)?！狈ㄔ涸趯徖砗笳J(rèn)為：“該批牛肉已處于流通環(huán)節(jié)，工商部門適用《食品安全法》對(duì)涉案牛肉進(jìn)行查處并無(wú)不當(dāng)。涉案肉類在運(yùn)輸時(shí)未辦理檢疫證明，其行為違反了我國(guó)對(duì)動(dòng)物及其產(chǎn)品實(shí)施的強(qiáng)制性檢疫制度，”據(jù)此，法院認(rèn)為工商部門對(duì)其作出的處罰并無(wú)顯失公正的情形，對(duì)食品公司的訴求依法予以駁回。

3.3 四川成都案例

2013年5月，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在

成都市某區(qū)一凍庫(kù)內(nèi)發(fā)現(xiàn)24噸無(wú)有效檢疫證明（屬偽造檢疫證明）的牛肉。在案件的查處過(guò)程中，部門間出現(xiàn)較大爭(zhēng)議，區(qū)食安辦提出由工商部門對(duì)此案無(wú)檢疫證明的行為進(jìn)行處置，但區(qū)工商部門遲遲未對(duì)該案進(jìn)行處理，致使部分牛肉流入市場(chǎng)。2013年11月，成都市食安委召集市檢察院、市公安局、市農(nóng)委、市食藥監(jiān)局等部門，針對(duì)此案部門職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)理解不同導(dǎo)致案件遲遲未有定論的問(wèn)題進(jìn)行研究討論，最后，市食安辦重點(diǎn)結(jié)合市檢察院的書面復(fù)函，確定由工商部門按照《食品安全法》的規(guī)定進(jìn)行處理。據(jù)此，區(qū)工商部門按照《食品安全法》的規(guī)定作出“沒(méi)收該批牛肉和罰款240萬(wàn)元”的處罰。成都市動(dòng)監(jiān)所對(duì)該案件進(jìn)行分析的文章，以《點(diǎn)評(píng)一起食品安全案件引發(fā)的爭(zhēng)議》為題發(fā)表在《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第5期上。

該案件在國(guó)內(nèi)動(dòng)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)也引發(fā)爭(zhēng)議，意見(jiàn)不一。筆者曾與成都動(dòng)監(jiān)所的同仁進(jìn)行專題研討，一致認(rèn)為此案中經(jīng)營(yíng)未經(jīng)檢疫動(dòng)物產(chǎn)品的行為應(yīng)按照《食品安全法》的規(guī)定由工商部門進(jìn)行處罰。2014年3月19日，成都市紀(jì)委監(jiān)察局在成都日?qǐng)?bào)上通報(bào)了6起屬于危害食品安全責(zé)任追究的典型案例，提出對(duì)危害食品安全監(jiān)管失職行為實(shí)施最嚴(yán)厲查處，鐵面執(zhí)紀(jì)，鐵腕問(wèn)責(zé)，其中，該凍庫(kù)牛肉案位列其中，通報(bào)內(nèi)容為：“XX區(qū)相關(guān)部門查處某食品安全案作為不當(dāng)問(wèn)題——在查處一檢疫證明涉嫌造假的牛肉案中，XX區(qū)有關(guān)部門推諉扯皮、處置不當(dāng)，致使部分牛肉流入市場(chǎng)。區(qū)工商、農(nóng)發(fā)、食安辦存在配合不力、履職不到位問(wèn)題。區(qū)工商局長(zhǎng)、食藥監(jiān)局局長(zhǎng)（兼區(qū)食安辦主任）、農(nóng)發(fā)局副局長(zhǎng)等3人被誡勉談話，區(qū)工商局執(zhí)法分局局長(zhǎng)等3人受到黨紀(jì)處分?！?/p>

4 當(dāng)前市場(chǎng)凍庫(kù)環(huán)節(jié)監(jiān)管要防止出現(xiàn)兩個(gè)極端

從目前國(guó)家的相關(guān)法規(guī)政策來(lái)看，動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)凍庫(kù)環(huán)節(jié)后，按食品由食藥監(jiān)部門監(jiān)督進(jìn)行管理這一定位是正確的，但需要注意的是，市場(chǎng)凍庫(kù)環(huán)節(jié)情況較為復(fù)雜，在當(dāng)前形勢(shì)下獸醫(yī)部門既不能采取簡(jiǎn)單地退出市場(chǎng)和凍庫(kù)監(jiān)管的措施，也不能對(duì)市場(chǎng)和凍庫(kù)的監(jiān)管大包大攬。

4.1 要防止獸醫(yī)部門徹底退出對(duì)市場(chǎng)和凍庫(kù)監(jiān)管，至少目前不能這樣做

一是《動(dòng)物防疫法》立法的理念就是對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，也就是說(shuō)只要是動(dòng)物產(chǎn)品還未經(jīng)加工，就有攜帶病原的可能，有傳播動(dòng)物疫病的風(fēng)險(xiǎn)，獸醫(yī)部門應(yīng)當(dāng)從動(dòng)物疫病管理的角度實(shí)施監(jiān)管?！妒称钒踩ā肥菑氖称钒踩慕嵌葘?duì)動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，它并不能對(duì)動(dòng)物疫病進(jìn)行“全覆蓋”，因?yàn)橛械膭?dòng)物疫病并不影響食品安全。二是除市場(chǎng)、凍庫(kù)環(huán)節(jié)無(wú)檢疫證明行為應(yīng)當(dāng)由食藥監(jiān)部門實(shí)施監(jiān)管處罰外，現(xiàn)行動(dòng)物防疫相關(guān)法律法規(guī)在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所消毒、市場(chǎng)動(dòng)物防疫條件和活禽市場(chǎng)管理等方面，均授權(quán)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，有的還規(guī)定了處罰措施。三是對(duì)市場(chǎng)環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)物的行為應(yīng)當(dāng)按照《動(dòng)物防疫法》進(jìn)行調(diào)節(jié)，《食品安全法》調(diào)節(jié)動(dòng)物產(chǎn)品卻不調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)活的動(dòng)物的行為。四是現(xiàn)行動(dòng)物防疫相關(guān)規(guī)章規(guī)定了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在流通環(huán)節(jié)實(shí)施分銷換證，以及對(duì)貯藏后的動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施重新檢疫，各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)均在大型凍庫(kù)均派駐了執(zhí)法人員。五是動(dòng)物產(chǎn)品可能涉及上百種動(dòng)物疫病和藥物殘留，對(duì)其監(jiān)管具有高度的專業(yè)性和復(fù)雜性。獸醫(yī)部門應(yīng)當(dāng)在技術(shù)方面給予食藥監(jiān)部門有力的支撐。

4.2 要防止出現(xiàn)獸醫(yī)部門對(duì)市場(chǎng)和凍庫(kù)監(jiān)管大包大攬，而食藥監(jiān)部門對(duì)此不予插手的情形

一是獸醫(yī)部門對(duì)市場(chǎng)和凍庫(kù)的監(jiān)管大包大攬與國(guó)家現(xiàn)行的食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全的分段式監(jiān)管政策相違。二是動(dòng)物產(chǎn)品的后續(xù)流通監(jiān)管既屬于食品安全監(jiān)管的范疇，也應(yīng)當(dāng)屬于動(dòng)物防疫監(jiān)管的范疇，但動(dòng)物防疫工作并不是獸醫(yī)部門一個(gè)部門的事。《動(dòng)物防疫法》第七條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府其他部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好動(dòng)物防疫工作。食藥監(jiān)部門對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品后續(xù)流通實(shí)施監(jiān)管，與《動(dòng)物防疫法》的立法宗旨并不違背。三是獸醫(yī)工作本就涉及面廣，特別是在農(nóng)村，管理對(duì)象多且分散，工作量大，而目前的獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)與其承擔(dān)的責(zé)任不相匹配。在這種情況下，如果不充分利用食藥監(jiān)部門的監(jiān)管力量，而是在動(dòng)物產(chǎn)品后續(xù)流通環(huán)節(jié)上安排大量的人員，勢(shì)必減弱獸醫(yī)部門在養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)管力量。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，對(duì)獸醫(yī)部門而言，農(nóng)村及

定點(diǎn)屠場(chǎng)才是主戰(zhàn)場(chǎng)。四是一些地方由于其他部門在動(dòng)物產(chǎn)品流通的后續(xù)監(jiān)管上不給力，導(dǎo)致獸醫(yī)部門不得不在市場(chǎng)和凍庫(kù)環(huán)節(jié)增派人手，因?yàn)閯?dòng)物產(chǎn)品流通的后續(xù)監(jiān)管不到位，將嚴(yán)重影響前面環(huán)節(jié)動(dòng)物防疫、檢疫工作的開展。目前，國(guó)家層面的政策越來(lái)越明確，獸醫(yī)部門需要及時(shí)調(diào)整對(duì)策，通過(guò)多種渠道督促相關(guān)部門盡職履責(zé)，減輕負(fù)擔(dān)。五是一些地方獸醫(yī)部門總認(rèn)為在動(dòng)物產(chǎn)品的監(jiān)管上，只有本部門才能做好，而沒(méi)有考慮到工商、食藥監(jiān)部門對(duì)市場(chǎng)、凍庫(kù)經(jīng)營(yíng)者有“與生俱來(lái)”的強(qiáng)力制約措施。本文前面列舉的涉及凍庫(kù)監(jiān)管的兩個(gè)案例，工商部門分別對(duì)當(dāng)事人處以二三百萬(wàn)的罰款，如果這類案件由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)處理，很可能最后是處以二三萬(wàn)的罰款。

5 進(jìn)一步做好市場(chǎng)、凍庫(kù)監(jiān)管的建議

對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)和凍庫(kù)的監(jiān)管要以食藥監(jiān)部門監(jiān)管為主，獸醫(yī)部門為輔，市場(chǎng)、凍庫(kù)的日常監(jiān)管及查處無(wú)檢疫證明違法行為等由食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)，獸醫(yī)部門要負(fù)責(zé)動(dòng)物產(chǎn)品的分銷出證等工作，并在技術(shù)監(jiān)督方面給予食藥監(jiān)部門有力支撐。同時(shí)，國(guó)家層面還需要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕24號(hào)）中“兩部門（食藥監(jiān)部門和農(nóng)業(yè)部門）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力”的要求，進(jìn)一步拿出具體的、操作性強(qiáng)的兩部門職能職責(zé)劃分和工作配合銜接機(jī)制，以解決部門之間認(rèn)識(shí)不清、基層推諉扯皮的問(wèn)題。此外，流通環(huán)節(jié)存在的進(jìn)口動(dòng)物產(chǎn)品分銷監(jiān)管、病死動(dòng)物產(chǎn)品鑒定、動(dòng)物產(chǎn)品屬于食用農(nóng)產(chǎn)品的依據(jù)問(wèn)題也希望國(guó)家層面予以考慮解決。

Probe into Demarcation Between the Veterinary Departments and Food and Drug Administrations in Supervision over Animal Product Markets and Freezing Houses

Deng Yong1，Jiang Dongping2，Zhen Yan1，Nie Mingjian1，Chen Bo3，Jiang Yulai4，Yang Qianhui5

Chongqing Animal Health Supervision Institute，401121；2.Fengjie Animal Health Supervision Institute，404600；3.Yubei Animal Health Supervision Institute，401120；4.Dawan animal husbandry and veterinary Station of Yubei District，401120；5. Liangshan Agriculture Service Center of Liangping County，400520）

With regard to the administrative dispute between veterinary departments and food and drug administrations on the supervision over animal product markets and freezing houses，it is proposed in the article that the food and drug administrations should play a major role in the inspection of animal products and freezing houses with the veterinary departments as a supplementary role according to the rules issued before and after the reform of food inspection administrative structure and the cases throughout country and taking the current situation into consideration.

animal product； market；freezing house；supervision；dispute

S851.33

：C

：1005-944X（2014）10-0079-05