李慧鳳

公共治理視閾下的社會管理行為優(yōu)化

李慧鳳

我國長期以來由政府主導進行社會建設,這是我國社會管理的基本特征。從公共治理視閾去解讀社會管理,要突出社會管理的“公共性”特征。為實現(xiàn)形式公共性與實質公共性的統(tǒng)一,政府需要與其他主體建立合作伙伴關系。不同于“中心—邊緣”結構下的主從互動模式,公共治理中各主體間的互動取決于各方地位平等下的互動認知以及對彼此間行為協(xié)同和利益互惠的預期。由于政府行為會受到政策問題、工具選擇和組織間關系的影響,因此,政府需要修正原有的偏好,優(yōu)化行為方式,促進公共治理的實現(xiàn)。

公共治理;政府行為;社會管理;行為優(yōu)化

近年來,網絡問政的興起、群體性事件的頻發(fā)、部分官員腐敗的曝光等,都越來越顯示出一種新的趨向,即政府已經無法通過“屏蔽真相”或“漠然處之”來回應社會,這表明政府原有的社會管理方式遇到了挑戰(zhàn)。當今時代,如果一個政府試圖通過民主而非專制的方式來管理社會,它所面臨的社會管理的挑戰(zhàn)就愈發(fā)凸顯。為推進行政改革和社會發(fā)展,政府必須擁有深厚的社會根基。正是為了獲得政府的社會根基,要求政府的社會管理可持續(xù)發(fā)展。在這一背景下,社會治理的問題在全面深化改革中被突出到了一個非常重要的地位,許多學者在社會治理創(chuàng)新的主題下展開了全方位的探討。其中,在公共治理的意義下開展社會管理是政府的角色定位和行為選擇所必須考慮的。中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標”,確立了新時期政府社會治理創(chuàng)新的目標。這是近年來社會治理創(chuàng)新研究成果的凝練和提升,也是進一步研究和探討的方向。

一、從公共治理走向社會治理創(chuàng)新

20世紀,隨著公司治理的研究取得積極進展,公共治理的研究也逐漸進入了人們的視野。到20世紀后期,在合作治理、善治、網絡治理等名義下開展的公共治理研究更是形成一股熱潮。國外早期對公共治理的研究來自庫伊曼(Jan Kooiman),他分析了政府與社會互動的新模式,提出了統(tǒng)治與治理的新方法,他在“社會—政治治理”的主題下所做出的基本判斷是,“作為對日益復雜、動態(tài)和多元社會的回應,公共和私人部門之間正在不斷地互動并聯(lián)結起來而不是分離”[1](P5)。學術界一般把這一判斷看做是公共治理研究的起點,認為這是對“新治理”的探索。羅斯(Rhodes,R.A.W.)認為:“新治理是一個新的管理過程,一種新的社會管理方法,它將網絡納入其中,尤其關注公共部門改革以及發(fā)達工業(yè)社會中國家的角色和職能轉變?！盵2]薩拉蒙(Lester M.Salamon)提出了新治理的兩個特點:“協(xié)作本質以及挑戰(zhàn)和機會并存”[3](P6)?！靶轮卫怼钡膬群屯庋佣歼h遠超出了公共治理的范疇,但公共治理的視角卻是在對新治理的探討中形成的,特別是將新治理關于政府的目標、方法、政策、工具及伙伴關系等方面的新成果作為公共治理的基本內容而加以吸收了。

公共治理被認為是對傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理的反思和超越。在奧斯本(Stephen P. Osborne)看來,公共治理在理論基礎、政府角色、關注焦點、資源配置以及價值基礎上都與傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理不同,他將其具體表現(xiàn)概括為以下幾個方面:“在理論基礎上,傳統(tǒng)公共行政基于政治科學和公共政策理論,新公共管理來源于市場管理和公共選擇理論,而公共治理則基于制度理論和網絡理論;在政府角色上,不同于政府壟斷和企業(yè)家政府角色,公共治理中的政府是多元治理主體之一;在關注焦點上,公共治理更多關注多元主體的價值觀、方法論以及相互間關系的協(xié)商,而不是政策產生和執(zhí)行以及組織資源和績效管理;在資源配置上,不同于科層制原則和市場原則,公共治理依循的是網絡和關系契約原則;在價值基礎上,公共治理推崇分散化的、競爭性的價值觀,而非效率最大化?！盵4](P9-10)從奧斯本的這些論述看,公共治理無疑是一種新型的社會管理模式,它更加注重社會管理的制度基礎,特別是在“公共性”的問題上,公共治理不僅解決了新公共管理因為引進私人部門的做法而造成的公共性流失的問題,而且,也改變了傳統(tǒng)公共行政的公共性實現(xiàn)路徑,即不是完全寄托于政府,而是將政府的合作伙伴也拉入公共性的實現(xiàn)過程之中。就公共性而言,顯然“它是在工業(yè)化、現(xiàn)代化的進程中一步步地形成的,是從‘共同的善’(common good)向‘公共利益’(public interest)轉變過程的結果,與共同的善不同,公共利益具有一種明顯的個體取向,它最終是以個體的利益為出發(fā)點,是包含在個體利益之中的公共性因素”[5](P7)。

在某種意義上,近代以來社會管理體系的演進就是一個逼近公共性的過程,包含著走向公共治理的必然性,留下了一條走向公共治理的歷史軌跡。在公共治理的概念下所做出的社會管理新設計恰恰表明,由政府這個單一主體去擔負公共性的實現(xiàn)功能是不足的,政府并不能保證公共性得到充分實現(xiàn)。所以,公共治理是把“公共性”的實現(xiàn)寄托于多元主體的行動中。這是因為,公共性本身就是存在于社會的“差異性”之中的,只有根源于社會的差異和競爭的多元社會治理主體都參與到社會治理過程之后,才能保證公共性得到最大程度的實現(xiàn),這就是公共治理的基本精神?？傊?與傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理不同,公共治理所關注的不是為整個社會提供統(tǒng)一規(guī)則規(guī)范下的單一行動標準,而是把關注的重心放在社會的差異、競爭、多樣、實踐、透明、協(xié)商、參與、分權和自主等方面。就現(xiàn)實而言,公共治理的確順應了全球化、后工業(yè)化時代社會管理發(fā)展的新趨勢,所以,公共治理應當是我們所探討的社會治理創(chuàng)新的一個重要的理論參照系。

從公共治理的視閾中看社會管理,對政府提出了一系列新的要求。博加森(Bogason,P.)認為:“公共治理促使政府的行為方式從科層制的垂直控制轉向多個利益主體間的討價還價。”[6]奧爾森(Johan P.Olsen)將公共治理看做是“對制度同一和制度平衡的一種開放性結果的重新檢驗和討論”[7]。正因為從“封閉性”向“開放性”的轉變,必將引發(fā)對政府在公共治理中扮演何種角色以及發(fā)揮哪些功能的追問。事實上,政府在公共治理的視閾中需要更加重視其伙伴的地位。斯托克(Gerry Stoker)將“作為一種協(xié)作的生活方式”視為地方政府的角色和功能之一,并認為“地方政府治理的可持續(xù)性在很大程度上與社會角色相關,且功能取決于地方政府做了什么以及政府吸引和保留社會基礎的能力”[8]?？梢?政府與社會的關系已然跳出零和博弈的僵局,并在愈發(fā)頻繁的互動中一次次突破固有的邊界。也正是公共治理的研究深入到了這個新的境界,從而把“嵌入”、“互構”等詞匯的使用推向考察政府與社會關系的中心。從這個層面看,構建一種新的多元主體關系格局正成為公共治理建構的首要任務,而在新關系格局的構建中,界定政府的角色和職能又是關鍵的一環(huán)。杰索普(Bob Jessop)認為,政府應發(fā)揮“元治理”的角色和功能,即“政府需提供治理的基本規(guī)則和秩序,確保不同治理機制間的兼容一致,在政策共同體對話中扮演主要組織者角色,利用相對比較集中的知識和信息形成相對一致的預期,并在治理爭論中扮演‘訴求法庭’的角色,使不平衡的權力重新平衡,通過社會整合或凝聚來增強弱勢力量,修正不同策略背景下關于身份、策略能力、個人利益、集體行動的自我理解,最終改變政府先前偏愛的策略,在治理失敗中承擔責任”[9](P68)。在公共治理研究中,“元治理”的提出顯然是對政府角色定位的一種新思考,它意味著社會管理的職能可以由非政府的力量來承擔,而政府則從直接的管理中脫身而出,定位在“對治理進行治理”的角色上。所以,在這樣一種圖式中,政府所扮演的是“元治理”的角色。需要指出,在思維范式上,這種“元治理”的設計方案是可疑的,因為,它沒有走出“政府中心主義”的思維框架。所以,我們并不認為它是一種真正有價值的公共治理設計。

總的來看,20世紀后期以來,由于非政府組織的迅速成長以及新的社會自治力量的不斷生成,在社會管理中已經形成了多元主體并存的格局。在多元主體并存的條件下,政府必然會成為社會管理體系中的一元,面對著如何與非政府組織以及其他社會力量共同開展社會治理的問題,也會使社會治理中的“公共性”問題凸顯出來。也就是說,當政府壟斷了社會管理的所有事務時,“公共性”的問題是可以要求政府自身去加以解決,而當政府成為社會治理體系多元主體中的一元時,當廣泛的社會因素介入社會治理過程之后,“公共性”的重建就必須換一種思路。因此,我們認為,在公共治理的視閾中去把握社會管理的方向非常必要。在上述所列的研究成果中,雖然關于公共治理的具體意見是需要加以審視的,但公共治理的新視角是頗有價值的。所以,在我們探討社會管理創(chuàng)新的問題時,需要把社會管理納入公共治理的視閾中來。西方學者為公共治理所描繪的具體圖景,只能作為一些具有啟發(fā)意義的參考資料來對待。也就是說,我們認為西方學者提出公共治理的問題是有價值的,而且在事實描述的層面上也提供了可供參考的意見,但是,其邏輯路徑卻需要商榷。在多元主體出現(xiàn)的條件下,需要構建以“合作治理”為基本特征的社會治理體系,在合作治理中,政府所扮演的是服務型政府的角色。

二、公共治理中影響政府行為的因素

在政府壟斷社會管理的情況下,政府可以通過對影響因素的限制和隔離等方式而獲得相對理想的環(huán)境,或者說,可以有選擇地在影響因素間進行取舍,以便政府可以在行政的、經濟的和政策的途徑中有效開展社會管理。然而,在公共治理視閾中,情況發(fā)生了變化,影響政府行為的因素變得多樣化和復雜化了。概括而言,在公共治理的視閾中,影響政府行為的因素一方面源自政府本身,即政府的偏好、對利益的追逐、主觀的價值判斷等,盡管科層制強調行政公職人員的非情感因素,但在現(xiàn)實場景下,行政人員尤其是行政領導的主觀偏好會在一定程度上影響政府的行動;另一方面,源自政府所處的外在環(huán)境,如科學技術的發(fā)展、信息網絡的普及、發(fā)達的社會組織等,都會推動政府調整行動方式來適應情境。在眾多的因素中,有三個因素非常關鍵,即面臨的政策問題、既有的政府工具以及組織間關系,這三個因素在很大程度上會影響政府采取怎樣的行動。

(一)政策問題的復雜性對政府行為的影響

對于社會管理而言,政策可以說是最為基本的現(xiàn)代性社會管理工具,政策輸出會對社會管理產生最直接的影響。在全球化、后工業(yè)化的進程中,政策問題愈發(fā)顯得復雜。一些政策問題已不再是某一個國家的個別問題,也無法由某一個國家獨自解決,如環(huán)境治理、能源治理、氣候治理等問題,由于問題本身的復雜性和共通性,使得它們成為多個國家共同面對的問題,需要共同治理,這在一定程度上打破了傳統(tǒng)意義上的政策領域的國家邊界。與此同時,隨著經濟的發(fā)展、社會的進步,人們的需求越來越呈現(xiàn)出多元化、個性化的趨勢,并對服務的質量和效率提出了越來越高的要求。在這種情況下,如果政府僅憑一己之力去滿足所有需求的話,不僅需要大量的人力、物力、財力,造成沉重的財政負擔,而且提供的服務也會顯得非常有限,服務的觸角也很難延伸到各個角落,以至于必然導致政策水平的低下,進而使人們對政府能力產生懷疑。正是由于政策問題的復雜性,使得政策領域、政策水平和政策要素間的相互依賴越來越高,致使政策制定變得越來越困難。

面對復雜的政策問題,政府會采取不同的行動。阿格拉諾夫(Robert Agranoff)和麥奎爾(Michael Mc Guire)研究發(fā)現(xiàn),不同政府或同一政府針對不同政策問題對協(xié)作的看法并不相同:有的將協(xié)作看做是戰(zhàn)略工具和機會,有的則認為根本不必要甚至還會成為負擔;一些政府盡可能選擇協(xié)作,而一些政府卻盡量避免協(xié)作發(fā)生;一些政府將協(xié)作作為實現(xiàn)地方政策目標的方法,一些政府則將其作為實現(xiàn)政策目標而不遭到反對的機制。[10]由此可見,對政府而言,也許幫助合作伙伴解決常規(guī)問題,或者是授予合作伙伴項目、提供信息、展示新方法對政府的威脅比起在政策決策環(huán)節(jié)上的協(xié)作要小得多。也正是出于這種考慮,政府在復雜的政策問題面前更傾向于采取“低風險取向”的行動策略。而政府的這一取向會在很大程度上影響政府的行動,給合作套上枷鎖,甚至有可能使合作背離平等自主的原則,從而顯得更像是一種以政府為中心的“中心—邊緣”結構中的參與模式,不利于各主體間的互動。

(二)政府工具的多樣性對政府行為的影響

在近代以來政府社會管理的發(fā)展過程中,特別是在科學化、技術化追求中,不斷有新的管理工具出現(xiàn)?，F(xiàn)在,政府的社會管理工具種類繁多,效果各異,包括授權、合同、管制、公共產品和服務的采購標準、服務伙伴、合資企業(yè)、貸款、貸款保障、保險、稅收分享與支出、成本補償?shù)裙ぞ?都是政府在社會管理中經常使用的常規(guī)性工具。在政府的社會管理中,政府所使用的工具其實是中介因素,它(們)聯(lián)結著意向與行動,因而,在20世紀的公共行政學的發(fā)展中,學者們一般是在價值中立的意義上來認識政府工具的,認為工具所具有的是科學和技術屬性,至多也只是把工具看做是價值的傳導過程。其實,政府工具并不像學者們所認為的那樣是中立的,特別是在政府的管理過程中,工具也是具有價值屬性的,與它所連接的兩頭(意向與行動)一樣,也包含著價值的內涵。事實上,工具的設計、選擇和應用等都經常會引發(fā)爭議。對于公共領域中的行動而言,特別是在政府的社會管理行動中,需要弄清楚各種工具應如何被有效使用,而不能僅僅把視線放在工具性的政策產出上。也就是說,作為工具的政策本身應當包含價值方面的內容,像公平、正義等基本價值,在每一個政策工具中都是不可回避的。即便是政策工具之外的其他政府社會管理工具,也同樣如此。

當然,政府的社會管理內容也是處在不斷變化之中的。在我國計劃經濟時期,政府是一個全權、全能政府,負責所有經濟、政治和社會事務的管理,資源配置呈單極化,行政權力呈單向性。與此相適應,政府工具主要有命令、管制等強制性工具,較多地表現(xiàn)為行政強制。當然,強制性工具對于政府動員和在政府整合社會資源方面有非常明顯的效果,也正是由于這個原因,政府往往更愿意采用這些強制性的管理方式來實現(xiàn)政策目標。隨著市場經濟的全面推進和社會轉型的逐步深化,政府不再是全權、全能政府,由于“政企分開”、“政社分開”,使得政府在管理經濟和社會事務時必須界分權責;在承認市場的決定性地位的同時,更需要不斷地轉變政府自身的角色和職能,以求適應不斷變動著的新的情境。在這一過程中,政府開始將注意力從自身逐漸轉移到了外部的合作伙伴上,正如薩拉蒙所說:“由于政府在項目運行中已喪失了完全控制的能力,從而使政府開始廣泛關注到與傳統(tǒng)科層制、官僚制完全不同的非政府組織和私人部門。”[11](P2)政府在向外拓展合作伙伴的同時,也積極吸納不同于傳統(tǒng)科層制的管理工具。以新公共管理為例,它在借鑒委托代理理論的基礎上,引入了大量市場化工具,如民營化、合同外包等。由于這些市場化工具被認為能夠很好地區(qū)分“掌舵”和“劃槳”的不同功能,政府只需要指明決策方向,而具體操作則由管理者(私人部門或公共機構指定的部門)來完成,這使得政府可以脫身于事無巨細的實際操作中,因而被認為可以降低政府成本,提高政府績效。但是,政府在拓展市場化工具的同時,也會出于對自身權力的保護而對私人部門或公共機構授權部門進行約束,諸多事實已經證明,當政府這樣做的時候,其實是將合作伙伴籠罩在“科層影子”之中了。

除了尋求市場力量之外,社會也成了政府關注的伙伴。進入新世紀以來,隨著社會力量的不斷成長,政府與非政府組織、社會組織等的互動日益頻繁,政府越來越意識到必須尋找新的工具來應對復雜的情境。尤其是在強制性工具、市場化工具都難以發(fā)揮效用的情況下,政府對新的工具的需求更加迫切。因而,近年來,分權、協(xié)商、互動、網絡等志愿性工具開始被越來越多地應用于政府與社會的互動中,并逐漸對政府行為產生了影響。如信息共享、知識獲取、共建伙伴等工具的使用,將政府的社會管理推向對更柔和的行為方式選擇方面,也促使政府修正了對個體利益和集體行動的原有認識,改變了先前的行動偏好。有學者的研究表明:“中國經歷了從雙軌制和二元結構到市場化和分稅制再到行政科層化和治理改革的轉變過程,政府工具也發(fā)生了從總體性支配向技術化治理的轉變?！盵12]政府工具的多樣性擴大了政府行動的選擇空間,從而能夠根據(jù)不同工具的特點和效果去做出相應的選擇。也即是說,強制性工具、市場化工具和志愿性工具所產生的效果各有不同,政府在選擇使用何種工具的同時,也就決定了采取怎樣的行動。事實上,政府已經顯現(xiàn)出了根據(jù)社會管理的實際情況去進行工具選擇的行為傾向。

(三)組織關系的傳導性對政府行為的影響

一般說來,那些從組織理論和社群主義出發(fā)所做的研究,往往會在認同形式、資源交換和合作方式等方面對政府與非政府組織間的關系進行探討,并把關注點放在這種關系對政府行為的影響上。我們認為,除此之外,還有一個很重要的方面是來自傳導性組織間所具有的傳導性功能。所謂“傳導性組織”,根據(jù)圣昂吉(Hubert Saint-Onge)和阿姆斯壯(Charles Armstrong)的表述:“一個組織不斷地產生或更新自身的能力進而取得突破性進展,通過提升質量、涌現(xiàn)知識,使策略、文化、結構、體制標準化以滿足顧客和市場的需求。”[13](P5)他們認為,組織間的傳導性功能是在傳導性過程中實現(xiàn)的,“傳導性過程包括通過內外互動建立合作伙伴,建立聯(lián)盟或同盟,根據(jù)組織功能和邊界形成、再形成團隊以及相互依賴和協(xié)商”[14](P6)。在傳導性過程中,互動學習發(fā)揮著重要的作用。庫伊曼指出:“當公共和私人治理主體在治理過程中面臨艱難抉擇時,互動學習顯得非常重要?！盵15]事實上,互動學習就是信息轉變?yōu)橹R的過程,也即是說,不同組織間通過互動學習,實現(xiàn)了信息共享,并將信息反饋為習得的知識,而習得的知識又會進一步滲透到各組織的行為中,進而促進組織更新自身的能力,加強組織間的融合。

從公共治理視閾看社會管理,可以發(fā)現(xiàn),政府在與市場、社會進行互動的過程中,會習得新的知識,這些新知識會促使政府結構越來越靈活,管理方式也越來越多樣化,并會在一定程度上改變政府固有的行為模式。不過,需要指出,傳導性功能并不會抹煞官僚制的核心功能,恰恰相反,傳導性功能常常會受到來自傳統(tǒng)官僚制的阻礙。比如,由于專業(yè)化造成的組織間相互孤立,或者,由于受到嚴格的政府合同和績效評估的制約等,都會弱化傳導性功能。為此,我們有必要更多了解這些阻礙因素,即需要找到阻礙傳導性功能得以發(fā)揮的因素有哪些?也就是說,政府為什么不能在與市場、社會的互動中更好地相互學習?我們認為,權力不平衡、技術困境、協(xié)作遲鈍是造成行動阻礙的三個主要原因。

首先,權力如何分配是不同組織間能否互動的前提。權力分配不平衡會導致各主體在互動過程中的地位不平等。在這一狀態(tài)下,往往是大多數(shù)主體由一個占統(tǒng)治地位的主體控制,這個占統(tǒng)治地位的主體制定游戲規(guī)則并控制整個過程。一般來講,作為擁有更多權力的政府顯然會成為這個占統(tǒng)治地位的主體,并在與其他主體互動過程中通過自身強大的權能來主導公共政策的制定和輸出,而市場和社會則會顯得比較被動,表現(xiàn)出消極參與互動過程的狀況,這顯然不利于傳導性功能的發(fā)揮。

其次,隨著電子信息技術和互聯(lián)網技術的廣泛應用,信息共享已經成為社會管理中廣泛關注的問題。經濟學原理認為,不完全信息或信息不對稱都會帶來道德風險和逆向選擇。這是因為,在無法得到完整信息的情況下,各行為主體一定會采取趨利避害的行動,以求最大可能地規(guī)避自身的損失,這會造成組織間的不信任,從而使互動難以持續(xù)。在當今信息大爆炸的時代,政府尤其要學會如何與政府之外的組織互動,這不僅需要政府在信息共享方面轉變理念,更需要有相應的技術支撐。現(xiàn)實中,由于技術困境造成的行動阻礙屢見不鮮。如在環(huán)境治理、能源治理方面,由于專業(yè)性的技術困境以及溝通上的技術困境,都會使各組織間很難互動協(xié)調,傳導性功能難以生效。

最后,由于過多的互動行為和復雜的互動過程,即使存在著互動,也往往沒有提高組織的行動效率,反而使得各組織間的相互協(xié)作變得遲鈍。比如,在面對復雜的政策問題時,各主體為了實現(xiàn)各自的利益目標,會根據(jù)自有資源和預期目標來決定互動行為策略,并根據(jù)信息占有的狀況形成互動認知,選擇與其他主體的溝通方式和進行預期協(xié)同。但在信息占有上存在著差異,往往不能實現(xiàn)有效的協(xié)調,而且,這也是一個復雜的過程,其中的環(huán)節(jié)類似于多重博弈、多次博弈過程,會大大降低行動的效率。正是存在著這些問題,政府并不熱衷于將政府之外的組織納入決策過程。

在我國的社會管理創(chuàng)新中,最為重要的是“社會”這個治理因素的出現(xiàn),正是因為它的出現(xiàn),完全改變了社會治理格局,使社會管理以及社會治理的環(huán)境和生態(tài)變得復雜化了,使政府的社會管理面臨著結構性調整。如果政府一味地固守傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念而忽視市場、社會力量在社會管理中能夠發(fā)揮重要功能的現(xiàn)實,如果政府不改變固有的行動方式而仍然使用強制性的手段來控制社會,不僅不利于社會的健全,甚至還會激發(fā)更多的社會矛盾,勢必會對其自身的合法性產生影響。因此,在當今社會轉型的條件下,政府需要把握社會管理進化的方向。其中,最為根本的問題就是,政府必須考慮如何與非政府組織以及其他社會力量的合作問題,以求營建起有序的共同治理局面。也就是說,我們正致力于探討的社會管理創(chuàng)新可以歸結為政府與市場、社會共治形態(tài)的追尋,我們所要建立的是多元治理主體合作治理的體制,因而,這一新的社會治理體制必然會對政策過程、工具選擇、組織形態(tài)及其關系、行為方式等各個方面提出不同于以往的要求。這些都是我們創(chuàng)新社會管理時必須加以系統(tǒng)規(guī)劃的基本變量?？傊?在行政改革的大背景下,我們需要明確地認識到,政府轉型不僅意味著政府自身結構的調整,更為重要的是,政府要學會與政府之外的力量進行互動,并在互動中實現(xiàn)多元主體的合作治理。鑒于此,對政府而言,在面臨不同的政策問題時,需要結合不同工具的特點,并在互動過程中充分發(fā)揮各主體的功能優(yōu)勢,從而實現(xiàn)社會管理的共治目標。

三、政府行為的動態(tài)形成過程及其優(yōu)化

由上述可見,政府需要在面臨不同的政策問題時進行不同的工具選擇,需要根據(jù)復雜的組織間關系而采取不同的行為方式。事實上,政府采取某種行為方式的過程是一個動態(tài)的過程。為了更好地把握這個過程,我們需要思考政府的行為是如何產生的,政府為什么會采取這樣的而不是其他的行為方式,這種行為方式又會對之后的過程帶來怎樣的影響,在這個過程中,如何對政府行為進行優(yōu)化,等等。

博弈的視角能夠啟發(fā)我們關于行為形成過程的動態(tài)分析方法。托馬斯·謝林(Thomas C. Schelling)在《沖突的策略》一書中指出:“博弈雙方的厲害關系是相互依存的,二者之間存在達成某種共識的基礎。為了協(xié)調彼此行為,雙方需要研究對方的行為模式,行為模式強調一方的最優(yōu)行為取決于其對對方行為的預期判斷,為了建立共同的行為模式和信息解釋系統(tǒng),雙方還需要反復不斷地溝通協(xié)調?！盵16](P74)如果我們將多元主體看做是參與博弈的各方,那么在互動過程中,兩兩主體就會形成雙方博弈的局面。需要說明的是,多元主體之間是否存在博弈的關系?對于這個問題的解決,我們可以將博弈看做是關于利益和權力的函數(shù),從而認為在政府、市場與社會等多元主體之間存在著不同的利益和權力,政府對市場和社會的分權、放權即是分別實現(xiàn)的雙方博弈的結果。因此,多元主體的互動過程也可以分解為分別開展的兩兩博弈過程。在這個過程中,各自的行為方式會影響其他主體的行動,反過來,亦會受到其他主體行動的影響,政府行為的形成過程就是這樣一個博弈過程。

對于公共治理視閾中的社會管理而言,政府作為多元主體之一,與來自社會自身的社會治理主體(市場、社會)是相互依存的。社會的開放性程度越高,多元主體間的相互依存度也會越高。這種依存度不僅體現(xiàn)在資源的共享和功能的互補上,更意味著各主體能夠各司其職以實現(xiàn)社會治理功能的完整性。根據(jù)謝林的觀點,博弈方之間需要存在達成某種共識的基礎,而能否達成共識,則主要看博弈方是否面臨著共性的政策問題以及所處的情境是怎樣的。社會治理多元主體共同面對的是創(chuàng)新社會體制、促進社會發(fā)展的政策問題,盡管它又被分解為若干個子問題,但都處于這個終極問題的框架內。因此,對政府、市場、社會而言,在社會治理上面臨的政策問題是具有共性的。目前,我國正處于經濟快速發(fā)展和社會轉型的關鍵時期,市場日趨成熟,并在資源配置中起決定性作用;社會力量不斷成長,社會組織數(shù)量和類型都呈現(xiàn)出迅速增長的勢頭,并已經顯示出能夠承接一部分社會治理和公共服務職能的狀況。在這種情境下,政府已無法忽視市場和社會的作用,政府與市場、社會合作共治必將成為社會治理的發(fā)展趨勢。由此可見,多元主體在社會治理中存在達成共識的基礎。

博弈理論強調一方的最優(yōu)行為取決于其對對方行為的預期判斷,因此,對于政府來說,對市場、社會的行為方式的預期會在很大程度上影響政府最終采取的行動。在傳統(tǒng)社會管理體制下,政府是唯一的社會管理主體,市場和社會都在政府的計劃控制下,因此,政府無需考慮其他行為主體的反應。隨著傳統(tǒng)社會管理體制的瓦解,在構建現(xiàn)代社會治理體制的過程中,政府需要充分認識到市場和社會在社會建設中的重要作用,隨之產生的政企關系、政社關系都會影響政府的行為方式。綜觀我國的經濟體制改革,從計劃經濟到確立社會主義市場經濟再到明確市場在資源配置中的決定作用,這一演變過程充分體現(xiàn)了政府行為方式的轉變。政府行為從對市場的完全干預到逐漸退出部分領域,并認可市場在經濟發(fā)展中的主導地位,為市場提供必要的政策支持和制度保障。這一系列行為方式的轉變源于政府對市場行為的預期以及對政企關系的重構。改革開放以來,隨著市場在推動經濟發(fā)展中的作用日益增強,政府意識到在一些領域,市場的自主調節(jié)功能比起政府的干預控制來說要高效得多,而且市場的競爭原則有利于資源的有效配置和要素的自由流動?；趯κ袌鲂袨榈念A期判斷,政府建立了退出機制,并通過民營化、合同外包等工具積極與市場合作。

在社會體制改革方面,政府的社會管理模式正在經歷從統(tǒng)治向多元主體合作共治的轉變。在這一轉變過程中,政府需要重新發(fā)現(xiàn)社會。近些年來,社會組織,尤其是非政府組織、非營利組織蓬勃發(fā)展,并逐漸在社會管理中承接起越來越多的管理和服務職能,發(fā)揮著重要作用。由于社會組織具有專業(yè)化、靈活性的優(yōu)勢,所以,在一些社會管理領域中能夠發(fā)揮很好的功能優(yōu)勢。而且,像公益組織這樣的非營利性組織能夠提供無償或低償?shù)姆?不僅可以彌補政府公共服務供給不足,還可以降低政府的供給成本,減輕政府的財政壓力。從這個層面來說,在社會治理中,社會組織可以成為政府最得力的合作伙伴。也正是因為政府出于對社會組織行為的這種預期,使政府有意愿與社會組織建立伙伴關系。但是,就目前來看,所謂的伙伴關系,大都是在政府主導下形成的。因為政府可以配置特殊的資源來實現(xiàn)特殊的目標,政府擁有規(guī)?？捎^的預算和人事權,擁有特殊權利引導大眾媒體,能夠壟斷權力以及民主立法,因而毋庸置疑成了主導者。正如阿格拉諾夫所說:“政府在為合作伙伴設定目標時發(fā)揮了重要作用,包括在動員中扮演行政領導角色,作為網絡的推動者幫助網絡發(fā)展協(xié)作能力,制定公共資源投資戰(zhàn)略,提供技術支持以及評估協(xié)作績效等。”[17]然而,這種“中心—邊緣”結構并不利于伙伴關系的發(fā)展。顯然,在政府以自我為中心的時候,很容易導致政府本位,這會給政府與社會的互動帶來種種弊端,其中之一就是不利于社會組織的成長和發(fā)展。

在政府本位思想的支配下,當政府需要社會組織的時候,會通過政策引導、資源補給等方式來鼓勵社會組織參與社會管理;而在政府感到社會組織對其構成威脅的時候,又會通過政策法規(guī),甚至是行政命令來限制社會組織的成長。社會組織在這樣不確定的政策環(huán)境中很難健康成長,而且會產生政府與社會組織間互不信任的后果。究其根本,造成這種局面的原因還是由于政府與社會組織的地位不平等。政府一直將社會組織視為附屬品,或者說是辦事員,即政府授權并出錢讓社會組織替其做事,最后還要接受政府的考核。在這個過程中,政府與社會組織是一種委托—代理的合同關系,而不是合作共治中的伙伴關系;即使已經形成了政府與社會的互動,也會隨合同的終止而結束。這種關系與其說是政府與社會組織的一種伙伴式關系,還不如說是項目式的、不可持續(xù)的臨時搭檔。與之相反,在合作共治中,政府與社會組織的合作伙伴關系是建立在平等互惠基礎上的。政府、社會組織共同構成了社會治理體系,它們都是社會治理主體,在它們中的每一方,所體現(xiàn)的都是功能優(yōu)勢上的不同,并沒有地位上的差異。從這個意義上說,政府與社會組織之間的互動不是取決于哪一方的偏好或權威,而是取決于雙方的互動認知以及對彼此間行為協(xié)同和利益互惠的預期。

在我國,經歷了30多年改革開放,社會管理模式已經發(fā)生了重大改變,在某種意義上,已經實現(xiàn)了從統(tǒng)治向管理的轉變,并走向公共治理。但是,只是在近些年來,政府才認識到自己并不是唯一的社會管理主體,并逐漸承認社會組織在社會治理中的作用。從中共十八屆三中全會文獻中可以看到,政府給予社會組織以高度重視。不過,要真正在政府與社會組織間建立平等的合作伙伴關系,還需要有一個過程。在這個過程中,政府需要轉變以自我為中心的觀念,努力認識到政府只是多元主體中的一元,需要與其他主體共同治理社會。同時,政府需要轉變固有的行為方式,尤其在面臨更加復雜和不確定的社會問題時,政府不能僅憑自身的偏好而采用“短平快”的強制性工具去解決問題,也不能無視其他主體的力量,更不能在出現(xiàn)利益沖突的時候簡單化地壓制其他主體。政府需要建立多元主體合作共治理念,修正先前的策略偏好,優(yōu)化自身的行為方式。政府首先需要認識到,社會主體是推動社會發(fā)展的生力軍,是社會建設不可或缺的部分,只有社會主體發(fā)展成熟了,才能真正實現(xiàn)社會的自我組織、自我管理和自我服務?；诖?政府需要促進社會主體的成長。在初級階段,政府需要積極引導社會主體進入社會治理體系并讓其發(fā)揮最大化的功能,為社會主體的發(fā)育營造良好的制度環(huán)境;在發(fā)展階段,政府一方面要與社會主體開展合作去達成共同治理,另一方面也要適當退出某些社會治理領域,鼓勵社會主體進行自我管理;在成熟階段,政府則應當發(fā)揮頂層設計和兜底功能,為社會自治提供必要的制度保障。

總之,社會治理創(chuàng)新已經成為我國當前社會建設的重要主題,一個由多元主體合作共治的畫卷正在展開,也就是說,原先政府單一主體的社會管理正在被多元治理主體的合作共治所替代。在政府壟斷社會管理時,我們可以認為那是公共行政的延伸,而多元主體合作共治顯然是社會管理的一種新境界,我們將這一境界理解成公共治理。所以,公共治理既是公共行政的延伸也是對公共行政的否定。在社會治理創(chuàng)新中,就應當按照這個原則去開展行動。

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A Path to Optimize the Government Behaviors in Public Governance

LI Hui-feng
(School of Politics and Public Administration,Soochow University,Suzhou,Jiangsu 215000)

China's social construction has long been led by the government,which is the basic feature of Chinese social management.This paper attempts to analyze the social management from the perspective of public governance,and highlight the“public”feature of social management.To achieve the unity of the form and essence of“public”,the government needs to establish partnerships with other entities.Unlike the hypotactic relationship under the“central-marginal”structure,the various subjects in the public governance are under equal status,and their interaction depends on the inter-cognitive and the expectation of behavior synergy and mutual benefits.Since government behaviors are affected by policy issues,tool selection and the relationship between organizations and the like,therefore,the government needs to amend its original preferences and optimize its behaviors so as to promote public governance.

public governance;government behaviors;social management;optimization

李慧鳳:管理學博士,蘇州大學政治與公共管理學院講師(江蘇蘇州215123)

(責任編輯 林 間)

國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”(11&ZD070);江蘇省教育廳社會科學基金項目“城鎮(zhèn)化進程中基層政府社區(qū)管理機制創(chuàng)新”(2013JSD630051)