鄭家昊

政府引導(dǎo)社會管理:復(fù)雜性條件下的社會治理

鄭家昊

20世紀(jì)后期以來,復(fù)雜性成為社會治理生態(tài)的基本特征,由此產(chǎn)生的社會的開放性和社會治理格局的多元化對傳統(tǒng)的控制導(dǎo)向的政府社會管理模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了走出控制失靈的困境,政府必須揚棄社會管理的簡單性思維,確立一種復(fù)雜性思維,來指導(dǎo)政府社會管理職能由控制到引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。區(qū)別于傳統(tǒng)的控制導(dǎo)向型職能,引導(dǎo)型職能在化簡社會復(fù)雜性的方面具有行動主動性、戰(zhàn)略規(guī)劃性、智慧監(jiān)管性和靈活適應(yīng)性等屬性。對于當(dāng)前的社會治理實踐,中國政府在履行引導(dǎo)職能的歷程中應(yīng)當(dāng)抓住核心環(huán)節(jié),把重心放在抓好“規(guī)劃”和“培育”等方面。

復(fù)雜性;社會管理;復(fù)雜性思維;社會治理;引導(dǎo)型職能

中共十八屆三中全會后,社會管理體制改革進入了一個新的階段。創(chuàng)新社會管理的目標(biāo)已經(jīng)明晰化,就是建構(gòu)新型社會治理模式。這一方面反映了經(jīng)濟體制改革對社會發(fā)展提出的要求;另一方面,需要通過社會治理體系的變革為經(jīng)濟發(fā)展提供新的支持。這是一項具有戰(zhàn)略意義的新的改革任務(wù)。創(chuàng)新社會治理不僅僅是政府如何管理社會的問題,而且也包括政府自身如何定位、社會力量在社會治理中發(fā)揮什么樣的作用、政府與社會之間在社會治理中有著什么樣的關(guān)系等問題。這就要求創(chuàng)新社會治理的行動有著系統(tǒng)化的視野,特別是需要在政府與社會的關(guān)系中去認識政府及其職能實現(xiàn)方式。從這個角度來看,引導(dǎo)型職能將是政府在社會治理中實現(xiàn)自身定位以及發(fā)揮作用的“軸心”。

一、復(fù)雜性的社會管理生態(tài)

近代早期,伴隨著民族國家的生成,“社會管理”的議題被凸顯出來,以追求社會和諧有序為目標(biāo)的社會管理成為政府必須承擔(dān)起來的基本任務(wù)。如果說在經(jīng)濟發(fā)展中政府可以恪守“有限政府”的原則,那么,在社會管理方面,政府總是承擔(dān)著無限責(zé)任。在某種意義上,正是因為政府承擔(dān)著社會管理的無限責(zé)任,從而使政府走上了“官僚制”的建構(gòu)過程。事實上,也正是因為建立起了“官僚制”行政體系,并通過對這個體系的不斷調(diào)試和對控制技術(shù)的輪番升級,政府才實現(xiàn)了對社會的治理,為人們的生產(chǎn)和生活提供了較為確定的環(huán)境。到20世紀(jì)后期,全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了各種危機事件,向既有的社會管理模式提出了挑戰(zhàn)。法國學(xué)者米歇爾·克羅齊耶指出:“我們業(yè)已無法理解集體生活的諸種機制,面對一個似乎無法控制的體制,我們感到束手無策。這樣的感受可能有點兒夸張的意味,但是,經(jīng)濟與政治日新月異的進展,令復(fù)雜性不斷累積,不斷增多,這一切的確使我們超越了某種存在的域界。”[1](P10)

可以說,自20世紀(jì)后期以來,“社會的良好治理”正在成為一種過去。究竟是什么擊碎了這一延續(xù)幾個世紀(jì)、不斷為官僚制行政體系提供“合法性”支持的社會治理的良好局面,轉(zhuǎn)而將人類社會帶入不確定性的失序狀態(tài)呢?這一問題是社會治理創(chuàng)新與新的社會治理模式建構(gòu)面對的最基本的問題。半個多世紀(jì)以來,社會科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者和實踐者圍繞著這一問題進行了廣泛而深入的探索,形成了很多具有重要價值的意見。其中,影響較為深遠的當(dāng)屬系統(tǒng)論的研究,它基于“所有系統(tǒng)都存在于多維環(huán)境中,環(huán)境孕育著系統(tǒng)將必須應(yīng)付的無窮無盡的復(fù)雜性”[2](P126)的認知,著重對系統(tǒng)與環(huán)境間的復(fù)雜性關(guān)系進行分析。這種研究也體現(xiàn)在對政府行政行為的分析中, 1947年美國學(xué)者約翰·高斯就明確提出了“研究公共行政,必須研究它的生態(tài)問題”[3](P6)的論點。社會治理的研究和實踐也應(yīng)當(dāng)關(guān)注生態(tài)環(huán)境的維度。尤其是當(dāng)涉及政府社會治理的問題時,這一維度的前置性和基礎(chǔ)性價值將顯得格外重要。

從生態(tài)的角度看社會治理創(chuàng)新的急迫性,將會自然地導(dǎo)向?qū)ι鐣捌鋸?fù)雜性的關(guān)注。英國學(xué)者查爾斯·漢迪通過研究社會變化來證明社會的復(fù)雜性,最終確認了“不連續(xù)性的變化”的客觀存在。他認為:“連續(xù)的變化是舒服的變化,過去是未來的向?qū)?。”[4](P3)但是,現(xiàn)在的“變化不再像以前一樣,保持現(xiàn)狀不再是最好的出路。那條路將不太合適,不容易走,但無疑會更有趣——一個我們常用來表示危險和機會的一種不確定混合的詞”[5](P4)。這意味著原有的社會變化的連續(xù)性被打破,社會系統(tǒng)的復(fù)雜性和不確定性空前加強。彼得·德魯克曾經(jīng)指出,我們的時代是一種不連續(xù)變化的時代,人類社會正處于一種極為緊迫的轉(zhuǎn)型之中——“當(dāng)舊秩序在分崩離析中失去了復(fù)興和進一步發(fā)展的可能時,世界上卻并沒有興起任何新的秩序”[6](P27)。新秩序的重建將首先依賴于對復(fù)雜性的社會治理生態(tài)進行更為深入的分析,只有這樣,“在不斷提高的社會復(fù)雜性的條件下,人們能夠而且必須發(fā)展出比較有效的簡化復(fù)雜的方式”[7](P10)。

事實上,認識復(fù)雜性的社會治理生態(tài)是一項極其困難的任務(wù)。關(guān)于“復(fù)雜性”概念的界定尚未獲得一致的認識。苗東升指出:“復(fù)雜性是現(xiàn)代科學(xué)中最復(fù)雜的概念之一,至今無法給出統(tǒng)一的定義是正常的,也許根本就不存在統(tǒng)一的復(fù)雜性定義……多樣性、差異性是復(fù)雜性固有的內(nèi)涵,只接受一種意義下的復(fù)雜性,就否定了復(fù)雜性本身?！盵8]面對“復(fù)雜性”難以界定的現(xiàn)實,學(xué)者們傾向于在抽象的層面對它進行認識和使用。尼古拉斯·盧曼在分析“社會復(fù)雜性的化簡機制”時,認為“復(fù)雜性概念要以非常抽象的術(shù)語來定義”[9](P7),指出:“人類,而且只有他們,意識到世界的復(fù)雜性,因而意識到選擇其環(huán)境的可能性,進而提出自我保存的基本問題。人類具有理解世界的能力,能夠看到各種替代選擇、各種可能性,能夠意識到自己的無知,能夠意識到自己是必須做出決定的那個人?！盵10](P8)法國學(xué)者埃德加·莫蘭認為:“復(fù)雜性是一個提出問題的詞語,而不是給出解決辦法的詞語?！盵11](P2)在某種程度上,復(fù)雜性“不僅是統(tǒng)一性與多樣性的統(tǒng)一,而且是有序性和無序性的統(tǒng)一”[12](譯序P4)。

復(fù)雜性研究對于我們探索社會治理生態(tài)具有重要的啟發(fā)意義。錢學(xué)森認為,社會系統(tǒng)是一個“開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)”[13]。“開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)”對于在社會治理意義上理解當(dāng)前中國社會管理面臨的環(huán)境生態(tài)的復(fù)雜性和發(fā)現(xiàn)這種復(fù)雜性的根源具有啟發(fā)性,它指引我們從“開放”和“結(jié)構(gòu)”出發(fā)去研究社會管理生態(tài)的復(fù)雜性。

其一,社會的開放性加劇了社會治理生態(tài)的復(fù)雜性?，F(xiàn)代科學(xué)的復(fù)雜性研究是從引進開放性觀點起步的,最突出的表現(xiàn)是貝塔朗菲(又譯為貝塔蘭菲)建立開放性理論。貝塔朗菲最早把系統(tǒng)區(qū)分為封閉系統(tǒng)和開放系統(tǒng)。[14](P32)開放性是相對于封閉性而言的?！胺忾]性是對系統(tǒng)組分之間互動互應(yīng)關(guān)系的一種強約束,也是對系統(tǒng)與環(huán)境互動互應(yīng)的強約束”,“對外開放則意味著削弱邊界對系統(tǒng)的束縛和強制作用,跟環(huán)境交換物質(zhì)、能量、信息,能夠激發(fā)組分的活動性、主動性、相互作用性。外部環(huán)境一般都具有多樣性、差異性、變化性、不確定性,在開放的條件下,它們都會通過系統(tǒng)跟環(huán)境的互動而反映到系統(tǒng)內(nèi)部,進而影響組分之間的互動,形成復(fù)雜的結(jié)構(gòu);內(nèi)部的互動又會影響系統(tǒng)跟環(huán)境的互動,甚至影響環(huán)境本身,使系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系復(fù)雜化?！盵15](P114)在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會初期,社會系統(tǒng)更多的具有一種封閉性,一方面,就社會系統(tǒng)中的人而言,生產(chǎn)與生活上的自給自足降低了他與外界聯(lián)系的需要;另一方面,就國家層面而言,也會出現(xiàn)“閉關(guān)鎖國”的傾向,即使存在像“鄭和下西洋”或“絲綢之路”之類的貿(mào)易交流也都是暫時的、偶然的。因而,當(dāng)時的社會管理生態(tài)具有簡單性,王朝模式下的“統(tǒng)治型政府”可以運用權(quán)力與權(quán)術(shù)實現(xiàn)一定程度上良好的治理。近代以來,尤其是20世紀(jì)后期,工業(yè)化、城市化和全球化徹底改變了傳統(tǒng)社會的“封閉性”,在加劇各民族國家社會系統(tǒng)內(nèi)部要素流動性的同時,也迫使國家間的交流常態(tài)化,締造了一個開放性的世界?！皩τ谌魏我粋€地方,任何一個人都不能自信地把它當(dāng)作安身之所,隨心所欲地使用他的手段,追求他的目標(biāo),不考慮其他的因素……在這個全球化的小行星上,沒有誰能劃一個邊界,在這個邊界內(nèi),他會感到完全而真正的安全?！盵16](P14)中國的改革開放發(fā)生在全球化時代,全球化對中國社會造成了巨大沖擊,而且,隨著改革開放的深入,中國與世界的聯(lián)系也越來越密切。中國的社會治理不能局限于國內(nèi)社會的方面,而要更多地考慮到來自全球化尤其是“全球風(fēng)險社會”的影響。

其二,社會治理格局的多元化以及多元主體間的復(fù)雜性關(guān)系構(gòu)成了社會治理生態(tài)復(fù)雜性的重要方面。近代早期,自“社會管理”問題的重要性凸顯以來,政府在很長時期幾乎壟斷了對整個社會的治權(quán),社會管理實際上就是政府的社會管理。到了20世紀(jì)中后期,“由于出現(xiàn)了由組織構(gòu)成的社會,因此政府的功能就面臨著挑戰(zhàn)。在由組織構(gòu)成的社會中,所有各種社會任務(wù)都在日益地由單個組織完成,而這些組織都是各自只為一種社會任務(wù)而創(chuàng)立的,不論這種社會任務(wù)是教育、醫(yī)療保健還是清掃大街。因此,社會正在迅速地變得多元化”[17](P73)。隨著多樣化的社會組織以及各種各樣新的社會自治力量的涌現(xiàn),多元化的社會治理格局開始孕生,對政府壟斷社會管理的局面提出了挑戰(zhàn)。在這一情形下,中國的社會治理不僅承受著因開放性而帶來的外部的復(fù)雜化壓力,而且也經(jīng)受著社會自身不斷派生出來的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性體現(xiàn)在社會治理格局的層面,就是非政府組織等新興社會治理主體的出現(xiàn)以及多元主體間的復(fù)雜性關(guān)系。

社會的開放性和社會治理格局的多元化是密切聯(lián)系在一起的。社會的開放性加強了中國與世界的交流,使得各種各樣社會組織的發(fā)展可以納入到“全球性結(jié)社革命”(薩拉蒙語)的范疇;新型社會組織在應(yīng)對全球風(fēng)險社會方面的積極作為,促進了中國政府能夠以更加開放的姿態(tài)迎接全球化帶來的挑戰(zhàn)。可以說,在對復(fù)雜性的添加與吸納方面,社會的開放性與社會治理格局多元化之間的關(guān)聯(lián)表現(xiàn)為一種“鏡像效應(yīng)”(the looking-glass effect)[18](P64):社會的開放性引致了全球風(fēng)險社會進而添加了復(fù)雜性;與之相對,多元化的社會治理格局卻發(fā)揮出了吸納復(fù)雜性的功能。

總之,當(dāng)前中國社會治理生態(tài)的復(fù)雜性包含因社會開放性所帶來的全球風(fēng)險社會以及因新型社會治理力量興起而形成的社會治理主體多元化景象。這些現(xiàn)象代表著一個復(fù)雜性時代的來臨。在這一新時代中,政府囿于對傳統(tǒng)的控制術(shù)的依賴,一方面,試圖沿用傳統(tǒng)的方法——簡單性思維與控制手段——來應(yīng)對社會風(fēng)險和降低社會危機的損害的做法,不僅沒能有效地實現(xiàn)良好的社會治理,反而又平添了一種“被制造出來的風(fēng)險”[19];另一方面,依然以一種凌駕于社會之上的傲慢姿態(tài)對其他的社會治理力量實行嚴(yán)格的控制,背離了復(fù)雜性條件下社會治理的基本規(guī)律——“在客觀世界中既利用有序性提供的規(guī)律,又利用無序性提供的機遇,以爭取實現(xiàn)合乎主體目的的最佳可能性”[20](譯序P7),不僅不能充分地引導(dǎo)新型社會治理力量發(fā)揮應(yīng)有的社會治理功能,反而因為對新型社會治理力量的壓制而造成了社會治理主體之間的緊張關(guān)系以及社會治理的不周延性,導(dǎo)致危機事件頻發(fā)。所以,正是“復(fù)雜性”的社會治理生態(tài),提出了政府管理思維轉(zhuǎn)變和職能重塑的要求。

二、確立社會治理的復(fù)雜性思維

社會治理生態(tài)的復(fù)雜性為我們展現(xiàn)了一幅以不確定性、流動性和多元化為特征的全新的時代畫卷,這也是當(dāng)前中國政府進行社會治理所面臨的基本環(huán)境。關(guān)于這幅“復(fù)雜性”的社會畫卷,學(xué)者們充分發(fā)揮自己的想象力來給它命名,例如,“全球風(fēng)險社會”(烏爾里?！へ惪?、“流動的現(xiàn)代性”(齊格蒙特·鮑曼)、“網(wǎng)絡(luò)社會”(曼紐爾·卡斯特)、“知識社會”(彼得·德魯克)、“非理性時代”(查爾斯·漢迪)等。這些詞匯的多樣性在某種程度上也反映了當(dāng)前社會管理生態(tài)的復(fù)雜性。政府在開展社會治理活動中應(yīng)自覺地察覺這些變化,去從中發(fā)現(xiàn)復(fù)雜性所帶來的變革要求?！皝碜詮?fù)雜性的壓力是無法抗拒的……無論人們是否情愿,對于我們的社會而言,變革已成為一個至關(guān)重要的問題。”[21](P44)在某種意義上,20世紀(jì)70、80年代爆發(fā)的全球性行政改革浪潮就是一場政府在復(fù)雜性條件下進行職能調(diào)整的運動,歐美等發(fā)達國家的政府從完善官僚制框架出發(fā)走上一條變革的“微調(diào)”之路。這在鮑曼那里被歸結(jié)為一種周而復(fù)始的“實驗”——“在眾多不周密的、錯誤的策略中隨意選擇一個幸運的策略。行動會通過試驗—錯誤—再試驗—再錯誤的程序繼續(xù)下去,直到某個嘗試產(chǎn)生了令人滿意的結(jié)果?！盵22](P84)這種“實驗”在當(dāng)前已經(jīng)陷入“死循環(huán)”,采用這一微調(diào)模式的政府始終沒有找到那個“令人滿意的結(jié)果”。深層的原因就在于,它們一直是“為了變革而變革”,在采取具體的職能重塑的變革行動之前,并沒有依據(jù)復(fù)雜性的社會管理生態(tài)來變革社會管理的思維,畢竟“思維轉(zhuǎn)換”才是設(shè)計正確的職能重塑手段的基本前提。

恩格斯指出:“每一時代的理論思維,從而我們時代的理論思維,都是一種歷史的產(chǎn)物,在不同的時代具有非常不同的形式,并因而具有非常不同的內(nèi)容?！盵23](P45-46)其實,這一深刻的洞察不僅適應(yīng)于理論思維,也普遍適應(yīng)于廣義的“思維”和“思維方式”。在人類漫長的社會發(fā)展歷史中,從未出現(xiàn)過某種恒定不變的思維主導(dǎo)社會管理的情形。社會管理思維的歷史性與情境性決定了政府應(yīng)該根據(jù)不同的社會管理生態(tài)來變革其管理思維。

長期以來,政府的社會管理活動一直崇尚對社會事務(wù)簡化處理的信條。政府作為凌駕于社會之上的管理主體,遵循著傳統(tǒng)科學(xué)的簡化思維,希望把“復(fù)雜性”化為“簡單性”來處理。這種處理方式的本體論前提是建立在“世界本質(zhì)是簡單的,復(fù)雜性只是表面的”基礎(chǔ)之上的,因此,這是一種典型的“簡單性”的化簡思維,蘊藏著一種“以不變應(yīng)萬變”的控制邏輯?？刂普摗⑦€原論等為其提供了理論支持,它們從分析系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系出發(fā),努力通過建構(gòu)一種較高的秩序來實現(xiàn)社會管理的效率。在這種簡單性思維的指導(dǎo)下,政府社會管理活動只需要透過表面的復(fù)雜性去把握實質(zhì)的簡單性即可。事實上,現(xiàn)代政府以前也是這樣去做的。發(fā)達工業(yè)化國家的政府在工業(yè)化進程中非常注重將還原和控制的思維運用到社會管理實踐活動中,進而實現(xiàn)社會的“穩(wěn)定”和“有序”。然而,到了20世紀(jì)后期,這種通過還原和控制的簡單性思維來實現(xiàn)良好社會管理的做法失靈了,出現(xiàn)的后果就是政府不僅沒能有效吸納“復(fù)雜性”,反而大大地增添了“復(fù)雜性”。作為對這種社會管理“控制失靈”的應(yīng)對,從英美等國開始的行政改革席卷全球。然而,由于沒有意識到社會復(fù)雜性經(jīng)過一段量變的積累已經(jīng)發(fā)生質(zhì)變的社會現(xiàn)實,這些國家的政府在設(shè)計應(yīng)對方案的時候并沒有改變“簡單性思維”的社會管理傳統(tǒng),所進行的微調(diào)式變革最終只能以失敗而終。

為了應(yīng)對“簡單性思維”下出現(xiàn)的社會管理“控制失靈”,功能主義的系統(tǒng)理論在關(guān)注社會復(fù)雜性的同時曾經(jīng)提出了相應(yīng)的矯正方案。盧曼在討論系統(tǒng)與世界(即環(huán)境)的關(guān)系時,清楚地指出了“社會的復(fù)雜性”,他將“復(fù)雜性”界定為“通過系統(tǒng)開放的一系列可能性……世界與系統(tǒng)的這種關(guān)系可看作是一個超載的、不斷受到威脅的不穩(wěn)定性問題”[24](P7)。在盧曼的理論體系里,“系統(tǒng)”一詞具有開放性的意涵(可以被理解為社會、組織以及人等)。就“簡化”社會復(fù)雜性而言,他突出了作為系統(tǒng)的人的在場功能,并且提出“信任是一個社會復(fù)雜性的有效簡化機制”的主張。彼得·德魯克在探討知識社會的管理時,指出:“人類作為社會和政治的存在,必須要有功能正常的社會,正如人類作為生物的存在,必須需要由空氣以供呼吸……一個社會,除非賦予了個體成員以社會身份和社會功能,除非決定性的社會權(quán)力是合法的權(quán)力,否則是無法發(fā)揮其正常的功能的。”[25](P7)德魯克將功能正常的社會確立在合法性社會權(quán)力的獲得和“人性”觀念的重塑上。無論是盧曼還是德魯克,在從“功能”的視角出發(fā)來矯正簡單性思維帶來的“控制失靈”時,都選擇了從“人”著眼來化簡社會復(fù)雜性的方案,然而,這一方案的可操作性和可檢驗性卻飽受質(zhì)疑。喬納森·特納甚至認為,類似的體系“本身不可能被經(jīng)驗世界的事實所檢驗。這樣一來,它就成了一個饒有趣味的形而上學(xué),但卻是一個蹩腳的理論”[26](P153)。現(xiàn)在看來,以控制為導(dǎo)向的簡化思維以及從“人”出發(fā)來建構(gòu)復(fù)雜性化簡機制的做法都是行不通的。因為,它們試圖“把短暫變成持久,把隨機變成規(guī)律,把偶然變成慣例,把無序變成有序”[27](P182),已經(jīng)不再可能。在這一情形下,著眼于思維的變革,建構(gòu)起一種復(fù)雜性的思維——把復(fù)雜性當(dāng)做復(fù)雜性來處理——來重塑政府社會治理職能,才是救治“控制失靈”的正確選擇。

復(fù)雜性思維,其本體論前提是承認復(fù)雜性是客觀世界自我演化的結(jié)果,不可能經(jīng)由人的認識活動而從根本上消除。國外學(xué)者率先開啟了復(fù)雜性思維在社會科學(xué)中的具體應(yīng)用。法國學(xué)者埃德加·莫蘭認為:“復(fù)雜性思維基本上是與不確定性打交道的、能夠構(gòu)想組織的思維。這個思維能夠進行聯(lián)接(拉丁古文‘復(fù)雜性’complexus意味著交織在一起的東西)、背景化、總體化,但同時也能夠看到特殊性、個別性、具體性?！盵28]因此,對“復(fù)雜性”的認識必須超越僅僅將其看做是“復(fù)雜系統(tǒng)”,轉(zhuǎn)而采用一種廣義的定義法則——更強調(diào)思維方式的變革與復(fù)雜化。

政府進行社會管理的思維方式從“簡單性”到“復(fù)雜性”的革命性轉(zhuǎn)變,落實在當(dāng)前的社會治理實踐層面,主要體現(xiàn)在對“變”的認識和應(yīng)對策略上。與“簡單性思維”主張的“以不變應(yīng)萬變”的控制主義做法相比,復(fù)雜性思維充分考慮到了“變”及其派生的后果的復(fù)雜性,保羅·維利里奧在關(guān)注復(fù)雜性社會中“變”的復(fù)雜性時,發(fā)現(xiàn)“新的空間是速度——空間,而不再是時間——空間”[29](P84)?！八俣取币馕吨白兓?“由接近域限速度的行動帶來的最根本的變化,與其說是突然的到達/出現(xiàn),不如說是迅速的消失(甚至是行動者在行動舞臺上的缺失。行動者在場不存在了,出現(xiàn)與消失融為一體)”[30](序P15)。

針對這種復(fù)雜性的變化以及由此而來的復(fù)雜性的后果,政府必須在“適應(yīng)”與“引領(lǐng)”之間作出抉擇,拋棄具有被動意味的“適應(yīng)”,轉(zhuǎn)而以主動積極的面貌去弱化控制、“引領(lǐng)”社會發(fā)展。當(dāng)前,政府社會治理走向弱化控制的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn),“生活挑戰(zhàn)、生活任務(wù)和生活追求在今天假設(shè)了一個完全有別于半個世紀(jì)前它們產(chǎn)生時的色彩和樣式。過去,它們在本質(zhì)上都是對秩序設(shè)計和秩序建構(gòu)與維持的權(quán)力問題的反應(yīng)。而如今,它們是對這種問題衰弱和消失的反應(yīng)”[31](P16)。

三、通過政府引導(dǎo)化解社會治理中的復(fù)雜性

在復(fù)雜性的社會生態(tài)下,政府需要運用復(fù)雜性思維“引領(lǐng)”社會發(fā)展,具體到政府職能的層面,要求政府職能實現(xiàn)從“控制”向“引導(dǎo)”的革命性轉(zhuǎn)變。筆者在研究后工業(yè)化進程中的政府職能及其模式轉(zhuǎn)型時,曾經(jīng)對“引導(dǎo)型職能(模式)”進行了較為系統(tǒng)的研究,論證了政府職能從控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)的歷史邏輯,并且將引導(dǎo)型職能看做是帶領(lǐng)人類走出“全球風(fēng)險社會”的把手。[32]當(dāng)前,政府的控制職能正在失去其存在的前提,它凌駕于社會之上、獨享社會治權(quán)的神圣地位正在遭受質(zhì)疑?！霸谶^去的20年,人們在世界觀方面發(fā)生了一個基本的變化或一個真正歷程碑式的轉(zhuǎn)變,那就是認識到了,政府的政策和部門都是人為的而不是神創(chuàng)的?！盵33](P101)因此,政府必須放下傲慢的身段與其他的社會治理主體一道參與到社會治理中來,在合作導(dǎo)向的社會治理中承擔(dān)起其引導(dǎo)者的責(zé)任。

與傳統(tǒng)意義上的政府控制導(dǎo)向型職能(如弱控制的自由放任型職能和強控制的積極干預(yù)型職能)相比,政府對社會治理的引導(dǎo)更能適應(yīng)復(fù)雜性環(huán)境的要求。它具有以下優(yōu)勢屬性(或優(yōu)越性)。

第一,行動主動性?！皬?fù)雜性”推進了社會的開放性和流動性,增強了人們彼此之間的聯(lián)系,凸顯相互依存?！皬南嗷ヒ来娴挠^點出發(fā),‘共同命運’并不是選擇問題。依賴于我們選擇的是,共同的命運將在共同毀滅中終結(jié),還是產(chǎn)生共同的情感、目的和行動?！盵34](序P18)在這種情況下,政府站在“旁觀者”的立場,單純地從自由放任或者積極干預(yù)的角度去對社會治理力量進行控制的做法,無疑將會帶來走向共同毀滅的嚴(yán)重后果。政府對社會治理的引導(dǎo)首先建立在政府從“旁觀者”向“行動者”轉(zhuǎn)型的前提下,將以往高高在上的社會管理身份改變?yōu)榕c其他社會治理主體平等的位置,因此在社會治理的過程中將主動融入社會發(fā)展,主動承擔(dān)起引導(dǎo)的責(zé)任,通過培育社會治理力量的治理能力來建構(gòu)其合作治理的局面。

第二,戰(zhàn)略規(guī)劃性。根據(jù)詹姆斯·米奇利的考查,“規(guī)劃的概念由來已久,它得到烏托邦人士的推廣,尤其是19世紀(jì)的烏托邦社會主義者。規(guī)劃也是馬克思主義經(jīng)濟政策的中心內(nèi)容,首先在蘇聯(lián)被大規(guī)模采納。雖然蘇聯(lián)的規(guī)劃體系在西方遭到普遍的批評,但規(guī)劃觀念在西方工業(yè)國家逐漸流行起來”[35](P56)。不過,就規(guī)劃的使用而言,西方發(fā)達國家的政府深諳于簡單性控制手段運用而缺乏大規(guī)模嘗試的勇氣,僅僅將“規(guī)劃”限定在城市治理方面,因而極大地約束了“規(guī)劃”對于社會發(fā)展的積極引導(dǎo)作用。在復(fù)雜性條件下,政府引導(dǎo)社會治理“首先關(guān)注的是戰(zhàn)略而非改革”[36](P74),政府會在從“執(zhí)行者”向“規(guī)劃者”的華麗變身中,以前瞻性的行政代替回應(yīng)性的行政,將前瞻性的規(guī)劃應(yīng)用于社會治理的各個方面,通過對社會治理的戰(zhàn)略性謀劃來推進社會進步。

第三,智慧監(jiān)管性。在傳統(tǒng)的社會管理中,“監(jiān)管”作為一種手段,經(jīng)常被應(yīng)用到商業(yè)性監(jiān)管甚至是“政府內(nèi)監(jiān)管”的領(lǐng)域,不過,這些監(jiān)管在本質(zhì)上依然屬于控制型技術(shù)的范疇,屬于政府站在管理的高位對社會諸領(lǐng)域的管控。克里斯托弗·胡德和科林·斯科特研究了英國的管理機構(gòu)監(jiān)管和新公共管理運動,結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府站在高位的監(jiān)管難以逃離“解除規(guī)制”與“增加監(jiān)管”的鏡像式發(fā)展悖論。[37]政府對社會治理進行引導(dǎo)的過程中,采用的監(jiān)管手段是一種“智慧型”的。因為政府把自身置于社會治理之中,真正地從監(jiān)管自身出發(fā)來推進對社會事務(wù)進展情況的事中與事后的監(jiān)管,同時通過有效地監(jiān)管來引導(dǎo)社會治理力量的發(fā)展和參與社會治理。

第四,靈活適應(yīng)性。鮑曼用“穩(wěn)固的現(xiàn)代性”和“流動的現(xiàn)代性”來說明不同的政府社會管理邏輯。在穩(wěn)固的現(xiàn)代性中,政府依賴于管理制組織體系采取“以不變應(yīng)萬變”的策略進行社會管理?！霸诂F(xiàn)時代的‘流動階段’,兩種情況都出現(xiàn)在了人類生活中。在絕大多數(shù)時候,路標(biāo)和定位點都是不斷變化的;它們通常在它們指向的目的地被到達以前就改變了,而且,它們幾乎等不及漫游者記下走過的軌跡就改變了?！盵38](P60)政府需要徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維。政府引導(dǎo)社會治理將會用“以變應(yīng)變”的思維來替代“以不變應(yīng)萬變”,從“穩(wěn)固(性)崇尚者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲鲃?性)倡導(dǎo)者”,始終站在“變”的立場來靈活應(yīng)對社會危機以及處理好與其他社會治理力量的關(guān)系。

在復(fù)雜性的社會治理生態(tài)下,通過政府引導(dǎo)化解社會治理中的復(fù)雜性將是一條正確、可行的道路。政府所要解決的核心問題是如何通過優(yōu)化自身的履職方式來充分發(fā)揮“引導(dǎo)”的效能。就引導(dǎo)型社會治理職能的實現(xiàn)而言,政府需要在對社會治理生態(tài)的復(fù)雜性進行科學(xué)評判基礎(chǔ)上,反思引導(dǎo)方式的選擇問題。值得注意的是,政府引導(dǎo)效能的發(fā)揮是在組織層面進行的,即作為組織的政府對作為組織的其他社會治理力量的積極引導(dǎo),因此,引導(dǎo)的實現(xiàn)無法回避“組織變化”這一變量。漢迪發(fā)現(xiàn)工作領(lǐng)域的組織形態(tài)正在發(fā)生著“不連續(xù)的變化”,出現(xiàn)了一種“三葉草組織”——“象征說明現(xiàn)今的組織是由三個有較大差異的群體組成的,他們有不同的前途,受到不同的管理,被支付不同的工資,以不同的方式組織起來。”[39](P82)這三個差異較大的群體分別是:核心層、合同的邊緣以及彈性勞動力。[40](P86-90)這種“三葉草組織”的普遍存在凸顯了“核心層抓住核心環(huán)節(jié)”的重要意義。作為社會治理中的核心組織,政府在發(fā)揮引導(dǎo)職能時理應(yīng)遵循“三葉草組織”的啟示——抓住社會治理核心環(huán)節(jié),而不是親自做具體的工作。對于當(dāng)前的社會治理實踐,中國政府的履行方式也應(yīng)體現(xiàn)“抓住核心環(huán)節(jié)”的要求,把重心放在抓好“規(guī)劃”和“培育”等核心環(huán)節(jié)上。

社會治理“規(guī)劃”是政府引導(dǎo)的前提?？姞栠_爾將“政治”的意義限定于計劃活動之中,認為“國家政府的本職工作與政治活動的意義所在,就是制定并實施宏觀的發(fā)展計劃。這種發(fā)展不僅僅是指經(jīng)濟的增長,同時還應(yīng)包括其他各方面的全方位發(fā)展,使國家和社會取得最大限度的進步”[41](P21)?？姞栠_爾關(guān)于計劃的定義實際上就是對規(guī)劃的界定。當(dāng)前,除了強調(diào)規(guī)劃較計劃更具長遠性和戰(zhàn)略性之外,在同等意義上使用規(guī)劃和計劃已經(jīng)被廣泛運用于社會發(fā)展的研究。新中國成立以來,計劃或規(guī)劃一直是中國政府在推動經(jīng)濟發(fā)展方面的重要手段。美國駐華商會前會長麥健陸曾經(jīng)感嘆:“我們可以從中國學(xué)到的重要一點就是確定目標(biāo)、制訂計劃并動員全部力量來推動國家發(fā)展?！盵42](P86)當(dāng)前,中國政府應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)經(jīng)濟領(lǐng)域中用規(guī)劃來引導(dǎo)發(fā)展的經(jīng)驗,并將其運用到社會治理領(lǐng)域中以化解社會的復(fù)雜性。一方面,通過制定社會治理的相關(guān)規(guī)劃來細化和推進社會治理體制改革,為社會主體參與社會治理鋪平道路;另一方面,可以將“規(guī)劃”上升為“法令”的層面,為社會合作治理體系的建構(gòu)提供法律等制度性支撐。作為引導(dǎo)的表現(xiàn)形式,規(guī)劃既需要具有前瞻性,又不能不切實際地片面追求超前,這是當(dāng)前許多地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃時尤其需要加以注意和警惕的。

“培育”社會治理力量是政府引導(dǎo)的基本途徑?！盀橹\求美好社會進行的集體行動是人類活動體驗的共通部分,但由于時間、空間和文化的不同,又會有億萬種表現(xiàn)形式?！盵43]從組織的角度看,這些形式多樣的謀求美好社會的集體行動已經(jīng)表現(xiàn)為非政府組織等新興的社會治理力量。當(dāng)前,這些新興的社會治理力量尚未具備完全的社會管理能力,因而,需要在政府的培育之中走向成熟。20世紀(jì)70、80年代,曾經(jīng)出現(xiàn)過兩種典型的對非政府組織進行培育的方案。一種是以英美等西方國家為代表的“剝離、放任”的做法。非政府組織的前身“第三部門”在撒切爾夫人推行的新公共管理改革中產(chǎn)生,集中體現(xiàn)了這種剝離與放任。它的產(chǎn)生源于《改變政府管理:下一步行動方案》(1987)提出的精簡機構(gòu)的建議,在本質(zhì)上是政府出于精簡機構(gòu)的目的而剝離出來的、自生自滅的組織。另一種是以中國為代表的“評估、扶持”的做法?！耙栽u估促發(fā)展”是中國政府培育非政府組織等新興社會自治力量的重要方式。中國民政部從2006年開始啟動評估工作,先后發(fā)布了《關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》,公布了《社會組織評估管理辦法》(自2011年3月1日起施行)。比較以上兩種“培育”方案可以發(fā)現(xiàn),英美等西方國家的做法是一種“消極的培育”,中國的做法則屬于“積極的培育”。當(dāng)前,面對社會復(fù)雜性驟增的局面,中國政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮“積極的培育”的效能,著力培育和發(fā)揮社會主體的行動自主性,使社會主體能夠成為合作關(guān)系中的自主行動者。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對“規(guī)劃”和“培育”等引導(dǎo)型社會管理職能的核心履行方式的重要性,做了進一步確認:“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施,加強市場活動監(jiān)管,加強各類公共服務(wù)提供?！盵44]同時,“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤,重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織,成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理,引導(dǎo)它們依法開展活動”[45]。這無疑為中國政府更好地運用“規(guī)劃”和“培育”手段來化解社會復(fù)雜性提供了制度保障。相信在這些制度保障的引導(dǎo)下,中國政府履行引導(dǎo)方式時定能兼顧好“政府社會治理”和“社會自治管理”兩個方面,尤其是通過引導(dǎo)來培育社會自治力量,進而從最大的復(fù)雜性立場出發(fā)去化簡中國社會的復(fù)雜性,率先建構(gòu)起適應(yīng)復(fù)雜性要求的全新社會治理模式。

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Government Guidance in Social Management:Social Governance under Conditions of Complexity

ZHENG Jia-hao
(College of Politics and Economics,Shaanxi Normal University,Xian,Shangxi 710119)

Since the late 20th century,complexity has constituted the basic characteristic of social governance ecology.The social openness and social management diversification thus generated pose severe challenges to the traditional control-oriented social management practice.To solve the predicament of Control Failure,the government must first of all abandon the“simple thinking”mode of social management,and further set up a type of“complex thinking”mode which is expected to help the government change its social management function from a“control-oriented”to a“guide-oriented”mode.The Guide-oriented Government Function(GOF)offers a wide range of advantages in simplifying social complexities,including a proactive nature,strategic planning,wisdom regulation and flexible adaptability.As far as the current social governance practice is concerned,Chinese government should adopt the principle of grasping the core aspects,that is,focusing on the core areas of“planning”and“cultivating”.

complexity;social management;complexity thinking;social governance;guide-oriented function

鄭家昊:管理學(xué)博士,陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院講師,政治學(xué)博士后研究人員(陜西西安710119)

(責(zé)任編輯 林 間)

國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”(11&ZD070);中國博士后科學(xué)基金資助項目“社會復(fù)雜性條件下政府社會管理職能的閾限厘定與優(yōu)化”(2013 M531304)