（遼寧省沈陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧沈陽110014）

流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)限界定的探討

沈廣棟

（遼寧省沈陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧沈陽110014）

食品安全監(jiān)管方面的機(jī)構(gòu)改革方案出臺后，引發(fā)了流通環(huán)節(jié)動物衛(wèi)生監(jiān)督與食品安全監(jiān)管權(quán)限界定的爭議。本文通過對《動物防疫法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》立法目的、調(diào)整對象以及相關(guān)監(jiān)管體系等方面的分析進(jìn)行了探討。

流通環(huán)節(jié)；監(jiān)管權(quán)限；探討

1 爭議焦點

1.1 一種觀點認(rèn)為流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品監(jiān)管由食藥監(jiān)負(fù)責(zé)。其主要依據(jù)是《食品安全法》（以下稱《食品安全法》）第四條及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）五十條、五十二條、《生豬屠宰管理條例》二十九條規(guī)定以及2010年中央編辦下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“瘦肉精”監(jiān)管工作的意見》（中央編辦發(fā)〔2010〕105號）文件分別明確了流通環(huán)節(jié)豬肉“瘦肉精”監(jiān)管和查處由工商（改革后歸食藥監(jiān)，下同）負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)，下同）負(fù)責(zé)生豬養(yǎng)殖、收購、販運、定點屠宰環(huán)節(jié)“瘦肉精”的檢驗、認(rèn)定和查處。

1.2 另一種觀點認(rèn)為農(nóng)業(yè)部門和食藥監(jiān)對流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品都有監(jiān)管權(quán)，但處罰對象不同。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條、三十四條、三十九條、第五十條第一、四款和第五十二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)上市農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量抽查檢測，對經(jīng)檢測不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的，有權(quán)查封、扣押，處罰對象為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和批發(fā)市場；工商部門根據(jù)相關(guān)部門監(jiān)督抽查結(jié)果，負(fù)責(zé)對銷售企業(yè)及批發(fā)市場中銷售者銷售質(zhì)量不合格農(nóng)產(chǎn)品的行為進(jìn)行處理和處罰。

1.3 第三種觀點認(rèn)為農(nóng)業(yè)部門和食藥監(jiān)對流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品均有監(jiān)管和查處權(quán)。因為《動物防疫法》（以下稱《動物防疫法》）與《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法目的、監(jiān)管內(nèi)容存在差異，工商依據(jù)《食品安全法》或動監(jiān)機(jī)構(gòu)依據(jù)《動物防疫法》的相關(guān)規(guī)定對流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品監(jiān)管和查處都可以，但對相同的違法行為應(yīng)遵守“誰先立案，誰查處”和“一事不再罰”原則。

2 分析

盡管上述一、二種觀點符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，但沒有將與《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》具有同等法律地位和效力的《動物防疫法》考慮入內(nèi)，具有片面性。通過綜合分析，筆者贊成第三種觀點，理由如下：

2.1 從立法目的和調(diào)整對象上分析

《動物防疫法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》雖然都明確保護(hù)人體健康、安全的立法目的，但三部法律所涉及的安全內(nèi)涵卻不相同?！妒称钒踩ā分饕槍α魍ōh(huán)節(jié)經(jīng)營行為的監(jiān)管，注重的是防止食品對人體生命安全產(chǎn)生的危害；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》主要針對生產(chǎn)中或者市場上銷售農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督檢查，目的是控制人為因素對農(nóng)產(chǎn)品本身質(zhì)量安全的影響。而《動物防疫法》強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)公共衛(wèi)生安全，目的是預(yù)防和控制動物間、人畜間疫病傳播，保護(hù)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展、保證動物產(chǎn)品安全供給，其調(diào)整對象包括存在傳播動物疫病和人畜共患病風(fēng)險的動物、動物產(chǎn)品及其接觸的工具、場地、環(huán)境等環(huán)節(jié)。

2.2 從監(jiān)管體系上分析

盡管《食品安全法》第二十八條所禁止經(jīng)營肉類及其制品和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條所禁止經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品——致病性寄生蟲、微生物及病死、死因不明、檢疫不合格等內(nèi)容，與《動物防疫法》第三條、二十五條所列禁止經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品有交叉和重疊。但《動物防疫法》規(guī)定的檢疫對象僅限于傳染病和寄生蟲病，動監(jiān)機(jī)構(gòu)對動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)管和處罰符合《動物防疫法》第二十五條、四十三條、五十八條、五十九條、七十六條、七十八條、八十三條等規(guī)定，也與《食品安全法》第一百零一條和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十二條二款轉(zhuǎn)至條款的規(guī)定相一致；而對于毒死、藥殘、腐敗變質(zhì)等范圍更廣的食品安全監(jiān)管，則適用由《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來調(diào)整，具體的食用農(nóng)產(chǎn)品范圍和監(jiān)管環(huán)節(jié)分工應(yīng)由農(nóng)業(yè)和食藥監(jiān)部門協(xié)商確定。

2.3 從法律法規(guī)銜接上分析

在食品安全監(jiān)管方面，《食品安全法》為基本法，涉及食品安全的應(yīng)當(dāng)遵循該法；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》則為特殊法，涉及食用農(nóng)產(chǎn)品的則優(yōu)先適用本法。《食品安全法》第二條二款、第七十七條二款將食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理規(guī)定由《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整，但《食品安全法》第二十八條、八十五條，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條第二、三款規(guī)定并沒有排除工商部門對肉類及其制品在流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任。

2.4 從機(jī)構(gòu)改革上分析

《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》主要是把分散在國務(wù)院食安委、國家食藥監(jiān)局、國家質(zhì)監(jiān)局（生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管）、國家工商局（流通環(huán)節(jié)監(jiān)管）等部門的職能進(jìn)行了集中和整合，設(shè)立國家食藥監(jiān)總局，除明確農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、把商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)管職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部外，并未涉及動物防疫監(jiān)管職能的整合。

2.5 從執(zhí)法實踐上分析

自2005年國務(wù)院推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革以來，以《動物防疫法》為核心的獸醫(yī)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程不斷充實和完善，省、市、縣三級均建立了動物衛(wèi)生監(jiān)督（含獸藥監(jiān)察）機(jī)構(gòu)和隊伍；農(nóng)業(yè)部也將“逐步推行動物及動物產(chǎn)品安全全程監(jiān)管和風(fēng)險管理”列入《全國獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）》，實現(xiàn)動物及其產(chǎn)品的全程監(jiān)管和推進(jìn)可追溯體系建設(shè)是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的重要步驟。由具有獸醫(yī)專業(yè)知識的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員對動物產(chǎn)品流通實施監(jiān)督執(zhí)法，既體現(xiàn)了行政監(jiān)管的科學(xué)性和專業(yè)性，也有利于動物、動物產(chǎn)品可追溯監(jiān)管體系和安全責(zé)任追究制度的建立和完善。

3 小結(jié)

3.1 動物產(chǎn)品流通監(jiān)管界限

動物疫病發(fā)生具有不可預(yù)見和不可抗等自然屬性，為及時發(fā)現(xiàn)疫源和切斷傳播途徑（規(guī)定的傳染病和寄生蟲?。?，《動物防疫法》第八條、第五十八條授權(quán)動監(jiān)機(jī)構(gòu)對動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┤瘫O(jiān)督管理；而對于屬于《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整的流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品監(jiān)管應(yīng)按本文1.2觀點分工負(fù)責(zé)。

3.2 不同執(zhí)法主體同等列出

農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于扎實推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》〔2010〕4號文件，要求以動監(jiān)機(jī)構(gòu)為依托，對現(xiàn)有畜牧獸醫(yī)行政處罰職能和執(zhí)法力量進(jìn)行整合，成立畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊；將畜牧獸醫(yī)主管部門承擔(dān)的行業(yè)管理的相關(guān)處罰職能交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。因此，本文將動監(jiān)機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）部門同等列出。

3.3 理順部門職責(zé)關(guān)系

盡管國家層面的食品安全監(jiān)管整合方案已經(jīng)完成，但因地方食品安全監(jiān)管體制各異，《食品安全法》第五條二款以及最近中國人大網(wǎng)公布的《食品安全法（修訂草案）》第六條二款均將食品安全監(jiān)管職責(zé)的確定權(quán)下放到縣級以上地方人民政府。因此，各級畜牧獸醫(yī)（動監(jiān)機(jī)構(gòu)）應(yīng)抓住機(jī)遇，在《食品安全法》等相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)修訂，完善之際，樹立形象、營造氣氛，切實認(rèn)真履行好動物產(chǎn)品經(jīng)營、運輸活動的監(jiān)管職責(zé)，確保動物衛(wèi)生監(jiān)管無死角、無盲區(qū)。

Exploration of the Defnition of the Legislative Authority of Animal Product Movement Supervision

Shen Guangdong

（Shenyang Animal Health Supervision Institute，Shenyang，Liaoning 110014）

The issuing of the institution reform program on food safety control triggered some argument on the defnition of the regulatory authority for animal health supervision and food safety supervision. The legislative purposes，the regulatory objects and the related supervision systems of "The Law on Animal Epidemic Prevention"，"The Food Safety Law"，"The Law on Agricultural Product Quality Safety" were analyzed and explored in this paper in an attempt to clarify the responsibilities of the respective competent organs so as to remove the loopholes in supervision.

movement；regulatory authority；exploration《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》經(jīng)十二屆人大一次會議批準(zhǔn)后，食品安全監(jiān)管形成農(nóng)業(yè)部門管源頭（種植、養(yǎng)殖及初級農(nóng)產(chǎn)品加工等）、食品藥品監(jiān)督管理部門（以下稱食藥監(jiān)）管生產(chǎn)加工流通、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)風(fēng)險評估與標(biāo)準(zhǔn)制定的新架構(gòu)。在職能分工尚未明晰情況下，有些動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員認(rèn)為流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品屬食藥監(jiān)部門監(jiān)管范圍，工作中出現(xiàn)懈怠和等靠現(xiàn)象。為此，筆者就流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)限界定等問題與各位同行進(jìn)行探討交流。

S851.33

：C

：1005-944X（2014）09-0080-03

1具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第6期77-78頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問題；《中國動物檢疫》2013年第7期81-82頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中行政相對人主體適格的問題。

2具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第8期83-85頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中證據(jù)的形式要件。

3具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第9期80-82頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中的法律適用。

4具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第10期80-82頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中簡易程序的適用；《中國動物檢疫》2013年第11期85-88頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中一般程序的適用。

5具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第12期80-82頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中一事不再罰原則的適用。

6具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第1期86-87頁，淺析追訴時效在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用。

7具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第2期86-87頁，淺析不予處罰在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用。

8具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第3期83-84頁，淺析從輕處罰在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用。

9具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第5期85-86頁，淺析吊銷許可證在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用。

10具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第8期83-85頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰事先告知程序的履行。