財政部財政科學(xué)研究所 王向陽

我國農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼試點政策評析

財政部財政科學(xué)研究所 王向陽

農(nóng)產(chǎn)品價格在國民經(jīng)濟(jì)價格體系中處于基礎(chǔ)地位，涵蓋農(nóng)民增收和消費者負(fù)擔(dān)兩難問題，不僅影響一國總體物價水平穩(wěn)定，而且影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民家庭消費。繼續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲價格，必然進(jìn)一步加大進(jìn)口壓力，國內(nèi)收儲量將大幅增加，財政負(fù)擔(dān)將越來越重;如果不提高臨時收儲價格，則農(nóng)產(chǎn)品價格上漲跟不上生產(chǎn)成本的上升，勢必影響農(nóng)民增收和國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使自給率下降。本研究對于實施農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼政策進(jìn)行了國際比較，同時對于我國大豆、棉花等農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼試點政策嘗試進(jìn)行了設(shè)計。

差價補(bǔ)貼;試點政策設(shè)計;“天花板”價格

一、大豆、棉花、食糖臨時收儲政策進(jìn)退兩難

我國農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策是國家實施價格干預(yù)政策的重要組成部分，臨時收儲政策的實施對于農(nóng)民增收、穩(wěn)定市場物價等起到了一定的正面作用。但是，近年來由于我國部分重點農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格突破了國際“天花板”價格，臨時收儲政策進(jìn)退兩難。

(一)農(nóng)產(chǎn)品價格的特殊地位。

研究表明，農(nóng)產(chǎn)品價格在國民經(jīng)濟(jì)價格體系中處于基礎(chǔ)地位，涵蓋農(nóng)民增收和消費者負(fù)擔(dān)兩難問題，不僅影響一國總體物價水平穩(wěn)定，而且影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民家庭消費;其價格上漲會造成低收入群體的生活困難，因而具有社會和政治的高度敏感性。同時，農(nóng)產(chǎn)品具有外部效應(yīng)、信息不對稱等特點，具備有限的非競爭性和局部的排他性等準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性。

(二)國內(nèi)大豆、棉花、食糖價格突破國際“天花板”價格。

統(tǒng)計顯示，我國大豆庫存目前約為400萬～500萬噸，接近2012年國內(nèi)產(chǎn)量的一半。目前進(jìn)口大豆的到港價平均在4200元每噸左右，臨儲大豆收購價為4600元/噸。大豆加工企業(yè)遭受雙重夾擊，進(jìn)口大豆價格低不僅壓縮了企業(yè)的利潤，收儲價格高又讓企業(yè)收不上來原糧，所以大部分企業(yè)只能選擇停產(chǎn)，調(diào)研表明，黑龍江規(guī)模以上88家大豆加工企業(yè)中，已有超過九成的企業(yè)停產(chǎn)。但農(nóng)戶售糧的積極性反而增強(qiáng)，因價高者得之，大豆源源不斷地涌入了國儲庫。

2011年國家實施棉花托市收儲政策以來，棉花國內(nèi)價格持續(xù)高于按滑準(zhǔn)稅計算的到岸完稅價格，每噸價差達(dá)3000～6000元，棉花收儲價格從19 800元/噸提高到了20 400元/噸;但與此同時，國際棉花價格卻一路下跌到15 000元/噸。收儲以來，棉花質(zhì)量反而大幅下降。為了能夠達(dá)到國家收儲等級，把高等級棉花和低等級棉花進(jìn)行摻兌已經(jīng)成為行業(yè)潛規(guī)則，造成企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營困難，許多棉花加工企業(yè)不愿參加國儲棉的拍賣。

2011年以來，由于國際市場食糖價格持續(xù)大幅下跌，國內(nèi)價格高于國際“天花板”價格，導(dǎo)致大量進(jìn)口不可避免。2012年進(jìn)口的375萬噸食糖中，約有100萬噸左右是配額外的商業(yè)進(jìn)口。2012年、2013年榨季食糖臨時收儲基礎(chǔ)價只能由上年的6500元/噸下調(diào)到6100元/噸，目前南寧市場食糖價格僅為5400元/噸左右(2013年5月底國家已經(jīng)停止收儲)，相當(dāng)一部分企業(yè)出現(xiàn)虧損。長此以往，制糖企業(yè)和蔗農(nóng)的生產(chǎn)積極性必將受到嚴(yán)重影響(見表1、表2、表3、表4)。

表1 我國大豆、棉花、食糖產(chǎn)量 萬噸

表2 我國大豆、棉花、食糖進(jìn)口統(tǒng)計表 萬噸

表3 我國大豆、棉花、食糖臨時收儲啟動統(tǒng)計 萬噸

表4 我國大豆、棉花、食糖臨時收儲價格變動 元/斤、元/噸

(三)大豆、棉花、食糖臨時收儲政策進(jìn)退兩難。

繼續(xù)提高臨時收儲收購價格，必然進(jìn)一步加大進(jìn)口壓力，國內(nèi)收儲量將大幅增加，財政負(fù)擔(dān)將越來越重;如果不提高臨時收儲收購價格，則農(nóng)產(chǎn)品價格上漲跟不上生產(chǎn)成本的上升，勢必影響農(nóng)民積極性和國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使自給率下降。

以棉花為例:一方面，如果國家收儲棉花以進(jìn)口棉到岸完稅價格出售，將產(chǎn)生巨額虧損，而且在這種情況下，除非財政巨額補(bǔ)貼，否則無法再提高臨時收儲價格，勢必挫傷棉農(nóng)積極性;另一方面，如果按收儲成本順價銷售，由于國內(nèi)的紡織企業(yè)承受不起，同時降低了我國紡織品在國際市場上的競爭力，紡織企業(yè)會更多使用進(jìn)口棉花，使收儲棉賣不出去。

調(diào)研表明，2012年棉花生產(chǎn)總成本同比上升23%，而臨時收儲價格僅提高了3%，農(nóng)民種棉凈利潤下降85%以上，棉花種植面積同比下降6.7%。2013年棉花臨時收儲價格只能維持在2012年水平，農(nóng)業(yè)部預(yù)計棉花面積進(jìn)一步下降5.3%。

統(tǒng)計顯示，我國過去兩年收儲約1000萬噸棉花，占全球庫存的60%，這相當(dāng)于我國紡織業(yè)一年的棉花使用量。國家為收儲占用了2000多億元的資金，還有巨額的倉儲費用，加之每儲存一年棉花要下降一個等級的損耗費用，負(fù)擔(dān)十分沉重。

二、差價補(bǔ)貼的內(nèi)涵與操作路徑

1.差價補(bǔ)貼的內(nèi)涵。即按照“生產(chǎn)成本+合理收益”原則并考慮合理比價關(guān)系，確定不同農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格;當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，政府將兩者的差價直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，從而保證農(nóng)民的合理收益水平。

2.差價補(bǔ)貼的操作路徑。在操作路徑上，可根據(jù)保證農(nóng)民合理種植收益的原則，充分考慮品種間收益平衡和穩(wěn)定面積的生產(chǎn)要求，播種前由國家確定并公布目標(biāo)價格水平，當(dāng)實際市場價低于目標(biāo)價時啟動補(bǔ)貼機(jī)制，按照實際面積和畝產(chǎn)水平核定價差總額，直接補(bǔ)給種植戶;當(dāng)市場價高于目標(biāo)價時，則不啟動該政策。

3.差價補(bǔ)貼的優(yōu)勢和劣勢。該制度的優(yōu)勢是:政府的支持與農(nóng)產(chǎn)品市場價格脫鉤，發(fā)揮市場價格的調(diào)節(jié)作用，同時可以有效保護(hù)農(nóng)民收入和生產(chǎn)積極性;可能的劣勢在于:需按照每種農(nóng)產(chǎn)品的實際種植面積來核定產(chǎn)量和補(bǔ)貼，操作成本和難度較大，且屬于WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定的“黃箱政策”，政策空間受到一定限制。

三、差價補(bǔ)貼的國際比較

(一)美國農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼政策。

美國1973年農(nóng)業(yè)法提出了目標(biāo)價格，即理論上合理的農(nóng)產(chǎn)品價格，該價格最初以生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)，加上一定的、合理的利潤，以保證農(nóng)場主的收入。鑒于不同的利益集團(tuán)對于生產(chǎn)成本具有不同的計算方法，美國1981年農(nóng)業(yè)法放棄了該計算方法，修訂為在原有基礎(chǔ)上每年提高6%，到了1985年又根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況降低了農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格。

一旦市場價格低于目標(biāo)價格，參加美國政府生產(chǎn)限制計劃的農(nóng)場主即可以獲得差價補(bǔ)貼，補(bǔ)貼率為目標(biāo)價格與市場價格或貸款率兩者中的較高一方之差，上述市場價格為前5個月的平均市場價格，美國1990年農(nóng)業(yè)法規(guī)定為前12個月的平均市場價格。如果市場價格高于目標(biāo)價格，農(nóng)場主可以在市場上銷售其農(nóng)產(chǎn)品，以現(xiàn)金方式歸還貸款本息;反之，如果市場價格低于目標(biāo)價格而高于貸款率，農(nóng)場主在市場上銷售其農(nóng)產(chǎn)品，即可以得到政府的差價補(bǔ)貼(秦富等，2003)。

美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)差價補(bǔ)貼取決于三個因素:補(bǔ)貼率，又稱支付率，即單位農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼額;基準(zhǔn)面積，即合法的播種面積;正常產(chǎn)量，即基準(zhǔn)正常單產(chǎn)。

美國的農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼又逐漸演變?yōu)榉粗芷谘a(bǔ)貼，即2002年修改農(nóng)業(yè)法時新增加的一種補(bǔ)貼制度。這種補(bǔ)貼制度是給每種農(nóng)產(chǎn)品都設(shè)定目標(biāo)價格，如小麥3.92美元/蒲式耳，玉米2.63美元/蒲式耳。同時，把市場價格和貸款率兩者之間的較高者加上直接補(bǔ)貼，作為有效價格。當(dāng)有效價格低于目標(biāo)價格時，反周期補(bǔ)貼就開始起作用。反周期補(bǔ)貼率等于這兩個價格的價差。該補(bǔ)貼與市場價格呈反向運動，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格下跌時補(bǔ)貼增加，反之則減少。

但這種“基于價格的反周期支付”是基于固定的產(chǎn)量和面積，當(dāng)市場價格下降至觸發(fā)反周期支付時，補(bǔ)貼將不會考慮實際的產(chǎn)量水平，由此導(dǎo)致在產(chǎn)量下降時補(bǔ)償偏低，而在產(chǎn)量增加時補(bǔ)償偏高。為此，新農(nóng)業(yè)法對反周期支付操作方式進(jìn)行了調(diào)整，建立“基于收益的反周期支付”。當(dāng)某種產(chǎn)品每單位實際的國民收益低于全國目標(biāo)收益時，“基于收益的反周期支付”將被觸發(fā):這能更準(zhǔn)確地反映實際的生產(chǎn)和市場情況，從而保證農(nóng)戶收入更穩(wěn)定(見表5)。

表5 2008年美國農(nóng)業(yè)法規(guī)定的各種農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格 美元

(二)歐盟農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼政策。

歐盟農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼常常與干預(yù)價格相聯(lián)系，當(dāng)某類農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于干預(yù)目標(biāo)價格時，生產(chǎn)者在市場上出售該類農(nóng)產(chǎn)品以后，可以從歐盟設(shè)在各成員國的干預(yù)中心領(lǐng)取市場價格與干預(yù)價格的差價補(bǔ)貼，農(nóng)民也可以選擇將該類農(nóng)產(chǎn)品出售給干預(yù)中心。享受干預(yù)價格的包括14類農(nóng)產(chǎn)品，其品種、規(guī)格和生產(chǎn)限額由歐盟統(tǒng)一規(guī)定并審核執(zhí)行，費用則由共同農(nóng)業(yè)基金提供。干預(yù)價格可以保證生產(chǎn)者收回生產(chǎn)成本并獲得微利，從而穩(wěn)定了農(nóng)民收益。

(三)日本農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼政策。

日本農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼計劃，是指當(dāng)某些農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于固定的目標(biāo)參考價格之時，向農(nóng)民提供的差價補(bǔ)貼。該政策又稱補(bǔ)助金+穩(wěn)定基金制度，日本設(shè)定某產(chǎn)品“合理化目標(biāo)價格”，當(dāng)市場自由買賣平均價格在支付生產(chǎn)者保證基準(zhǔn)價格以下時，其差價額分為兩部分補(bǔ)償:在合理化目標(biāo)價格以上的部分，由日本中央財政補(bǔ)給生產(chǎn)者;在合理化目標(biāo)以下的部分，由生產(chǎn)者公積基金補(bǔ)償。

(四)巴西農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼政策。

巴西農(nóng)產(chǎn)品差價補(bǔ)貼政策又稱為期權(quán)合約補(bǔ)貼，即政府通過制定一個一定時期(如半年)以后的期權(quán)價格，前提是農(nóng)民先購買該方面的保險。一旦到期實際市場價格高于期權(quán)價格，由政府自己出售農(nóng)產(chǎn)品;反之，如果期權(quán)實際市場價格低于期權(quán)價格，政府則直接把市場價格與期權(quán)價格之間的差額補(bǔ)貼給農(nóng)民，仍由農(nóng)民自己出售。這不僅在一定程度上減少政府直接以保證價格收購而形成的儲備，而且穩(wěn)定了農(nóng)民的收入。

四、政策性差價保險制度

1.政策性差價保險制度的內(nèi)涵。政策性“差價保險”制度的基本思路與農(nóng)產(chǎn)品“差價補(bǔ)貼”相似，也是事先確定目標(biāo)價格，由農(nóng)民按照“目標(biāo)價格”向保險公司投保，政府給予保費補(bǔ)貼;當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，由保險公司按照合同向農(nóng)民賠付差價損失。

2.政策性差價保險制度的優(yōu)勢與劣勢。與“差價補(bǔ)貼”制度相比，其突出優(yōu)點是可以納入“綠箱政策”;主要問題在于，如果政府設(shè)定的“目標(biāo)價格”偏高，則保險公司可能難以接受，如果“目標(biāo)價格”低，則起不到應(yīng)有的保護(hù)生產(chǎn)的作用;同時由于保險公司賠付涉及環(huán)節(jié)較多，操作上可能更加復(fù)雜。

五、大豆、棉花、食糖差價補(bǔ)貼的試點政策設(shè)計

(一)差價補(bǔ)貼的試點區(qū)域。

1.大豆差價補(bǔ)貼試點區(qū)域。黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三省(自治區(qū))。

2.棉花差價補(bǔ)貼試點區(qū)域。新疆維吾爾自治區(qū)。

3.食糖(甘蔗)差價補(bǔ)貼試點區(qū)域。廣西壯族自治區(qū)。

(二)補(bǔ)貼方式。

補(bǔ)貼資金撥入農(nóng)戶“一卡通”。

由農(nóng)發(fā)行總行專戶→農(nóng)發(fā)行省級分行專戶→農(nóng)發(fā)行縣級分行專戶→商業(yè)銀行→農(nóng)戶。

(三)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

按照如下公式計算:

補(bǔ)貼額=補(bǔ)貼率×基準(zhǔn)面積×正常產(chǎn)量

其中，補(bǔ)貼率的計算要由國家和省級財政、發(fā)改、統(tǒng)計、物價、農(nóng)業(yè)、糧食等部門會商，按照不同的產(chǎn)區(qū)測算各產(chǎn)區(qū)的目標(biāo)價格和市場價格。

基準(zhǔn)面積是指經(jīng)省市縣鄉(xiāng)村五級統(tǒng)計、審核和公示的農(nóng)戶實際播種面積。

正常產(chǎn)量即各產(chǎn)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)單產(chǎn)。

(四)政策配套。

1.做好差價補(bǔ)貼試點政策的廣泛宣傳與推介。

2.借助GIS農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，統(tǒng)計、核實、公示農(nóng)戶實際種植面積。

3.在實施差價補(bǔ)貼的試點地區(qū)，同步暫時停止臨時收儲政策。

4.一旦市場價格大幅超過目標(biāo)價格，可啟動對城市消費者的補(bǔ)貼政策。

［1］國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司:《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒(2012)》，中國統(tǒng)計出版社2012年版。

［2］秦富等:《國外農(nóng)業(yè)支持政策》，中國農(nóng)業(yè)出版社2003年版。