劉長霞

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京，100048)

遇難船舶避難準入法律問題研究

劉長霞

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京，100048)

現(xiàn)行國際法體系下，關(guān)于遇難船舶是否有權(quán)進入沿海國水域避難，難以得出明確結(jié)論。國際海事組織在避難地問題上做出了巨大努力，但脫離避難準入權(quán)的單純避難地的存在并不具有實質(zhì)意義。鑒于絕對的避難準入權(quán)與國家主權(quán)原則存在直接沖突，遇難船舶避難問題更現(xiàn)實的解決路徑是提高國際船舶標準及提倡船籍國承擔責任原則，而非創(chuàng)設(shè)一種絕對的避難準入權(quán)。在國際法上對遇難船舶避難準入缺乏統(tǒng)一標準的大背景下，我國宜采取個案分析的方式，對具有污染威脅的遇難船舶進入我國水域進行適度干預(yù)。

避難準入；領(lǐng)海無害通過；國際海事組織；國際船舶標準；船籍國責任承擔

2012年7月14日，德國籍MSC Flaminia在從美國港口查爾斯頓到比利時安特衛(wèi)普途中發(fā)生火災(zāi)并引發(fā)爆炸，事故發(fā)生地點在距離最近的陸地約有1000海里的大西洋中部。英國海岸警衛(wèi)隊收到事故信號后向所有航行于該區(qū)域內(nèi)的船舶進行了通報。多艘過往船只對船舶及遇難船舶船員進行了救助。失事船上總共有25人，除1人失蹤1人死亡3人受傷外，其余20人順利由救生艇救出。在施救過程中，船舶不斷向近岸移動，以期進入沿岸水域避難地進行貨物駁運并得到維修。但直至8月13日，沒有任何一個歐洲國家允許船舶進入其沿岸水域避難，MSC Flaminia仍然在遠離海岸240海里的位置等待。直至8月20日，MSC Flaminia在專家進入船舶并確認船舶完全安全之后，才被允許進入德國水域。這一事件再次引起人們對遇難船舶避難問題的關(guān)注。國家不允許船舶進入本國沿岸水域避難會導(dǎo)致船舶沉沒甚至有意沉沒于深水區(qū)域。2002年的Prestige就是在遭到法國、葡萄牙和西班牙拒絕后斷裂沉入深海并引起了巨大油污污染。[1](53)

船舶遭遇海難后，如果能夠進入沿海國避難地獲得及時維修，則會大大降低海洋污染風(fēng)險，無論對全球還是沿海國海洋環(huán)境的保護都是有益的。在早期航運時代，出于對人命救助的人道主義考慮，遇難船有權(quán)進入沿海國避難被視為理所當然。在今天可以用直升機等新的高科技單獨救助人命的情況下，傳統(tǒng)船舶避難權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。加之當前國際海運中，石油、化工等污染性產(chǎn)品運輸逐漸增多，這類船舶一旦遭遇海難，往往會帶來嚴重的海洋環(huán)境污染威脅。實踐中，沿海國迫于國內(nèi)安全及環(huán)境保護壓力，往往傾向于拒絕此類遇險船舶駛?cè)肫渌虮茈y。

在當前國際法體系下，遇難船舶在遭遇海難后，是否有權(quán)進入沿海國水域避難？對這一問題的梳理及解答，對我國遇難船舶能否進入他國水域避難，及我國面臨這種問題時，是否有權(quán)拒絕他國船舶進入我國水域避難都具有重要意義。

一、現(xiàn)行國際法體系下遇難船舶避難準入之法律規(guī)制

遇難船舶要進入的避難地往往設(shè)置在一國的內(nèi)水及領(lǐng)海內(nèi)。依據(jù)主權(quán)原則，國家對其領(lǐng)水享有絕對的主權(quán)權(quán)利，除非其承擔了國際法上的義務(wù)，否則國家有權(quán)拒絕遇難船舶進入本國領(lǐng)水避難。在遇難船舶避難準入問題上，主要體現(xiàn)的是航運中船舶對避難地的需求與沿海國環(huán)境保護利益的沖突。因此，在避難地問題上的國際習(xí)慣法規(guī)則不再明朗的情況下，要回答遇難船舶是否仍然具有進入一國避難的權(quán)利，有必要考察相關(guān)國際公約為遇難船舶進入沿海國水域避難所規(guī)定的權(quán)利以及沿海國所具有的拒絕難船進入本國水域避難的相關(guān)權(quán)利?？疾煳覈尤氲漠斍坝行У膰H公約可知，①與遇難船舶的避難準入有關(guān)的國際公約規(guī)定主要體現(xiàn)在三個方面：沿海國救助遇難人員的義務(wù)、船舶的領(lǐng)海無害通過權(quán)及沿海國干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利。

(一)沿海國救助海上遇難人員的義務(wù)與遇難船舶避難準入權(quán)的分離

救助海上遇險人員已經(jīng)成為一項確定的國際海商法原則。作為專門規(guī)范海上搜救的《1979 年國際海上搜尋救助公約》，即明確規(guī)定了公約各締約國救助海上遇險人員義務(wù)。①除此之外，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(第98 條)、《1989 年國際救助公約》(第10 條)以及1974年《國際海上人命安全公約》(第1條)均要求各締約國應(yīng)盡力促使其所屬船舶救助海上遇險人員?！秶H海上人命安全公約(2004 年修正案)》則進一步規(guī)定了各國在海上遇險人員救助上的合作義務(wù)。

上述公約均規(guī)定了國家具有救助海上人員的義務(wù)，但其關(guān)注點在于人命及安全，而非發(fā)生海難時對船舶所應(yīng)采取的處理措施。盡管這些公約沒有明確排除遇難船舶進入沿海國避難的權(quán)利，但這些公約本身并沒有明確地為船舶規(guī)定避難準入權(quán)，也沒有明確涉及沿海國建立避難地的義務(wù)。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，對人命的救助逐漸與對船舶本身的救助相分離，沿海國完全可以單獨履行其人命救助義務(wù)，而拒絕接受遇難船舶。至少，這在技術(shù)層面是不存在問題的。

(二)“領(lǐng)海無害通過權(quán)”對遇難船舶避難準入的法律支持

領(lǐng)海是一國在其沿岸行使主權(quán)的水域。在領(lǐng)海上的一切人和物均受該沿海國管轄。這是現(xiàn)代國際法所公認的。但自領(lǐng)海法律地位確立以來，沿海國一般都允許外國船舶在不損害其安全與良好秩序的原則下自由地通過領(lǐng)海，不征收通行費，不對通過中的船舶行使刑事和民事管轄權(quán)。這種優(yōu)惠待遇，在國際法上稱作“無害通過權(quán)”。[2](1)領(lǐng)海無害通過權(quán)作為對沿海國行使主權(quán)的限制，已經(jīng)為相關(guān)國際公約所肯定。②那么領(lǐng)海無害通過權(quán)能否成為遇難船舶進入沿海國水域避難的法律依據(jù)？為此，有必要從以下層次展開論證：

其一，對遇難船舶領(lǐng)海無害通過權(quán)的單獨解讀。

雖然1982年《聯(lián)合國海洋法公約》確認了“領(lǐng)海無害通過權(quán)”原則，但對于遇難船舶是否可以進入一國港口或內(nèi)水并沒有做出明確規(guī)定。具有極大環(huán)境污染風(fēng)險的遇難船舶通過一國領(lǐng)海進入其港口避難，是否屬于“領(lǐng)海無害通過”？《聯(lián)合國海洋法公約》第18條及19條分別對“通過”和“無害”做了規(guī)定。其中，“無害”一詞，依《聯(lián)合國海洋法公約》第19條第1項規(guī)定，主要是指當船舶通過領(lǐng)海時不會對“沿海國的和平、良好秩序或安全”造成損害。同時，該條第2項具體列舉了12種有害通過的情形，其中第12項“與通過沒有直接關(guān)系的任何其他活動”是一項兜底性條款。

對于具有環(huán)境污染風(fēng)險的遇難船舶通過領(lǐng)海是否屬于“無害通過”，有學(xué)者認為，“除非污染遇難船處于無拖船前往救助的漂流狀態(tài), 否則，就仍屬于無害通過的情形。”[3](82)該12項的列舉是窮盡的、排他的，在不違反該12項規(guī)定的情況下，外國商船通過沿海國領(lǐng)海就應(yīng)屬于無害。美國和蘇聯(lián)1989年簽署的《有關(guān)無害通過的國際法規(guī)則的統(tǒng)一解釋》第三項也持這種觀點，認為：“既然公約已經(jīng)詳盡規(guī)定了非無害通過的各種行為，那么，通過一國領(lǐng)海的船舶, 只要沒有從事這些行為，就應(yīng)視為無害通過?！盵4](122)也有學(xué)者認為，荷蘭行政法院在1995年的Long Lin案中表達了與上述觀點完全相反的態(tài)度，認為“為了將遇難船舶帶入港口而通過領(lǐng)海不同于普通的航行目的，不構(gòu)成無害通過”。④“通過”是一種穿越領(lǐng)海的臨時活動，其對領(lǐng)海主權(quán)的限制僅在于領(lǐng)海可以作為船舶航行的中介而非船舶航行的目的地。⑤進入領(lǐng)海內(nèi)的避難地顯然不滿足這種“臨時”性要求。因此，無害通過權(quán)不能成為遇難船舶進入沿海國水域避難的法律基礎(chǔ)。[5](203)主張具有污染危險的遇難船舶通過領(lǐng)海不屬于無害通過權(quán)的學(xué)者，其理由主要在于遇難船舶通過領(lǐng)海不以“通過”為目的，而是以進入避難地為最終目的。遇難船舶通過領(lǐng)海的目的主要是為了能夠駛往或?？垦睾鴥?nèi)水或領(lǐng)海的泊船處或港口設(shè)施以進行維修，防止海難的發(fā)生。如果這種最終的避難地位于領(lǐng)海內(nèi)，則具有環(huán)境污染危險的遇難船舶通過領(lǐng)海不能被簡單地認定為無害通過，但如果這種最終的避難地位于內(nèi)水，則具有環(huán)境污染危險的遇難船舶通過領(lǐng)海應(yīng)視為無害通過，因為該停留只是以穿越領(lǐng)海為目的。

另外，有學(xué)者認為根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第21條的規(guī)定，沿海國可以以國內(nèi)法的方式認定污染危險船舶通過領(lǐng)海為有害通過。從語義解釋的角度上分析，公約第21條賦予了沿海國為保護本國的環(huán)境，以國內(nèi)法的方式對領(lǐng)海無害通過權(quán)的行使方式進行限制的權(quán)利。這種限制應(yīng)解釋為按照沿海國所要求的方式進行通過，例如第22條的分道通航制。這一規(guī)定不應(yīng)被解釋為沿海國可以以國內(nèi)法的方式自行確定“無害”的方式，并對“無害通過”進行自行解釋。如果這樣理解，則公約第19條從國際法層面關(guān)于無害通過權(quán)的規(guī)定就不再具有實質(zhì)意義。

因此，筆者認為，當遇難船舶冒著發(fā)生污染事故或環(huán)境損害的危險航行時，如果其僅為進入內(nèi)水的避難地而穿越領(lǐng)海，僅就其穿越行為而言，應(yīng)該屬于無害通過，沿海國不可以關(guān)閉外國船享有無害通過權(quán)的領(lǐng)海。在這種情況下，通過仍然是無害的，必須無歧視地給予各國船舶。

其二，國家保護海洋環(huán)境安全的義務(wù)與領(lǐng)海無害通過權(quán)的理論碰撞。

《聯(lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定了各締約國采取措施保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，同時要求締約國在采取這種措施時，不能以轉(zhuǎn)移污染的方式來保護本國的海洋環(huán)境。

準許遇難船舶進入本國水域避難并不一定能夠完全避免污染的發(fā)生。然而，如果拒絕遇難船舶進入本國水域避難，結(jié)果無外乎兩種情況：一是遇難船舶由于得不到及時救助而導(dǎo)致公海環(huán)境污染；二是遇難船舶駛往他國水域進行避難。如果締約國拒絕遇難船舶進入本國水域避難而發(fā)生上述兩種情況，則締約國明顯違背了《聯(lián)合國海洋法公約》所要求的“不將損害或危險轉(zhuǎn)移或?qū)⒁环N污染轉(zhuǎn)變成另一種污染的義務(wù)”。

因此，筆者認為，遇難船為尋求進入內(nèi)水的港口避難而穿過領(lǐng)海固然屬于無害通過，但是領(lǐng)海無害通過權(quán)對沿海國主權(quán)的限制僅限于領(lǐng)海內(nèi)。如果遇難船舶即將駛往的避難地位于領(lǐng)海內(nèi)，則領(lǐng)海無害通過權(quán)可以成為遇難船舶進入沿海國避難的法律依據(jù)；如果避難地位于一國的內(nèi)水，則遇難船舶能否進入沿海國內(nèi)水避難仍受到沿海國主權(quán)的支配，單獨的無害通過權(quán)不能成為遇難船舶進入沿海國內(nèi)水避難的法律依據(jù)。但是，基于國家所具有的保護海洋環(huán)境安全的國際法義務(wù)，遇難船舶在無害通過一國領(lǐng)海后，沿海國不能拒絕其進入本國內(nèi)水進行避難。當然，這里僅指沿海國不能以遇難船舶存在污染風(fēng)險為由拒絕其避難請求。國家保護海洋環(huán)境安全的義務(wù)與遇難船舶的領(lǐng)海無害通過權(quán)碰撞的理論分析結(jié)果是：國家具有允許遇難船舶進入本國水域避難以防止污染轉(zhuǎn)移的義務(wù)。

(三) 沿海國干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利及其對遇難船舶避難準入權(quán)的影響

國際公約在要求國家履行保護海洋環(huán)境的義務(wù)時，也賦予了沿海國干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利。

1989年《國際救助公約》即明確規(guī)定了沿海國為避免海難事故對本國海洋環(huán)境造成污染而采取措施干預(yù)海難救助的權(quán)利。⑥《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》進一步賦予了沿海國在公海上的環(huán)境污染干預(yù)權(quán)，⑦并將沿海國這種在領(lǐng)海外的干預(yù)權(quán)限制在“有理由預(yù)計到將造成重大的有害后果”及“嚴重而緊迫的危險”情況下。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在規(guī)定沿海國干預(yù)權(quán)時，則沒有再提到這種限制。⑧相對于《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》，《聯(lián)合國海洋法公約》明確指出這種措施必須與可能發(fā)生的損害的風(fēng)險及性質(zhì)相稱。這種措施的具體內(nèi)容是什么？很顯然，公約在這里主要是賦予國家相關(guān)權(quán)利，而不是為國家設(shè)定義務(wù)。在公海上對遇難船舶進行干預(yù)，最簡單的措施是不準其進入管轄海域避難且令其駛離沿海國方向。更適當?shù)姆磻?yīng)通常包括拖船援助及救助服務(wù)。干預(yù)權(quán)的主要意義在于允許沿海國越過船主的意愿來提供幫助，使沿海國可以引導(dǎo)受損船舶離開它們的海岸。

在國際公約廣泛賦予沿海國在領(lǐng)海外及公海上環(huán)境污染干預(yù)權(quán)的情況下，很難說國家具有允許遇難船舶進入本國水域避難的義務(wù)。

二、現(xiàn)行國際法體系下遇難船舶避難準入之法律困境

關(guān)于遇難船舶的避難準入問題，現(xiàn)行國際公約均未做出明確規(guī)定。在這種背景下，對遇難船舶避難準入問題的探討，只能從現(xiàn)行國際公約的相關(guān)規(guī)定中進行演繹推理。而通過分析，我們注意到上述我國加入的國際公約所具有的特點：① 制定和生效時間不同，締約國不一致。② 立法主題不同，均沒有直接規(guī)定遇難船舶的避難準入問題。③ 前后公約之間的規(guī)定具體適用于遇難船舶避難準入問題時，存在沖突。如：1982年《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了國家保護海洋環(huán)境安全的義務(wù)，而1989年《國際救助公約》則賦予了國家干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利。雖然這兩者表面上不存在直接沖突，但具體到遇難船舶準入問題上，很難將兩者做同一的解釋。④ 同一公約的規(guī)定具體適用于遇難船舶避難準入問題時，存在沖突。如：《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的領(lǐng)海無害通過權(quán)與國家保護海洋環(huán)境安全的義務(wù)相結(jié)合可以得出，遇難船舶具有進入一國管轄水域避難的權(quán)利。而根據(jù)同一公約賦予沿岸國的海洋環(huán)境污染干預(yù)權(quán)，則會得出相反的結(jié)論。

相關(guān)國際公約在遇難船舶避難準入問題上規(guī)定的不一致，是否屬于國際法上的條約沖突？條約沖突是整個國際法規(guī)則不成體系的一個具體體現(xiàn)，國際法學(xué)者鮑威林將這類沖突分為“固有的規(guī)則沖突”與“適用法律中的沖突”。前者是指兩項規(guī)則中的一項其內(nèi)在本質(zhì)上與另一項相沖突，后者是指如果要同時遵循內(nèi)容矛盾的兩項規(guī)則或根據(jù)它們行使權(quán)利時，所產(chǎn)生的適用法律中的沖突。[6](315)在討論遇難船舶避難準入問題時所出現(xiàn)的國際公約規(guī)定的“沖突”，表面來看，似乎屬于“適用法律中的沖突”。但仔細推敲可知，在遇難船舶避難準入問題上并不存在真正的條約沖突，所謂的沖突實質(zhì)是我們在根據(jù)現(xiàn)有國際法規(guī)則進行推理分析時，在遇難船舶避難準入問題上無法得出一個明確的結(jié)論。在國際法規(guī)則沒有對遇難船舶的避難準入問題做出明確規(guī)定的情況下，我們只能對公約的相關(guān)規(guī)定進行解讀以期得到答案。而國際法律體系缺乏明確的規(guī)范效力等級，這使得條約解釋方法無法像國內(nèi)法律體系中的解釋方法那樣，在規(guī)范等級明確有序的法律體系中發(fā)揮巨大的作用。[7](110)盡管《維也納條約法公約》第30條第3款⑨和第4款(a)⑩確認了條約法中“后法優(yōu)于先法”這一法諺，但這僅限于條約對同一事項的規(guī)定中，而上述條約均沒有直接規(guī)定遇難船舶的避難準入問題。

在現(xiàn)行國際法體系下，遇難船舶避難準入問題的法律困境在于：一方面缺乏明確的國際法律規(guī)范；另一方面，對現(xiàn)有國際公約相關(guān)規(guī)定的解讀，無法得出明確的結(jié)論。

三、國際海事組織在遇難船舶避難準入問題上的努力及其前瞻

遇難船舶避難問題涉及沿海國、船旗國、船主、貨主、救助者、保險公司、環(huán)保主義者等多方利益主體，各利益方均強調(diào)危急情況下避難地存在的重要性。國家不希望本國船舶在需要援助時被他國拒絕避難準入，同時也不希望發(fā)生諸如Erika、Prestige這樣沖擊本國海岸的污染事件。在當前國際公約對遇難船舶避難準入的規(guī)定不明確的情形下，解決遇難船舶避難準入的路徑似乎只能是制定新的關(guān)于這一問題的特別法規(guī)則，這也是國際海事組織一直努力的方向。

鑒于當前國際法對遇難船舶避難準入問題規(guī)定的模糊性，意識到為遇難船舶提供避難地的重要性，國際海事組織(IMO)在起草《1989 年國際救助公約》時，就曾提出設(shè)立避難地的想法，認為沿海國有義務(wù)允許遇難船舶進入本國港口避難。盡管這一主張得到了一些代表的贊同，但其他代表在質(zhì)疑將這種公法性質(zhì)的內(nèi)容加入私法中的可行性的同時，強調(diào)在類似條款中，沿海國的利益應(yīng)當被充分考慮。作為一種最終的妥協(xié)結(jié)果，公約第11條規(guī)定了當事國在海上救助中的合作義務(wù)，其中包括在做出是否允許避難船進港的規(guī)定或決定時，應(yīng)考慮各方合作的便宜及保證救助作業(yè)的有效實施。盡管公約在起草時考慮了避難地的問題，但從公約的最終文本表述，我們難以得出沿海國負有允許遇難船舶進港避難的義務(wù)。加之公約第9條明確規(guī)定了沿海國在“合理預(yù)期”海難事故會造成重大危害后果時，對海難救助進行干預(yù)的權(quán)利。沿海國具有判斷是否屬于“合理地預(yù)期”的解釋權(quán)，實質(zhì)上公約將是否允許遇難船進入本國避難的決定權(quán)利最終留給了沿海國。因此，《1989年國際救助公約》第11條并沒有解決遇難船舶的避難準入問題。

1999年的Erika事故促使IMO在2000年成立了海事安全委員會工作小組，并于2003年通過了兩項關(guān)于遇險船舶避難地的決議案，即《關(guān)于需要援助船舶避難地指南決議(第A.949(23)號決議)》和《關(guān)于海事救援服務(wù)決議(第A.950(23)號決議)》，為各沿海國家建立船舶避難地制度提供指導(dǎo)性建議。指導(dǎo)方針認為，在船舶遇險時，阻止進一步損害和污染發(fā)生的最佳方法是過駁掉船上貨油和燃油，然后修復(fù)船舶損害，這種操作最好在避難地進行。但是指導(dǎo)方針并沒有強制沿岸國提供避難地。即使各國依照(《遇難船舶避難地指南》，簡稱《指南》)設(shè)置了避難地，因《指南》明確規(guī)定“沿海國不負有接受遇難船舶的義務(wù)，國家在決定是否為遇難船舶提供避難地時，需要綜合各方利益，針對個案的具體情況做出具體決定?！?所以，在《指南》下，不涉及人命安全的遇難船舶進入沿海國避難仍取決于沿海國對其主權(quán)行使的自愿限制。

2000年“Castor”輪事故發(fā)生后，國際海事組織法律委員會成立了專門工作組，致力于遇險船舶避難地問題的研究，并及時將研究成果向國際海事組織報告。很快，法律委員會以澄清國際公約中有關(guān)避難地問題的條款為議題，向各成員國海商法協(xié)會分發(fā)了第一份問卷調(diào)查。隨后，法律委員會于2002年底向成員國海商法協(xié)會分發(fā)了第二份問卷調(diào)查，以確定各成員國是否同意在接收或者拒絕遇險船舶的情況下承擔特定的責任，以及船東和第三方在特定情況下應(yīng)承擔的責任。隨后，法律委員會組織了以“避難地”為議題的多次研討會，討論避難地建設(shè)問題的同時，討論了遇難船舶是否有權(quán)進入避難地的問題。然而，除了2003年國際海事組織通過的兩個決議外，并未形成其他有效的國際法規(guī)定。

以主權(quán)為根本屬性的國家在對待環(huán)境的方式上存在很多與地球生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律相矛盾的地方。這個矛盾可稱為主權(quán)與環(huán)境保護要求的矛盾。由于主權(quán)對外是獨立的，因而具有屏障外部力量對國家內(nèi)政干涉的重要作用。這種屏障作用使主權(quán)也可以成為抵制國際環(huán)境保護要求的理由和妨礙國際環(huán)境保護協(xié)調(diào)意志形成的障礙。主權(quán)對于國家獨立具有積極作用的同時，也可以成為對于人類環(huán)境的消極因素。[8](305)允許遇難船舶進入一國水域避難，可以使遇難船舶得到及時救助而避免環(huán)境污染及巨額財產(chǎn)損失，其對保護全球海洋環(huán)境的益處是顯而易見的，但“當今國際社會，國家主權(quán)原則仍是國際法的基石，主權(quán)背后的實質(zhì)是國家利益，還沒有哪一個國家會為了‘全球利益’而犧牲本國利益”。[9](155)事實是，出于復(fù)雜的政治和環(huán)境因素考慮，沿海國幾乎傾向于不接受受損船舶進入本國控制的避難地避難。一個典型例證便是，在2001年1月的國際海事組織會議上(Castor海難事件發(fā)生后不久，Prestige海難事件發(fā)生前幾個月)，西班牙代表倡議避難港行動，并提議設(shè)立避難水域。隨后，在面臨Prestige輪可能存在的溢油時，為避免潛在環(huán)境災(zāi)難損害本國的國家利益，西班牙政府拒絕接納遇難的Prestige輪入港，并將Prestige輪拖至遠離西班牙的公海。

國際海事組織在遇難船舶的避難準入問題上進行了一系列的努力，并仍在進行各種努力，然而至今仍未得出有效地解決這一問題的特殊國際法規(guī)則。避難地有效發(fā)揮作用的前提是沿海國允許遇難船舶進入避難，脫離避難準入的單純的避難地的存在，并不具有實質(zhì)意義。然而，在國家利益高于一切的現(xiàn)行國際法體系下，難以采取一刀切的方式強制沿海國接受遇難船舶的避難準入請求。以“遇難船舶是否具有避難準入權(quán)”為核心創(chuàng)設(shè)相關(guān)國際法規(guī)則存在極大的困難性，其主要原因在于這種“避難準入權(quán)”以國家主權(quán)為直接挑戰(zhàn)對象。遇難船舶的避難準入所要解決的根本問題是，防止具有極大污染威脅的船舶在遭遇海難事故時造成巨大海洋環(huán)境污染。國際海事組織在解決這一問題時，應(yīng)繼續(xù)著眼于提高國際船舶標準及提倡船籍國承擔責任原則，而對遇難船舶的避難準入權(quán)進行保留。對一些類似Erika和Prestige這樣獨立的事故進行個案處理，而不是強制所有遇難船舶(無論它們所面臨的具體境況是什么)進入一個事先指定的避難地，[10]從而避開與國家主權(quán)直接相沖突的“避難準入權(quán)”。提高國際船舶標準，能以“預(yù)防”的方式防止或減少具有重大污染威脅的海難事故的發(fā)生；船籍國承擔責任原則，在督促船籍國提高本國籍船舶標準的同時，又能使沿海國在考慮是否接收遇難船舶避難準入時，減少對可能產(chǎn)生的巨大救助費用及污染治理成本無法償付的擔憂，增加接收遇難船舶入港的可能性。

四、結(jié)語：我國對遇難船舶準入問題的應(yīng)對

當前國際法體系下，很難得出國家具有允許遇難船舶進入本國避難的義務(wù)。相關(guān)國際公約也均未對遇難船舶的避難權(quán)做出明確規(guī)定。鑒于絕對的遇難船舶的“避難準入權(quán)”與國家主權(quán)原則存在直接的沖突，關(guān)于遇難船舶避難準入的特殊國際法規(guī)則至今仍未確立。

在國際法相關(guān)規(guī)則不明確的大背景下，是否允許外國遇難船舶進入我國水域避難則應(yīng)主要依據(jù)我國相關(guān)法律作出判斷，然而，我國法律對這一問題的規(guī)定并不明確。依照我國《海上交通安全法》第11條的規(guī)定，外國商船在因遇難等意外沒有及時獲得主管機關(guān)批準的情況下，可以進入我國的內(nèi)水和港口，但應(yīng)在進入的同時向主管機關(guān)做緊急報告，并聽從主管機關(guān)的指揮。而依照我國《海洋環(huán)境保護法》第71條的規(guī)定，在船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成我國海洋環(huán)境重大污染損害的，主管部門有權(quán)采取強制措施。在公海上因發(fā)生海難事故而對我國管轄海域造成污染或污染威脅的遇難船舶，主管機關(guān)有權(quán)采取必要措施處置。在遇難船舶避難準入問題上，兩部法律規(guī)定看似存在一定矛盾之處。根據(jù)《海上交通安全法》的規(guī)定，我國似乎允許具有污染威脅的遇難船舶在未經(jīng)批準的情況下進入我國水域避難。而《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定又賦予了主管機關(guān)拒絕污染威脅的遇難船舶進入我國的水域避難的干預(yù)權(quán)。面對當前我國相關(guān)法律規(guī)定的模糊性，應(yīng)如何處理遇難船舶進入我國水域避難的問題？筆者認為：

首先，我國《海上交通安全法》制定于1983年，那個時候因海難事故而引起的海洋環(huán)境污染還沒有引起足夠的重視，其沒有區(qū)分一般遇難船舶與污染威脅遇難船舶是有情可原的。而《海洋環(huán)境保護法》修訂于1999年，正值國際上幾個重大海難污染事故發(fā)生，并造成極大海洋環(huán)境污染及生態(tài)破壞之時，其明確賦予我國主管機關(guān)的干預(yù)權(quán)是非常有必要的。在國際法上對遇難船舶避難準入缺乏統(tǒng)一標準的大背景下，我國在處理遇難船舶避難準入時，應(yīng)根據(jù)后法優(yōu)于先法原則，首先遵循《海洋環(huán)境保護法》所確立的規(guī)則，根據(jù)具體情況采取個案分析的方式，對具有污染威脅的遇難船舶進入我國水域進行適度干預(yù)，決定其是否可以進入我國水域避難。

其次，適時完善相關(guān)法律規(guī)定，特別是對《海上交通安全法》第11條的規(guī)定進行修訂，在避難準入上區(qū)分一般遇難船舶與具有污染威脅的遇難船舶，對前者的避難準入可以遵循《海上交通安全法》第11條所確定的現(xiàn)有原則加以處理，而對具有污染威脅的遇難船舶的準入，則應(yīng)確立與《海洋環(huán)境保護法》相一致的原則，賦予主管機關(guān)一定的干預(yù)權(quán)，由其根據(jù)實際情況，靈活處理。

注釋：

① 我國加入的與遇難船舶避難準入問題相關(guān)的國際公約有：《1954年國際防止海洋油污染公約》《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》《1973年國際防止船舶造成污染公約》《〈1973年國際防止船舶造成污染公約〉1978年議定書》《1973年干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》《1974年國際海上人命安全公約》《1979 年國際海上搜尋救助公約》《1982年聯(lián)合國海洋法公約》《1989 年國際救助公約》及《國際船舶安全操作和防止污染管理規(guī)則》（國際安全管理（ISM）規(guī)則）修正案。

② 《1979年國際海上搜尋救助公約》附件2. 1. 10.

③ 參照《1958年領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》第14條第1款和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第17條的規(guī)定。

④ Raad van State Afdeling Bestuursrechtspraak 10 April 1995, Schip & Schade 1995, 95 (Long Lin).

⑤ Welmoed van der Velde, The Position of Coastal States and Casualty Ships in International Law. CMI YEAR BOOK, 2003: 480-482. http://www.comitemaritime.org/Uploads/Yearbooks/ YBK_2003.pdf, 2012年9月25日訪問。

⑥ 1989年《國際救助公約》第9條。

⑦ 1969年《國際干預(yù)公海油污事故公約》第1條第1款。

⑧ 參照1982年《聯(lián)合國海洋法》公約第221條的規(guī)定。

⑨ “遇先訂條約全體當事國亦為后訂條約當事國但不依第59條終止或停止施行先訂條約時，先訂條約僅于其規(guī)定與后訂條約規(guī)定相合之范圍內(nèi)使用之?！?/p>

⑩ “遇后訂條約之當事國不包括先訂條約之當事國時，在同為兩條約之當事國間，適用第三項（款）之同一規(guī)則?！?/p>

? 2003年“遇難船舶避難地指南”第1.7條、第3.12條。

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Legal analysis on distressed vessels taking refuge in coastal states

LIU Changxia
(Law School, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

Right of entry in places of refuge for distressed vessels is not clear in current international legal system. The International Maritime Organization has made great efforts on this issue. But single places of refuge without right of entry could not essentially solve the problem. Considering the opposition between “absolute right of entry” and“principle of state sovereignty”, the practical solution is to raise international shipping standards and encourage flag state responsibility, rather than establishing absolute right of entry. China should take a case by case style to appropriately intervene the entry of vessels which could bring great pollution.

entry in places of refuge; right of innocent passage through the territorial sea; International Maritime Organization (IMO); international shipping standards; flag state responsibility

DF961.9

A

1672-3104(2014)01-0108-06

[編輯: 蘇慧]

2013-01-06；

2013-07-10

劉長霞(1982-)，女，山東新泰人，北京工商大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向：國際法，海商法.