張占斌

在2013年12月10日至13日召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記對2014年經濟工作提出了總體要求和主要任務，李克強總理系統(tǒng)闡述了2014年宏觀經濟政策取向，并對2014年經濟工作做出了具體部署。這次經濟工作會議是貫徹落實十八屆三中全會“全面深化改革”精神的全局謀劃，也是2014年經濟工作的行動大綱，“穩(wěn)中求進”是2014年經濟工作的總基調，“改革創(chuàng)新”是做好實際工作的根本途徑，“穩(wěn)中求進”、“改革創(chuàng)新”，構成了2014年經濟工作總體思路和總體框架，是推動經濟持續(xù)健康發(fā)展、促進改革創(chuàng)新新突破、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的重要保證。

穩(wěn)中求進是2014年經濟工作的總基調

經過改革開放30多年的艱苦努力，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，但發(fā)展起來以后遇到的問題并不比不發(fā)展時少，現(xiàn)階段我國發(fā)展的內外部環(huán)境極為錯綜復雜，經濟社會在總體形勢穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好的同時，也存在許多不穩(wěn)定不確定因素，使經濟社會可持續(xù)發(fā)展面臨一系列艱難險阻。面對這一系列問題，黨的十八屆三中全會指出：“堅持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰(zhàn)略判斷”，中央經濟工作會議提出的“堅持穩(wěn)中求進工作總基調”，就是這一重大戰(zhàn)略判斷在2014年經濟工作中的具體體現(xiàn)。2014年經濟工作將面臨以下挑戰(zhàn)：

宏觀調控難度增大。目前我國經濟正處于由高速增長向中高速增長過渡的換擋調速階段，每年保持兩位數(shù)的經濟增速以后將較難出現(xiàn)，經濟下行壓力陡增，宏觀經濟運行處于合理區(qū)間絕非易事；人口老齡化、“劉易斯拐點”與社會就業(yè)壓力并存，延遲退休和擴大就業(yè)，增加社保和提高工資之間需要進行政策權衡；新型城鎮(zhèn)化在帶動經濟發(fā)展的同時，也使糧食安全保障難度加大，地方債務風險上升；“中等收入陷阱”是我國現(xiàn)代化進程中必須邁過的一道坎兒，一旦深陷其中將可能會危及經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的大局。這就要求我們既要保持經濟增長，又要突破利益固化的藩籬，做好收入分配、社會保障、社會治理等綜合配套改革，從而改善民生，維護社會公平、正義和效率，這是一項長期復雜的工作，絕非一朝一夕能夠完成。

經濟轉型升級壓力增大。經濟增長對政府投資、外貿出口的依賴程度依然較高，居民消費、社會投資仍需進一步釋放；三次產業(yè)中服務業(yè)比重偏低、收入分配中勞動者報酬比重偏低的局面還沒有得到有效改善；鋼鐵、水泥、電解鋁等傳統(tǒng)產業(yè)產能嚴重過剩，先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展水平還有待提升；科技創(chuàng)新投入不足、科技進步貢獻率較低等問題也比較突出，經濟轉型升級壓力依然較大。隨著經濟總量不斷擴大，我國石油、鐵礦石等資源能源對外依存度不斷上升，國家經濟安全面臨較大壓力；不少地區(qū)盲目擴大城鎮(zhèn)范圍、違規(guī)引進高污染高耗能企業(yè)，對耕地紅線、生態(tài)紅線造成不小沖擊；水土流失、草原退化等重大生態(tài)問題仍沒有根本改善，居民對大氣、水體等污染治理的呼聲越來越強烈，經濟增長的資源、環(huán)境、生態(tài)約束日益趨緊。

外部環(huán)境更趨復雜。金融危機的影響仍在持續(xù)，歐債危機尚未得到根本解決，其他大國經濟增長形勢并不明朗，世界經濟增長仍缺乏動力；發(fā)達國家提出了再工業(yè)化的口號，貿易保護主義也重新抬頭，通過TTIP和TPP繞過WTO建立國際貿易新秩序的意圖明顯，國際政治經濟關系面臨深度調整；受勞動力成本、人民幣升值等因素影響，我國傳統(tǒng)貿易比較優(yōu)勢減弱，其他新興經濟體競爭力增強，我國對外貿易發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)；隨著我國對外開放水平的不斷提高，大國貨幣政策、貿易投資格局、大宗商品價格變化等對我國經濟的影響越來越大；隨著中國經濟實力的持續(xù)增強，國際社會對我國和平發(fā)展的無端擔憂和個別國家的惡意遏制顯著增加，為中國量身定做的貿易訴訟和貿易摩擦愈演愈烈，對我國周邊國家和地區(qū)事務的介入程度越來越高，對我國和平發(fā)展進行圍追堵截的意圖明顯。

要應對好上述挑戰(zhàn)，就要立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰(zhàn)略判斷，用發(fā)展的眼光看問題，用發(fā)展的方法解決問題，落實到經濟工作中，就是要堅持穩(wěn)中求進的總基調?！胺€(wěn)”是指穩(wěn)定，“進”是講要通過改革進行突破，穩(wěn)定是前提，改革是動力?！胺€(wěn)中求進”就是講要處理好穩(wěn)定和改革的關系，這樣才能實現(xiàn)我國經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。保持穩(wěn)定首要的是要保持經濟發(fā)展的穩(wěn)定，要把握好經濟大勢，穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營，鞏固穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢，促進經濟社會大局穩(wěn)定。特別是在面臨經濟下行壓力加大和各種突發(fā)問題時，要穩(wěn)得住，能靜下來，保持清醒，保持宏觀經濟政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，防止經濟大起大落，使經濟增速保持在合理區(qū)間，為全面深化改革創(chuàng)造條件?！胺€(wěn)”不是什么也不干，“穩(wěn)”不是不改革，而是為了更好的“改”創(chuàng)造條件。在保持穩(wěn)定的前提下，要積極推動全面深化改革，要“進”，要堅持問題導向，勇于突破創(chuàng)新，以改革促發(fā)展、促轉方式調結構、促民生改善。設計改革措施膽子要大、步子要穩(wěn)。要抓住重點，圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應人民群眾呼聲和期待，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破，突出經濟體制改革的牽引作用。

改革創(chuàng)新是完成2014年主要任務的根本途徑

中央經濟工作會議提出了2014年經濟工作的主要任務，即保障糧食安全、調整產業(yè)結構、防控債務風險、促進區(qū)域協(xié)調、保障改善民生、擴大對外開放，這六項任務分屬經濟建設的六個重要領域，各有側重而又相互支撐。改革創(chuàng)新是這六項工作的核心要求，我們必須順勢而為、轉變思路，將改革創(chuàng)新理念貫穿于各項任務各個環(huán)節(jié)之中。要冷靜扎實辦好自己的事，大力推進改革創(chuàng)新，把發(fā)展的強大動力和內需的巨大潛力釋放出來，以轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構、改革開放的主動，贏得在經濟發(fā)展上的主動和國際競爭中的主動，努力創(chuàng)造和維護政治關系友好、經貿規(guī)則有利、發(fā)展空間廣闊的良好環(huán)境。

以理念創(chuàng)新構筑國家糧食安全。中央經濟工作會議將“切實保障國家糧食安全”作為2014年經濟工作的首要任務，凸顯了黨和國家對糧食安全問題的重視程度。我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發(fā)展這個大局。因此，必須實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。要依靠自己保口糧，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全；堅持數(shù)量質量并重，更加注重農產品質量和食品安全，注重生產源頭治理和產銷全程監(jiān)管；注重永續(xù)發(fā)展，轉變農業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展節(jié)水農業(yè)、循環(huán)農業(yè)；抓好糧食安全保障能力建設，加強農業(yè)基礎設施建設，加快農業(yè)科技進步。保障糧食安全不僅要保障數(shù)量的安全，也要保障農產品質量和食品安全，在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。食品安全，首先是“產”出來的，要把住生產環(huán)境安全關。食品安全，也是“管”出來的，要形成覆蓋從田間到餐桌全過程的監(jiān)管制度。

以職能轉變推動產業(yè)結構調整。調整產業(yè)結構當務之急是要化解產能過剩矛盾。2012年底我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，產品利潤大幅下滑、企業(yè)普遍經營困難，卻有一批項目依然在建或擬建，產能過剩呈加劇之勢。2013年10月6日國務院制定了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，為化解產能過剩指明了方向，讓好政策產生好效果，關鍵就在于不折不扣執(zhí)行好中央化解產能過剩的決策部署?；猱a能過剩的根本出路是創(chuàng)新，包括技術創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、市場創(chuàng)新，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，加快傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級。調整產業(yè)結構，必須轉變政府職能，妥善處理好政府和市場的關系。這就要把使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有機結合起來，堅持通過市場競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；政府要強化環(huán)保、安全等標準的硬約束，加大執(zhí)法力度，對破壞生態(tài)環(huán)境的要嚴懲重罰；要創(chuàng)造環(huán)境，使企業(yè)真正成為創(chuàng)新主體；要做好加強知識產權保護、完善促進企業(yè)創(chuàng)新的稅收政策等工作；要強化激勵，用好人才，使發(fā)明者、創(chuàng)新者能夠合理分享創(chuàng)新收益，打破阻礙技術成果轉化的瓶頸。

以管理創(chuàng)新防控地方債務風險。經濟工作會議首次將控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務之一，說明了中央對地方債務風險的高度重視，也說明地方債務風險確實成為了我國經濟社會發(fā)展的一大隱憂。黨的十八屆三中全會做出了“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”的重大決定，為地方債券“禁還是放”指明了方向。但地方債券的發(fā)行需要一系列完善的體制機制作保障，在短期內較難成為地方融資的主要來源，融資平臺等現(xiàn)有債務融資模式仍將在現(xiàn)階段地方建設中扮演重要角色。因此防控地方債務風險，要把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作；要加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序；要明確責任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任；要強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向，這樣既可以在短期內有效規(guī)范地方債務舉借和債務管理行為，也為長期內地方政府融資渠道創(chuàng)新奠定了基礎。

以政策創(chuàng)新促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。區(qū)域協(xié)調政策的創(chuàng)新之處，在于強調政策的精準性，使政策與地方的資源稟賦和生態(tài)功能更加匹配。目前的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，基本以省級單位為政策單元，具體規(guī)劃中往往傾向于將盡可能多的地市納入其中，既凸顯了規(guī)劃的重要性，又能在規(guī)劃通過后讓較多的地區(qū)享受到政策優(yōu)惠。但是，規(guī)劃的科學性和針對性存在一定欠缺，與個別地市資源稟賦并不匹配，同時資源稟賦相近的省份也容易出現(xiàn)規(guī)劃趨同、以鄰為壑、相互競爭的情況。因此要繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準性，按照市場經濟一般規(guī)律制定政策。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，使自然條件不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。扶貧攻堅仍然是我們全面建成小康社會進程中的一項重要歷史任務，按2011年提高后的貧困標準計算，我國仍有1.28億的貧困人口，貧困地區(qū)和貧困人口是區(qū)域發(fā)展不協(xié)調、不平衡的突出表現(xiàn)。因此要扎扎實實打好扶貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困地區(qū)群眾生活不斷好起來，貧困地區(qū)要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標，扶貧工作要科學規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，提高精準性、有效性、持續(xù)性。

以社會政策創(chuàng)新改善民生。社會政策要與經濟發(fā)展階段、整體發(fā)展環(huán)境相適應。我國處于社會主義初級階段，經濟處于調速轉型期，社會保障需要進一步健全，但保障水平也不能過度提高，因此我國現(xiàn)階段社會政策要繼續(xù)按照守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的思路，統(tǒng)籌教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、食品安全、安全生產等，切實做好改善民生各項工作。就業(yè)是民生之本，2014年高校畢業(yè)生將達到720多萬，過剩產能也將加大治理力度，因此要把做好就業(yè)工作擺到突出位置，重點抓好高校畢業(yè)生就業(yè)和化解產能過剩中出現(xiàn)的下崗再就業(yè)工作問題；住房問題始終是社會關注的焦點之一，要探索適合國情、符合發(fā)展階段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租賃住房等保障性住房建設和供給，做好棚戶區(qū)改造，特大城市要注重調整供地結構，提高住宅用地比例，提高土地容積率，通過增加住房供給和土地供給來滿足群眾的住房需求。環(huán)境治理和生態(tài)保護是一項長期的艱巨任務，單靠一城、一地難有實效，因此要加大環(huán)境治理和保護生態(tài)的工作力度、投資力度、政策力度，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，加強源頭治理，把大氣污染防治措施真正落到實處，才能真正形成生態(tài)環(huán)境保護的長效機制。

以貿易模式創(chuàng)新提高對外開放水平。受勞動力成本、人民幣升值、新興經濟體崛起等國內外因素影響，我國出口加工貿易的比較優(yōu)勢日漸減弱，亟須在繼續(xù)努力保持傳統(tǒng)出口優(yōu)勢的同時，尋找新的貿易增長點。要保持傳統(tǒng)出口優(yōu)勢，發(fā)揮技術和大型成套裝備出口對關聯(lián)行業(yè)出口的帶動作用，創(chuàng)造新的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢；貿易是雙向的，在努力擴大出口的同時也要積極增加進口，特別是要擴大國內轉方式調結構所需設備和技術等進口。開發(fā)自貿區(qū)是增強國際貿易話語權的重要舉措，要注重制度建設和規(guī)則保障，加快推進自貿區(qū)談判，穩(wěn)步推進投資協(xié)定談判；營造穩(wěn)定、透明、公平的投資環(huán)境；切實保護投資者的合法權益，這樣既能促進自貿區(qū)的健康發(fā)展，也能為自貿區(qū)以外更廣大區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展積累寶貴的改革經驗。在鼓勵企業(yè)“走出去”時，要更加重視國家職能的發(fā)揮，加強對走出去企業(yè)的宏觀指導和服務，提供對外投資精準信息，簡化對外投資審批程序；要發(fā)揮國家在國際聯(lián)系溝通和貿易合作中的主導作用，推進絲綢之路經濟帶建設，抓緊制定戰(zhàn)略規(guī)劃，加強基礎設施互聯(lián)互通建設。提高對外開放水平，關鍵是要改變以往那種單純的出口加工貿易模式，變被動為主動，構筑我國在國際貿易分工中的優(yōu)勢地位，提高我國對國際貿易秩序談判的影響力和話語權，為我國的和平發(fā)展營造良好的國際環(huán)境。

（作者：國家行政學院經濟學部主任、教授）

責任編輯：杜梅萍