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        地方債再摸底

        2014-01-19 07:27:08張宏
        中國(guó)報(bào)道 2014年2期
        關(guān)鍵詞:債務(wù)融資政府

        本刊記者 張宏

        2014年到來的前兩天,有“史上最嚴(yán)”之稱的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果對(duì)外公布。本次審計(jì),審計(jì)署已于2013年10月中旬前向國(guó)務(wù)院提交審計(jì)報(bào)告,但結(jié)果遲遲未對(duì)外公布,引起市場(chǎng)諸多猜測(cè)。特別是對(duì)地方政府性債務(wù),各方預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)從15萬億—25萬億元不等。

        審計(jì)結(jié)果顯示,截至2013年6月底,全國(guó)地方政府性債務(wù)合計(jì)17.9萬億元。

        “風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患?!边@既是審計(jì)署對(duì)此次審計(jì)的總結(jié),也是不少受訪專家的共同認(rèn)識(shí)。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為,雖然地方債務(wù)比此前的要多,但政府仍堅(jiān)持全口徑公布,這有助于摸清地方政府負(fù)債家底,提高地方債務(wù)透明度,有利于未來各方做好地方債務(wù)的控制和管理,也顯示出政策當(dāng)局對(duì)于有效化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的信心和決心。

        當(dāng)然,要化解如此規(guī)模龐大、盤根錯(cuò)節(jié)的地方債問題,同時(shí)又要滿足地方政府持續(xù)的融資需求并非易事。對(duì)此,專家們均指出,如何有效化解地方政府巨大的存量債務(wù),合理控制未來的負(fù)債形式與規(guī)模,將是影響未來5—10年我國(guó)財(cái)政與金融發(fā)展格局的重要問題。

        債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

        在審計(jì)結(jié)果公布當(dāng)天,審計(jì)署新聞發(fā)言人陳塵肇答記者問時(shí)表示,衡量政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),國(guó)際上有通用的四大指標(biāo),即負(fù)債率、政府外債占GDP的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率。此次發(fā)布的審計(jì)公告顯示,我國(guó)政府性債務(wù)的這四項(xiàng)指標(biāo),均處于國(guó)際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)。

        此外,從我國(guó)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看,陳塵肇也強(qiáng)調(diào),政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的,債務(wù)余額也將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)逐漸償還。雖然當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所放緩,但仍將保持較高的增長(zhǎng)速度,平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將為債務(wù)償還提供根本保障。

        不過,財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希持更為謹(jǐn)慎的態(tài)度:“債務(wù)審計(jì)結(jié)果從數(shù)據(jù)來看,風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)可控。但沿用所謂的國(guó)際警戒線來判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在安全范圍之內(nèi)并非總是靠譜,這本身就有風(fēng)險(xiǎn)?!眲⑸邢7Q,在歐債危機(jī)發(fā)生過程中,有的國(guó)家赤字率、債務(wù)率并不高,都在所謂警戒線以內(nèi),但很快也發(fā)生了危機(jī),這說明從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到債務(wù)危機(jī)存在突變現(xiàn)象,并非總是一條平滑的風(fēng)險(xiǎn)曲線。

        “盡管風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍之內(nèi),但資金鏈大考所產(chǎn)生的溢出風(fēng)險(xiǎn)仍不可小覷?!眹?guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部副研究員張茉楠指出,地方債風(fēng)險(xiǎn)不在于規(guī)模,而在于價(jià)格和利率風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的金融脆弱性,這更多的是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),具體體現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表的期限錯(cuò)配和資產(chǎn)收益低下。

        地方債增速快

        對(duì)于債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題,審計(jì)結(jié)果提出的首要警示是“地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快”。截至2013年6月底,省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額約10.58 萬億元,比2010年底增加近3.87 萬億元,增長(zhǎng)57.64%,年均增長(zhǎng)19.97%,其中,省、市、縣增速分別約為14%、17%、27%。

        同時(shí),對(duì)比發(fā)現(xiàn),債務(wù)增速遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速。2011年、2012年和2013年上半年,中國(guó)GDP分別增長(zhǎng)了9.3%、7.7%和7.6%,全國(guó)公共財(cái)政收入增幅分別為24.8%、12.8%、7.5%。

        國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧就表示,按照現(xiàn)在的速度發(fā)展下去,到2020年時(shí)中國(guó)債務(wù)規(guī)模將會(huì)超過日本成為全球第一?!皯?yīng)當(dāng)注意的是,日本的政府債務(wù)主要是高速增長(zhǎng)期結(jié)束以后政府為刺激經(jīng)濟(jì)而搞出來的,而中國(guó)的政府債務(wù)是在高速增長(zhǎng)階段尚未結(jié)束時(shí)就已經(jīng)規(guī)模很大了,那么一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度慢下來以后,情況又會(huì)怎樣呢?這是很值得關(guān)注的問題?!?/p>

        不過,陳塵肇強(qiáng)調(diào),要注意區(qū)分“政府或有債務(wù)”與“政府債務(wù)”的不同性質(zhì),不能將“政府或有債務(wù)”和“政府債務(wù)”簡(jiǎn)單相加。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù),均由債務(wù)人以自身收入償還,正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任,屬“政府或有債務(wù)”。同時(shí),政府對(duì)兩類或有債務(wù)的法律責(zé)任也有所不同。因此,在分析負(fù)債率、債務(wù)率等政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)時(shí),不能將兩類或有債務(wù)余額直接與GDP 和綜合財(cái)力進(jìn)行比較。

        集中到期壓力大

        審計(jì)公告也提出“部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重”“有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患”。截至2012年底,有3 個(gè)省級(jí)、99 個(gè)市級(jí)、195 個(gè)縣級(jí)、3465 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。一些省份的財(cái)政預(yù)算報(bào)告已經(jīng)顯露出擔(dān)憂。如浙江省財(cái)政預(yù)算報(bào)告稱,“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期,一些市縣財(cái)政資金調(diào)度的壓力較大”;而湖南省預(yù)算草案則直接指出,“償債壓力很大,一些地方政府投融資平臺(tái)公司運(yùn)行存在隱患,財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視”。

        特別是2014年到期需償還的約2.4萬億元,占比22%,為近年來償債的高峰。2014年到期的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),相當(dāng)于地方本級(jí)公共財(cái)政收入的三成多,也和目前地方政府的土地出讓收入大致相當(dāng)。

        實(shí)際上,地方政府信用基礎(chǔ)異常脆弱,地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。審計(jì)結(jié)果顯示,截至2012年底,11 個(gè)省級(jí)、316 個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額約3.49 萬億元,占省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。根據(jù)全國(guó)財(cái)政決算,2012年全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為2.85萬多億元,減去征地和拆遷補(bǔ)償支出1.38萬億元,剩余的1.47萬億元,需為教育、水利、保障房等領(lǐng)域安排固定比例的支出。同時(shí),土地出讓收入也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。顯然,地方政府每年所謂巨額的土地出讓收入,真正能騰挪用于償還債務(wù)的微乎其微。

        在短期內(nèi)債務(wù)集中到期比例較高的同時(shí),這些地方債所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目基本都是中長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,地方債存在顯著的期限錯(cuò)配?!巴顿Y回報(bào)率與債務(wù)成本倒掛,是地方債讓人擔(dān)心的主要原因。”光大證券首席宏觀分析師徐高認(rèn)為,從微觀視角來看,地方債因?yàn)轫?xiàng)目回報(bào)率覆蓋不了債務(wù)成本,所以風(fēng)險(xiǎn)很大。他對(duì)超過800家的地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行統(tǒng)計(jì),其平均總資產(chǎn)回報(bào)率約3%,遠(yuǎn)低于其6%—7%的債務(wù)成本。

        在這種情況下,2013年底,國(guó)家發(fā)改委明確表示在平臺(tái)公司項(xiàng)目建設(shè)資金出現(xiàn)缺口、無法完工實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的情況下,可考慮允許這些平臺(tái)公司發(fā)行適度規(guī)模的新債,募集資金用于“借新還舊”和未完工的項(xiàng)目建設(shè)。

        影子融資渠道“尾大不掉”

        在國(guó)家發(fā)改委表態(tài)允許地方政府“借新還舊”的同時(shí),也允許平臺(tái)公司發(fā)行部分公司債券對(duì)“高利短期債務(wù)”進(jìn)行置換,延長(zhǎng)還款期限,降低融資成本。后者針對(duì)的正是不少地方融資方式“花樣頻出”,債券、信托、融資租賃等影子融資渠道存在隱蔽性強(qiáng)不易監(jiān)管,且融資成本較高的風(fēng)險(xiǎn)。

        國(guó)家現(xiàn)有法律規(guī)定,地方政府不能直接舉債,法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定才可由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門代為發(fā)行債券,從2009年開始,先后有上海、浙江、廣東、江蘇和山東等地獲得允許由財(cái)政部代發(fā)。其他地方政府只能成立地方融資平臺(tái),即城投公司,為其融資的主要是商業(yè)銀行,這也成為地方政府重要的借債主體。

        但有專家表示,近年來,地方融資平臺(tái)企業(yè)的行為逐漸無序化,只以融資為唯一目的,不顧及財(cái)政承受能力、項(xiàng)目投資效益、企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等問題。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了19號(hào)文件,對(duì)地方投融資平臺(tái)進(jìn)行了清理整頓,銀監(jiān)會(huì)也多次發(fā)文要求各銀行不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。最新審計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月末,地方債務(wù)中商業(yè)銀行貸款余額10.12萬億元,相比審計(jì)署2011年6月發(fā)布的數(shù)據(jù),占比從79.01%下降到57%。

        但地方政府的融資需求依然存在,這就導(dǎo)致一些地方政府借助信托、債券、理財(cái)產(chǎn)品、融資租賃等影子融資方式,債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。據(jù)估算,影子融資渠道為地方政府提供貸款超5萬億元。瑞銀中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤指出,“地方融資平臺(tái)通過各種途徑從金融系統(tǒng)的龐大資金池中汲取資金,且融資方式‘日新月異’”。

        特別是,此次審計(jì)新增的BT(建設(shè)—移交)融資和信托融資等方式隱蔽性強(qiáng),不易進(jìn)行監(jiān)管,且融資成本大幅高于銀行貸款和發(fā)行債券,成為新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。國(guó)家行政學(xué)院教授馮俏斌表示:“調(diào)研過程中,地方政府對(duì)于信托理財(cái)?shù)睦首罡哌_(dá)到14%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)利率,而且時(shí)間期限比較短,債務(wù)結(jié)構(gòu)非常不合理。并且在部分地區(qū)出現(xiàn)融資之后回報(bào)率達(dá)不到預(yù)期收益的一半,最后差額的收益用財(cái)政資金補(bǔ)足?!?/p>

        被媒體稱為影子銀行監(jiān)管法的“107 號(hào)文”(即《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》)近期出爐,將對(duì)影子銀行產(chǎn)生持續(xù)影響。民生證券非銀研究員陸俊龍指出,“107號(hào)文”會(huì)影響到券商資管、理財(cái)、信托等,也即打掉的是高利率,但沒有打掉流動(dòng)性,這部分流動(dòng)性會(huì)被國(guó)家發(fā)改委聲明過的“用利率較低的城投債”以及未來擴(kuò)容的市政債所替代。

        在2013年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上,防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被列為2014年工作重點(diǎn)。會(huì)議中首次提出要將地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,嚴(yán)格政府舉債程序,明確責(zé)任落實(shí)。這對(duì)破解地方債難題提供了方向與方法,但還待實(shí)踐落實(shí)。

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