本刊記者 徐豪
微觀方面,要在農地確權的基礎上,最終允許土地使用權進行流轉。在宏觀管理方面,要優(yōu)化土地用途管理政策,建立農業(yè)保護區(qū)制度,減少土地流轉中的投機行為。
就在黨的十八屆三中全會結束當天的2013年11月12日,安徽省出臺《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”),決定在全省20個縣(區(qū))開展農村綜合改革示范試點工作,今后,農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式流轉,用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農民住宅小區(qū)建設,未來還將建設多元統一的城鄉(xiāng)土地交易市場。這無疑契合三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”。
1978年黨的十一屆三中全會之后,安徽鳳陽小崗村開創(chuàng)了農村家庭聯產承包責任制,拉開了中國改革的大幕。35年后,恰在十八屆三中全會閉幕的當天發(fā)布《指導意見》,使得安徽再一次扮演起“土地改革”先行者的角色。
建立多元統一的農村土地市場
《指導意見》提到,包括渦陽縣、潁泉區(qū)、臨泉縣在內的安徽20個縣區(qū)開展農村綜合改革示范試點工作,將重點圍繞市場主體培育、土地市場建設、集體三資管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務等六個方面開展改革試點,力爭到2015年,新型農業(yè)經營主體經營面積占承包耕地50%以上,農業(yè)生產的集約化、專業(yè)化、社會化程度明顯提高。
建立多元統一的農村土地市場,是安徽省此次農村綜合改革中備受關注的焦點。根據規(guī)定,今后的集體土地所有權將確定到每個具有所有權的農民集體,2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發(fā)證全覆蓋。
建立宅基地退出補償激勵機制,是此次《指導意見》的亮點之一。根據規(guī)定,安徽省將堅持自愿、有償原則,探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制;與此同時,建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度,探索建立農村集體建設用地指標儲備制度,盤活農村集體建設用地。
本刊記者了解到,安徽省下一步將依托國有建設用地交易市場,建立統一的城鄉(xiāng)土地交易市場,為土地交易提供場所、發(fā)布信息、組織交易等服務;推進城鄉(xiāng)統一的土地交易市場門戶網站和交易平臺建設,逐步實現申請、競價報名、網上掛牌、在線競拍、中標公示等全流程在線交易;農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、森林和林木所有權、土地承包經營權等逐步納入城鄉(xiāng)統一的土地交易市場。
實現農民權屬流動
2008年在鳳陽縣成立的農村土地流轉交易中心,這是安徽在土地流轉方面最早的探索,政府希望將土地流轉規(guī)范化。2012年6月20日上午,安徽省寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心揭牌,這也是該省第一個城鄉(xiāng)統一的土地產權交易市場。2013年1月16日,通過寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心,該市天浩農林發(fā)展有限公司和南山街道萬福村土地股份合作社簽訂了土地流轉協議,標志著安徽省首宗農村土地承包經營權被成功流轉。
在對農民權屬固化后,就應該解決農民權屬的流動問題,以達到農村資源的合理配置,解決農民的出路。寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心正是在這個背景下成立的。而農民權屬實現流動,是激活農村土地資源要素的必要步驟?!吨笇б庖姟返某雠_,也是安徽多年來對土地交易中心這類探索的實踐結果。
“我們公司2012年與合肥蜀王餐飲集團達成戰(zhàn)略合作協議,成為該集團特色蔬菜供應基地。但是苦于我們現有蔬菜基地生產能力遠遠達不到客戶需求,制約了企業(yè)的擴張發(fā)展?,F在好了,這次我們在南山街道萬福村成功流轉了184畝土地,既有效實現了農村閑置土地的利用,又能實現企業(yè)的快速騰飛?!碧旌乒究偨浝頊票炇饏f議后,樂得合不攏嘴。
“我父親過年都71了,家里的4畝多田地這下不用擔心要拋荒了,而且每年能收到600斤水稻的租金?!蹦仙浇值廊f福村珠寶村民組村民程澤山在雙津集團上班,以前最讓他放心不下的就是父親年紀大了,擔心田地以后沒人種沒人管。
像這樣“雙贏”的事例,在農民權屬實現流動以后,會越來越多。
“將農村土地流轉納入健康軌道,需要深化土地制度改革。微觀方面,要在農地確權的基礎上,最終允許土地使用權進行流轉。在宏觀管理方面,要優(yōu)化土地用途管理政策,建立農業(yè)保護區(qū)制度,向農業(yè)投資者傳遞更明確的土地用途信息,以減少土地流轉中的投機行為?!?中國社科院農村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英對本刊記者表示。
“農地入市”需再突破
“新政策傳遞的是一個改革方向,并不能一步到位?!卑不沾髮W農村改革與經濟社會發(fā)展研究院院長張德元告訴本刊記者,在現行政策和法律框架下,新政策在不少方面有很大突破,給全國其他一些地方提供了借鑒和參考,但具體效果如何仍需經過實踐檢驗。
據新華社報道,2013年10月,安徽宿州市埇橋區(qū)將土地流轉成為信托,將農村土地使用權作為信托產品,委托信托公司進行經營管理,這樣就可以定期獲得信托收益。該區(qū)朱廟村村民沈加亮就把家里的15畝地流轉給了一家現代農業(yè)投資公司。沈加亮說,承包費是1000斤小麥,一畝地一年的收入達到1000多元,在農閑的時間,還可以出去打工,也能得到一部分收入。
這些新生事物讓農村土地“入市”有了新的實踐。然而政策的落實和探索,并不都是那么順利。
據報道,安徽省土地改革試點雖取得了一定成效,但仍然面臨“宅基地退出”落實遇阻,抵押融資渠道不暢,以及法律“紅線”難突破等尷尬。關于宅基地退出補償激勵政策,安徽省已有部分地區(qū)開始試點,但由于后續(xù)配套政策不健全,政策落實情況不容樂觀。
建設用地流轉也存在“短板”,盡管寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心目前已規(guī)范流轉集體土地5300余畝,但這都是土地承包經營權交易。由于抵押融資渠道不暢,以及相關配套政策不完善,集體經營性建設用地流轉至今還沒有交易。
基層反映,雖然我國農村土地承包法允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉,但對其抵押的問題《物權法》、《擔保法》都未明確,缺乏政策及法律層面的支持。
“從安徽部分地區(qū)土地改革試點情況來看,面臨的障礙和難題應引起重視,需要強化頂層設計,特別是在政策法規(guī)方面給予支持。”張德元表示,國家有關部門應加快政策法規(guī)修訂步伐,以適應改革試點工作需要。