王芳，王平

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，安徽 合肥 230036;2.安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230601)

改革開放以來，中國的公共服務(wù)體系不斷推進和完善。但是，與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，現(xiàn)有體系尚存在質(zhì)量不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題[1]，迫切需要政府部門為人民群眾提供更多、更好、更廉價和更均等化的公共服務(wù)。為化解上述矛盾，政府部門需要采取兩大舉措：第一，進一步轉(zhuǎn)化政府職能，清除計劃體制下的管制職能，增進市場體制下的公共服務(wù)職能，伴隨著大部制改革的不斷深入，這一舉措成效日益顯著。第二，在創(chuàng)新社會管理思想指導下，政府與各類社會主體合作提供公共服務(wù)。政府部門要將工作重心放在“掌舵”而非“劃槳”上[2]，充分利用社會資源增加公共服務(wù)的供給[3]。這在中國尚屬新生事物，需要全社會共同關(guān)注和支持。鑒于此，本文以創(chuàng)新社會管理思想為指引，以政府部門購買公共服務(wù)為范例，致力于后者的公共服務(wù)供給模式的多元化研究。

一、創(chuàng)新社會管理視野下的公共服務(wù)供給新模式

2011年，中共中央提出創(chuàng)新社會管理。2012年召開的十八大進一步指出，創(chuàng)新社會管理的關(guān)鍵在于“兩個加快”：加快形成“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制；加快形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。

從哲學上說，管理創(chuàng)新就是以系統(tǒng)論為方法論，在各類管理要素基本穩(wěn)定的前提下，通過要素重組，實現(xiàn)管理功能質(zhì)的飛躍。十八大提出的創(chuàng)新社會管理，其本質(zhì)在于對哲學系統(tǒng)論的深刻運用。一方面，“加快形成現(xiàn)代社會組織體制”是確認第三部門等系統(tǒng)要素的合法性，并支持其發(fā)展。正如薩瓦斯所言：公共管理創(chuàng)新核心要素之一是建立伙伴關(guān)系，包括社區(qū)伙伴(公民與志愿者)、私營部門伙伴、非營利組織伙伴等[4]。另一方面，“加快形成社會協(xié)同治理體制”是強調(diào)把各類管理要素予以系統(tǒng)聚合，形成系統(tǒng)合力，最大化地展現(xiàn)治理功能。

藉由上述創(chuàng)新社會管理思想重建公共服務(wù)供給模式，就是實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體和供給方式逐步多樣化，逐步形成政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給新模式。創(chuàng)新社會管理視野下的公共服務(wù)供給新模式如圖1所示：

圖1 創(chuàng)新社會管理視野下的公共服務(wù)供給新模式

這種新型的公共服務(wù)供給模式具有重要的時代價值。2013年9月30日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》指出：推行政府向社會力量購買服務(wù)并藉此形成新時期的公共服務(wù)供給模式，是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領(lǐng)域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟社會活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。

學術(shù)界認為這種新模式具備如下優(yōu)點：第一，在社會服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，可以提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本和價格。第二，節(jié)省政府的人力和設(shè)施成本，縮小政府的規(guī)模。第三，政府可以掌握主動權(quán)，迫使社會組織在服務(wù)創(chuàng)新、提高專業(yè)水平和競爭力等方面下功夫。第四，社會組織的經(jīng)營模式和治理措施相對靈活，可以根據(jù)環(huán)境和客戶需求的變化做出快速反應(yīng)。第五，社會組織的資金來源與服務(wù)表現(xiàn)直接掛鉤，能夠激發(fā)其提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的動力，真正實現(xiàn)為客戶服務(wù)的目的。本文認為，這一新模式最大的亮點在于其能夠從“加、減、乘、除”4個方面提升公共服務(wù)供給能力，是一種非常重要的制度創(chuàng)新。其中，“加”，就是政府部門增強對公共服務(wù)“統(tǒng)籌分配”和監(jiān)管生產(chǎn)質(zhì)量的職能?！皽p”，就是政府部門順應(yīng)社會精細分工的潮流，適當下放權(quán)力，減少親力親為的職能?！俺恕?，就是充分發(fā)揮政府主導作用，引導社會力量參與公共服務(wù)供給，形成改善公共服務(wù)的系統(tǒng)合力。“除”，就是通過這種改革，降低公共服務(wù)供給成本。政府通過系統(tǒng)治理提升政府職能(“分子”)，同時運用社會分工不斷降低行政成本(“分母”)，行政效能由此獲得持續(xù)提升。

二、基于“石拱橋原理”的流程梳理與再造

所謂“石拱橋原理”，是指行為主體的動機要轉(zhuǎn)化為行為結(jié)果，離不開行為的實踐作用。如果把行為動機比喻為要過河的人，把行為結(jié)果比喻為已經(jīng)過河的人，那么行為就是一座可通達的石拱橋。如果沒有石拱橋，動機自然無法轉(zhuǎn)化成結(jié)果；如果石拱橋存在問題，行為結(jié)果也會南轅北轍，即所謂“播下龍種，長出跳蚤”。因此，只有建立一座好的石拱橋，才能讓最初的行為動機轉(zhuǎn)化為預期的行為結(jié)果。

“好的石拱橋”就是根據(jù)行為動機建立一套完善的行為規(guī)制，使其“隨心所欲不逾矩”。這一規(guī)制為主體行為套上了第一類義務(wù)和第二類義務(wù)兩大枷鎖：第一類義務(wù)強調(diào)“分內(nèi)之事”，為主體的行為指引方向；第二類義務(wù)強調(diào)“不履行分內(nèi)之事要承擔不利后果(問責)”，為主體的行為設(shè)置禁止性柵欄。

如果行為結(jié)果經(jīng)過信息反饋與對照，與行為動機存在差異，主體的行為就應(yīng)該受到問責，并通過權(quán)利救濟的方式補償結(jié)果與動機的差異。事實上，正是因為存在這種補償與懲罰并舉的“問責之劍”，行為才能從根本上得到規(guī)制。

就本文而言，“石拱橋原理”要求我們不僅要重視政府部門購買公共服務(wù)的行為動機(即闡明“購買服務(wù)”的必然性)，更要重視政府部門購買服務(wù)中的行為規(guī)制(即明確“怎樣購買”)。根據(jù)“石拱橋原理”，公共服務(wù)供給創(chuàng)新模式需要在以下3個方面進行流程再造：

第一，要深刻揭示“政府部門向社會購買公共服務(wù)”的必然性，強化政府部門的工作動機。通過構(gòu)建中國特色的公共服務(wù)購買理論，我們可以闡釋政府部門向社會購買公共服務(wù)的必然性(必要性加上可行性)。其必要性在于，人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求與落后的供給能力已構(gòu)成一對矛盾；可行性在于，通過面向社會購買公共服務(wù)，可以在“加、減、乘、除”4個方面提升政府部門的公共服務(wù)職能。

第二，要明確第一類義務(wù)的具體內(nèi)容，否則“政府部門向社會購買公共服務(wù)”就缺乏最基本的行為指引。第一類義務(wù)是指政府部門的“分內(nèi)之事”，具體來說，“政府部門向社會購買公共服務(wù)”需要做好以下3個方面的工作：(1)政府部門作為購買主體，應(yīng)該根據(jù)人民的真實需求擬定“公共服務(wù)清單”。具體來說，政府部門要確定“三個不能購買”和“一個應(yīng)當購買”的基本原則?！叭齻€不能購買”是指，對應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務(wù)，政府不得購買；對不屬于政府職責范圍的公共服務(wù)，政府不得購買；對不屬于人民群眾真實需求的公共服務(wù)，不得納入購買“清單”?！耙粋€應(yīng)當購買”是指人民群眾亟需，有利于降低服務(wù)成本、改善服務(wù)質(zhì)量和提升資金使用效益的公共服務(wù)，應(yīng)當向社會購買。(2)政府部門要根據(jù)“服務(wù)清單”向社會力量購買公共服務(wù)并予以質(zhì)量監(jiān)管。政府部門應(yīng)該建立兩大工作機制：購買主體(政府部門)履行購買義務(wù)：公布購買目錄—確定承接主體—簽訂購買合同—支付合同資金—全程跟蹤監(jiān)管—檢查驗收成果。政府部門對承接主體(社會力量)予以監(jiān)管，確保其履行生產(chǎn)義務(wù)：按時完成服務(wù)項目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。(3)政府部門要履行好問責義務(wù)。如果承接主體不能嚴格履行合同義務(wù)，出售有瑕疵的公共服務(wù)，政府部門要依法追究其違約責任。

第三，要明確第二類義務(wù)的具體內(nèi)容，即政府部門沒有履行好第一類義務(wù)，就需要承擔的“不利后果”，否則，政府部門就缺乏忠于職守(履行第一類義務(wù))的基本動力。服務(wù)型政府也是法治政府，強調(diào)“有權(quán)必有責、有錯必追責”[5]。因此，要根據(jù)相關(guān)法律制度，設(shè)置第二類義務(wù)的基本內(nèi)容，使其成為政府部門遠離濫用職權(quán)的高壓線，因為“制度是法律的根本載體，沒有完備的法律制度，權(quán)利本位與權(quán)利制約都將化為空談”。

三、公共服務(wù)提供模式創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑

政府部門既有購買服務(wù)的動機，又有現(xiàn)實通衢(石拱橋原理)，自然能夠建立高效的公共服務(wù)資源配置體系。但是，實現(xiàn)這兩類義務(wù)并不單單是政府部門的“獨角戲”，它需要其余兩大主體(人民群眾、社會力量)通力合作。

政府承擔兩類義務(wù)的設(shè)置主體是人民群眾，人民群眾是監(jiān)督和問責政府的根本力量。同時，人民群眾也需要承擔雙重義務(wù)，它的設(shè)置主體是社會力量：人民群眾第一類義務(wù)是指，人民群眾要想獲得社會力量提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，就需要通過有序政治參與把真實需求反饋給政府部門，并對政府行為進行監(jiān)督和問責。人民群眾第二類義務(wù)是指，如果人民群眾未能履行第一類義務(wù)，社會力量就有可能通過政府購買的途徑向人民群眾提供劣質(zhì)公共服務(wù)，畢竟人民群眾是公共服務(wù)的直接受益者。這種情況可稱之為社會力量的消極“問責”，即出現(xiàn)政府購買的是劣質(zhì)公共服務(wù)，原因在于作為直接受益者的人民群眾沒有很好地履行第一義務(wù)——當然，這并不表示政府就沒有責任。社會力量也受到雙重義務(wù)的規(guī)制，它的規(guī)制主體是政府部門：其中，社會力量第一類義務(wù)是指，社會力量為了獲得來自于政府部門的資金，就要努力把優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供應(yīng)給人民群眾。社會力量第二類義務(wù)是指，如果社會力量偷工減料，政府部門要對之進行問責。

由此，三大主體各自承擔的兩類義務(wù)形成六大行為規(guī)制，它們互相關(guān)聯(lián)，并構(gòu)成兩個首尾相連的循環(huán)系統(tǒng)。一方面，三大主體承擔的第一類義務(wù)構(gòu)成了一個正面激勵的循環(huán)系統(tǒng)(圖2)。人民群眾履行第一類義務(wù)(監(jiān)督和問責政府)——促動政府部門履行第一類義務(wù)(購買服務(wù)并實施監(jiān)管)——促動社會力量履行第一類義務(wù)(向人民群眾供給優(yōu)質(zhì)服務(wù))。

圖2 三大主體承擔第一類義務(wù)邏輯關(guān)聯(lián)圖

另一方面，三大主體承擔的第二類義務(wù)構(gòu)成了一個負面激勵的循環(huán)系統(tǒng)(圖3)。如果政府部門不履行第一類義務(wù)，人民群眾可“問責”政府部門(政府部門承擔第二類義務(wù))——如果社會力量不履行第一類義務(wù)，政府可以“問責”社會力量(社會力量承擔第二類義務(wù))——如果人民群眾不履行第一類義務(wù)，社會力量就可用劣質(zhì)公共服務(wù)“問責”人民群眾(人民群眾承擔第二類義務(wù))。

圖3 三大主體承擔第二類義務(wù)邏輯關(guān)聯(lián)圖

由此可見，第一類義務(wù)屬于正面激勵。因為三大主體履行了第一類義務(wù)(分內(nèi)之事)，都能獲得相應(yīng)的權(quán)利享有(政府能獲得執(zhí)政合法性的提升、人民群眾獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、社會力量獲得合理利潤)。第二類義務(wù)屬于負面激勵。如果三大主體不履行第一類義務(wù)，要承擔相應(yīng)的“不利后果”。顯然，只有兩類義務(wù)相交織，兩大激勵相伴生，才能真正對三大主體的行為做到徹底規(guī)制，才能從根本上對“政府部門向社會購買公共服務(wù)”予以規(guī)范。

要讓上述循環(huán)系統(tǒng)生生不息地運行下去，使政府購買公共服務(wù)的品質(zhì)獲得不斷提升，我們必須重視以下兩個問題：一方面，從循環(huán)系統(tǒng)的運行動力機制來講，強化人民承擔第一類義務(wù)(監(jiān)督政府)的意識具有基礎(chǔ)性作用，它是整個循環(huán)系統(tǒng)持續(xù)運行的第一推動力。人民群眾若不主動履行第一類義務(wù)，必然要承擔第二類義務(wù)的壓迫(社會力量的逐利性使然)。然而，缺少人民群眾的政治參與，政府部門和社會力量并非必然招致第二類義務(wù)的懲罰。因此，不斷擴大公民有序政治參與，強化人民群眾履行第一類義務(wù)的責任意識，對整個循環(huán)系統(tǒng)持續(xù)、健康運轉(zhuǎn)具有基礎(chǔ)性意義。另一方面，從循環(huán)系統(tǒng)的關(guān)鍵部位來講，對政府部門履行第一類義務(wù)(監(jiān)督、問責社會力量)予以強化具有核心價值?？梢哉f，在整個循環(huán)系統(tǒng)中，其余環(huán)節(jié)都是鋪墊，都是為了促進政府更好地履行第一類義務(wù)。只有政府履行好第一類義務(wù)，向社會購買公共服務(wù)并予以質(zhì)量監(jiān)管，循環(huán)系統(tǒng)的最終目的(提升公共服務(wù)供給績效)才能實現(xiàn)。因此，要在循環(huán)系統(tǒng)動力機制的促動下，大力強化政府購買服務(wù)和監(jiān)管質(zhì)量的職責。

四、結(jié)語

政府購買公共服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念、新制度和新方法，近來已被各級政府廣泛應(yīng)用，逐漸成為政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑。政府購買公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，實現(xiàn)了政府從既是公共服務(wù)的生產(chǎn)者也是提供者，到政府僅僅是提供者這一角色轉(zhuǎn)變，進而促使政府職能轉(zhuǎn)化乃至優(yōu)化。在這個優(yōu)化過程中，政府與社會、政府與市場的關(guān)系得到重新調(diào)整，政府職能得到進一步轉(zhuǎn)化，清除了計劃體制下的管制職能，增進了市場體制下的公共服務(wù)職能。與此同時，政府通過公共服務(wù)購買，引導了社會力量和人民群眾共同參與政府治理，從而實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體和供給方式的多元化，逐步形成政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給新模式。

[1] 蘇明，賈西津，孫潔，等.中國政府購買公共服務(wù)研究[J].財政研究，2010(1)：9-17.

[2] 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[3] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[4] 陳國權(quán)，吳帥.責任政府的公共服務(wù)取向[J].社會科學戰(zhàn)線，2009(4):196-200.

[5] 王平.問責權(quán)法治化研究[M].北京：光明日報出版社，2012.