“良法”“善治”并舉四中全會將繪就“法治中國”路線圖

王利明

依法治國，本質(zhì)上就是要用良法治國。法治的固有含義包含了良法和善治兩方面內(nèi)容。一方面，只有那些反映了最廣大人民群眾的意志和利益、符合公平正義要求、反映了社會發(fā)展規(guī)律的法律，才具備良法的特點。另一方面，善治就是要將民主法治化，通過法治切實保障人民憲法法律賦予的各項管理國家和社會的權(quán)利。

四中全會 法治中國 路線圖

“法治中國”目標日漸清晰、“法治建設”成效日益顯著

依法治國是人類社會進入現(xiàn)代文明的重要標志，也是國家治理體系現(xiàn)代化的基本特征。黨的十五大報告提出“依法治國”口號之后，“依法治國，建設社會主義法治國家”被寫入憲法，上升為憲法確立的基本原則，并成為黨和國家治國理政的基本方針和行動指南。黨的十八大報告將十五大報告提出的“依法治國，建設社會主義法治國家”作了深化，分別加上了“全面”和“加快”的要求。這表明，我國的依法治國藍圖已經(jīng)進入了新的階段。習近平同志進一步強調(diào)了依法治國的重要性，提出了“法治中國”的治國目標，并將其定位為“中國夢”宏偉藍圖的重要內(nèi)容。依法治國，是治理國家的基本方略；依法執(zhí)政，是執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式；依法行政，是政府行政權(quán)運行的基本原則。這表明我們黨對社會主義法治建設有了更加完整系統(tǒng)的規(guī)劃，各項事業(yè)的推進有了更加清晰具體的目標。

十八大以來，新一代中央領導集體高度重視法治建設，大大加速了我國的法治建設進程。從立法來看，社會主義法律體系形成之后，正在不斷走向完善。黨的十八屆三中全會全面部署了司法改革的總體目標和具體措施，各項改革措施正在逐步實現(xiàn)保障司法機關(guān)獨立、公正行使職權(quán)的目標，司法改革重新掀起高潮、方興未艾。與此同時，從嚴管黨、從嚴治黨，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，也成為依法執(zhí)政的重要內(nèi)容。依法行政、建設法治政府，已經(jīng)成為三位一體的法治建設中的重要一環(huán)。簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的諸多措施的施行，為建設高效廉潔的服務型政府，確立了良好的基礎。尤其是十八大以來，黨在反腐行動中“拍蒼蠅”和“打老虎”并舉，取得了豐碩的成果，得到了社會的廣泛好評。從已經(jīng)披露的反腐案件來看，被抓出來的腐敗分子級別越來越高，地位和影響力越來越大，打破了以前“級別越高越安全”、“刑不上大夫”的觀念，真正做到了“反腐無禁區(qū)”、對腐敗“零容忍”。這些措施深受人民群眾的擁護，得到了國內(nèi)外輿論的一致好評和高度贊揚，同時也表明近年來法治建設已經(jīng)取得了明顯成效。

法治不能大躍進，不能脫離國家社會發(fā)展水平

十八大以來，黨對于依法治國事業(yè)的新部署，是基于對我國法治建設已有成就和存在問題的總結(jié)和評估而作出的。法治是一個長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我國的法治建設已經(jīng)取得了重大成就，但仍然面臨諸多問題。法律體系雖然已經(jīng)建立，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象嚴重存在。司法不公、司法腐敗問題依然嚴峻，司法的公信力和權(quán)威未能有效確立。我國近期的反腐實踐就表明，對公權(quán)力制度約束的缺位導致貪污腐敗之風未能有效遏制，涉案數(shù)額不斷遞增、所涉高官不斷升級、各種權(quán)錢交易和官商勾結(jié)現(xiàn)象備受詬病。近些年來，食品安全事件、環(huán)境污染案件、重大生產(chǎn)事故，嚴重威脅著人民群眾的生命健康。這些問題的存在，在一定程度上影響了人們對于我國法治現(xiàn)狀以及法治水平的客觀評價。甚至有不少人認為，過去若干年的法治是原地踏步，甚至是倒退的。但這恰好說明：全社會對法治的認識和渴求程度比以往任何時候都更為強烈；人們對法治重要性的認識比以往任何時候都更為清晰；而推進依法治國的戰(zhàn)略目標也比以往任何時候都顯得急迫。

正視現(xiàn)實中存在的各種問題，通過不斷完善法治來妥善解決這些問題，這也是我們法治建設中所必須經(jīng)歷的歷程。但是，我們不能因為這些問題的存在，否定30多年來法治建設的整體成就，更不能因此而喪失對未來法治建設的信心。正所謂不積跬步，無以至千里。法治不能大躍進，不能脫離國家社會發(fā)展水平。正視現(xiàn)實中存在的各種問題，通過不斷完善法治來妥善解決這些問題，這也是我們法治建設中所必須經(jīng)歷的歷程。中共中央提前兩個多月將十八屆四中全會的主題確定為“依法治國”，凸顯了四中全會對依法治國這一問題的重視。四中全會將就如何全面推進依法治國，加快社會主義法治國家建設進行頂層設計和戰(zhàn)略部署，為社會主義法治國家建設進程制定“路線圖”。這份“路線圖”將對法治中國這一宏偉目標的最終實現(xiàn)作出具體規(guī)劃和全面部署。這次會議的議題，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國家長治久安。四中全會必將為我國全面推進依法治國的事業(yè)開啟新的篇章。

“良法”“善治”并舉，全面推進依法治國

依法治國，本質(zhì)上就是要用良法治國。法治的固有含義包含了良法和善治兩方面內(nèi)容。一方面，只有那些反映了最廣大人民群眾的意志和利益、符合公平正義要求、反映了社會發(fā)展規(guī)律的法律，才具備良法的特點。只有良法才能最大限度地得到民眾的認同，充分發(fā)揮法治的效力。我國法律體系雖然已經(jīng)形成，但是法律體系并不等于法治體系，這個體系應當不斷地依據(jù)社會發(fā)展的需要而逐步完善。以關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟運行的法治建設為例，我們需要盡快健全和完善與市場交易相關(guān)的民商事法律。特別是當前應當加快民法典的制定，真正實現(xiàn)民事立法體系化和科學化，保持民事立法的邏輯自洽性、價值一體性和實施的有效性。再如，我國要進一步推進有關(guān)民生方面的立法，保障人民群眾的基本民生需要，尤其是要對之前過多反映部門利益的原有法律進行修改、補充和完善，從而促進法律體系更加科學合理。另一方面，善治就是要將民主法治化，通過法治切實保障人民憲法法律賦予的各項管理國家和社會的權(quán)利。只有良法才能促善治、保善治。實現(xiàn)善治，核心是依憲治理、依法治國，構(gòu)建法治國家、法治政府與法治社會。

依法治國要實現(xiàn)依憲治國、依法執(zhí)政

全面推進依法治國，關(guān)鍵要從以下幾個方面著手：

依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。憲法以國家根本法的形式，確立了黨和國家的根本任務、基本原則、重大方針、重要政策。憲法確立了國家治理的基本結(jié)構(gòu)和基本機制，依憲治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。依憲治國，就是要堅持人民的主體地位，保障人民的基本權(quán)利。依憲治國，就是要用憲法約束公權(quán)力，把公權(quán)力關(guān)進憲法制度的籠子。依憲治國，就必須保障憲法的實施。習近平同志指出，憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。要保障憲法的實施，就必須建立和完善憲法實施的監(jiān)督制度。為此，必須進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，加強最高國家權(quán)力機關(guān)的憲法解釋和憲法監(jiān)督職能，建立承擔憲法監(jiān)督職能的具體機構(gòu)，明確憲法監(jiān)督的具體程序，從而把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

依法治國，要落實黨的依法執(zhí)政方略。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，這就要求黨必須實現(xiàn)執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，要明確黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，不能擁有任何超越憲法和法律的特權(quán)。依法執(zhí)政要求黨要領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，任何組織與個人都不能凌駕于憲法和法律之上；任何權(quán)力都要受到憲法和法律的約束，不能允許任何人以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法。領導干部要運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。黨領導人民進行的改革開放偉大事業(yè)已經(jīng)取得了舉世矚目的成就。有些人錯誤地認為，改革就是要突破法律，這種觀點實際上是把改革和法治對立起來了。習近平同志特別強調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，強調(diào)改革過程中，執(zhí)政黨要學會運用法治思維和法治方法，要讓法治在改革中發(fā)揮引領和推動的作用，要加強相關(guān)立法工作，確保改革事業(yè)在法治軌道上推進。這是對黨的依法執(zhí)政理論的重要完善。此外，按照依法執(zhí)政的要求，各級黨組織從方向和組織上實現(xiàn)對政法工作的領導，但在具體工作中，要理順黨委政法委和司法機關(guān)之間的關(guān)系，支持司法機關(guān)依照憲法法律獨立行使職權(quán)，而不能非法干預，甚至越俎代庖。

依法治國要求全面實現(xiàn)依法行政、加快司法改革、建設法治社會

依法治國，要求全面實現(xiàn)依法行政。其中，最重要的是要落實行政機關(guān)的職權(quán)法定，“法無授權(quán)不可為”。法治政府，一定是有限政府。所謂有限，就是政府只能做法律允許和法律授權(quán)政府做的事情，而不能超越法律做事。國家治理能力的現(xiàn)代化，首先是要求國家治理的法治化。依法治理要求依照憲法和法律對國家權(quán)力進行合理配置，并通過制度設計實現(xiàn)各個國家權(quán)力機關(guān)之間的相互監(jiān)督與制約，各個國家機關(guān)都必須依據(jù)憲法所賦予的職權(quán)來行使權(quán)力，并依據(jù)憲法的規(guī)定切實保障公民的合法權(quán)益。就依法行政而言，要求政府職能應當由法律來確定，“無法律則無行政”。為此，應當通過科學民主與依法決策機制的健全來實現(xiàn)權(quán)力運行的制約監(jiān)督，落實權(quán)力及其運行的公開化、透明化。需要轉(zhuǎn)變政府職能、壓縮政府審批權(quán)限、進一步界定政府與市場、社會的關(guān)系，厘定政企關(guān)系、政事關(guān)系；進一步明確行政權(quán)力界限、規(guī)范行政行為程序、加強行政信息公開，通過權(quán)力問責機制，加大對違法、失職行為的追懲力度。建立完善關(guān)于行政職權(quán)配置、行政活動過程、行政責任承擔的具體法律制度，通過法治手段和法治思維來實現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)行使、防止行政權(quán)擴張、轉(zhuǎn)變政府職能的目標。

依法治國，要求加快司法改革，保障司法公正。習近平同志指出，要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公正，這為司法改革確立了最高目標。只有深化司法改革，切實保障司法機關(guān)依法獨立、公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，才能促進和保障司法公正。為此，要真正實現(xiàn)司法機關(guān)的去地方化，逐步消除地方政府對司法機關(guān)人事權(quán)和財政權(quán)的管控，讓司法機關(guān)有依法獨立、公正司法的人力和財力基礎。最高人民法院有必要探索通過向地方派出巡回法庭的方式，負責審理某些跨地區(qū)的、案情較為復雜的民事、行政案件。需要順應司法規(guī)律，推進法官的職業(yè)化和專業(yè)化建設，推進檢法人員分類管理改革，保障一線辦案法官的數(shù)量和素質(zhì)，并使優(yōu)秀法官能夠真正充實在辦案一線。借助于分類管理，建立少而精的法官隊伍，為法官提供充分的職業(yè)保障機制，并全面提升法官的辦案水準。應當強化法官責任制，改變現(xiàn)行中的因?qū)徟屑w負責而導致的審者不判、判者不審、審與判脫節(jié)、職責不清的現(xiàn)象。應當進一步全面深化司法公開，包括實行辦案流程公開、庭審公開、裁判文書上網(wǎng)公開，尤其是要強化判決書的說理，以理服人，真正讓人民群眾從個案中感受到司法的公平正義。通過司法公開可以有效地促進司法公正，提高司法的公信力和權(quán)威性。

依法治國，要求建設法治社會。建立法治社會就是要全社會成員有序參與法治建設進程，真正實現(xiàn)民主的法治化，人人守法、和諧有序。一方面，要營造“全民信法、全民守法”的社會氛圍，引導公民樹立社會主義法治理念，養(yǎng)成遵紀守法和用法律途徑來解決問題的良好習慣，真正使法治精神深入人心。另一方面，通過法治確保社會自治。通過法律對公權(quán)力的約束，保障社會自我調(diào)節(jié)的功能空間，確保社會自治得以有效進行。從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)化，必然要求社會的自我管理、自我服務、自我約束的功能得以發(fā)揮，使得社會自治和國家管理保持良性的互動關(guān)系。此外，要實現(xiàn)法律與道德、依法治國與道德教化的有機結(jié)合。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。司馬遷在《史記·太史公自序》曾言：“夫禮禁未然之前”而“法施已然之后”。中國的傳統(tǒng)文化重視法律與道德的互補，我們要從傳統(tǒng)文化中汲取精華，高度重視道德對公民行為的規(guī)范作用，引導公民既依法維護合法權(quán)益，又自覺履行法定義務，做到享有權(quán)利和履行義務相一致。法治本身就是一種規(guī)則之治，只有全社會人人誠實守信，崇尚道德，遵守規(guī)矩，才能奠定法治的基礎。

“年年老向江城寺，不覺春風換柳條?！蔽覀円呀?jīng)迎來了共和國的法治春天。建設法治國家，推進法治昌明，是黨和政府的奮斗目標，是億萬人民的美好期待，是實現(xiàn)中華民族偉大復興“中國夢”的必然選擇。厲行法治，將使中國社會生機盎然、生生不息，將使中華民族永遠屹立于世界民族之林。

（作者為中國人民大學常務副校長，國務院學位委員會法學學科評議組成員兼召集人，中國法學會副會長，中國法學會民法學研究會會長）

①中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》。

②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年11月。

責編/馬靜 高驪（見習） 美編/于珊

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