存量民主：喚醒“沉睡的”制度構(gòu)造

陳家剛

制度的基本價(jià)值在于實(shí)踐，缺乏實(shí)踐運(yùn)作的制度是“沉睡的”制度、“沉淀的”制度。我國的憲法和法律文本中建構(gòu)了最為完善的公民權(quán)利保護(hù)規(guī)定；明確了最為清晰的政府權(quán)力邊界；形成了比較合理的立法、行政、司法相互支持、相互制約的政治體制。然而，在實(shí)踐中，憲法精神并未得到深入貫徹，公民權(quán)利并未得到充分保護(hù)，政府權(quán)力并未得到有效約束，等等。存量民主改革就是要在實(shí)踐中落實(shí)法律文本，激活制度文本

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了我國整體性社會(huì)變革的歷程。與經(jīng)濟(jì)體制改革取得的顯著成就及吸引眼球的效應(yīng)相比，圍繞政治體制改革的目標(biāo)、方向、路徑和成就，國內(nèi)外尚存在許多誤解，甚至批評和質(zhì)疑。事實(shí)上，我國的政治體制改革有明確的路線圖。它遵循漸進(jìn)改革，或增量改革的路徑，以建設(shè)高度發(fā)達(dá)的社會(huì)主義民主和法治為目標(biāo)和方向，在諸如人權(quán)法治觀念變革、競爭性民主發(fā)展、黨內(nèi)民主的完善、協(xié)商民主的提出、行政審批制度改革和社會(huì)管理體制改革等領(lǐng)域取得了相當(dāng)?shù)某删汀Ｏ鄬τ诋?dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的復(fù)雜性來說，這些成就已經(jīng)是巨大的進(jìn)步了。

但是，在改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期之后，關(guān)于政治體制改革如何與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)、“改革碎片化”與“頂層設(shè)計(jì)”、“改革共識”、“民主”與“法治”等一系列問題的爭論，以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，再次提醒我們，進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革的發(fā)展，必然要求我們在既有改革路徑基礎(chǔ)之上，選擇一種新的發(fā)展路徑，即實(shí)行存量民主改革。只有這樣，才能夠消除分歧，應(yīng)對各種危險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，積極促進(jìn)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”。

何謂“存量民主”

所謂存量民主，指的是圍繞建設(shè)高度發(fā)達(dá)的社會(huì)主義民主和法治這一首要目標(biāo)，在一整套社會(huì)主義憲法法律制度基礎(chǔ)上，充分利用既有制度優(yōu)勢，通過具體的體制機(jī)制和程序設(shè)計(jì)，將“沉淀的”、“文本的”制度規(guī)范用好，使制度的民主走向?qū)嵺`，使民主在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)起來，集中力量解決政治體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)地維護(hù)人民群眾的權(quán)利與利益，實(shí)現(xiàn)公平正義和社會(huì)和諧。

存量民主中的“存量”主要由三個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu)成：一是自近代以來中華民族在追求民族獨(dú)立、國家富強(qiáng)、人民幸福的過程中逐步形成的民主政治觀念和文化；二是自推翻統(tǒng)治中國幾千年的傳統(tǒng)政治體制之后經(jīng)過逐步探索和多次反復(fù)而最終建立起來的民主共和政治制度；三是基于自由、民主、平等、法治等價(jià)值觀念和民主共和政治制度的民主實(shí)踐所長期形成的成就和經(jīng)驗(yàn)。

新中國成立以來，尤其是改革開放30多年來，當(dāng)代中國民主法治建設(shè)積累了可觀的存量，如基本民主制度的確立，包括人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度；民主政治實(shí)踐的成就，包括基層選舉、居民自治、依法治國、權(quán)力監(jiān)督、政府決策、政務(wù)公開、公共服務(wù)等；最后是自由、平等、公正、人權(quán)、法治等為核心理念的新型民主政治文化。

存量民主特別強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：第一，民主政治的發(fā)展尤其需要尊重既有的制度與結(jié)構(gòu)。自近代以來中華民族追求自由民主至新中國成立后建立起來的民主政治制度，是一切改革的最為基礎(chǔ)的存量和出發(fā)點(diǎn)，任何改革不應(yīng)該也不能脫離這個(gè)基礎(chǔ)。第二，民主政治發(fā)展要在實(shí)質(zhì)民主的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)程序民主建設(shè)，形成一系列保證公民實(shí)現(xiàn)自由平等和其他權(quán)利的機(jī)制與程序。憲法和法律的制度文本非常重要，但運(yùn)轉(zhuǎn)和激活這些文本內(nèi)容的實(shí)際程序和機(jī)制更重要，民主要在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)起來。第三，民主政治發(fā)展需要將“摸著石頭過河”與“頂層設(shè)計(jì)”結(jié)合起來。政治體制改革既要注重地方改革創(chuàng)新的能動(dòng)性，又需注重中央改革規(guī)劃的指導(dǎo)性。地方改革空間的擴(kuò)大和改革自主性的增強(qiáng)，將會(huì)為整體性的改革提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)支撐。第四，價(jià)值觀的力量是真正的軟實(shí)力，民主政治制度生命力的核心是在于自由、平等、民主、法治等價(jià)值觀與民主政治文化的傳承。

因此，在某種意義上，“存量民主”并不是一種政治制度的結(jié)構(gòu)，而是發(fā)展和完善民主政治的一種模式?！按媪棵裰鳌笔窍鄬τ凇皾u進(jìn)民主”和“增量民主”而言的。從改革側(cè)重點(diǎn)來看，“漸進(jìn)民主”是一種強(qiáng)調(diào)過程維度的改革路徑，注重改革進(jìn)程的循序漸進(jìn)；“增量民主”則著眼于民主的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政治利益總量的增加?！按媪棵裰鳌彪m然也強(qiáng)調(diào)過程和結(jié)果，但更強(qiáng)調(diào)制度與結(jié)構(gòu)，以及制度與結(jié)構(gòu)的實(shí)踐性；從改革方式上講，存量民主路徑，并不排斥漸進(jìn)民主和增量民主，存量民主也必須與增量民主相結(jié)合，才能夠更好地發(fā)揮作用；從改革邏輯上講，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)既有的制度“存量”，存量民主明確地提出了推進(jìn)中國民主進(jìn)程的重點(diǎn)步驟與合理路徑，即強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主和人民民主，推進(jìn)協(xié)商民主和基層民主。推動(dòng)民主發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從制度到程序、從核心到外延、從中央到基層、從競爭到協(xié)商的發(fā)展路徑。根據(jù)“存量民主”的邏輯，我國的政治體制改革，要在既有制度和秩序的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人民和社會(huì)利益的最大化。

存量民主何以可能

與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，深入推進(jìn)政治體制改革，這一點(diǎn)恐怕沒有多少人會(huì)提出質(zhì)疑。但是，通過什么樣的路徑，怎樣推進(jìn)民主政治建設(shè)，也許還存在著很多分歧，這也體現(xiàn)在近來關(guān)于民主法治等一系列問題的討論上面。而當(dāng)我們思考著選擇“存量民主”是否可以作為我國民主政治建設(shè)的恰當(dāng)路徑時(shí)，歷史與現(xiàn)實(shí)已經(jīng)為此準(zhǔn)備了充分的支撐。

首先，馬克思主義是無產(chǎn)階級政黨思想和行動(dòng)的指南，馬克思主義關(guān)于民主的理論思考和實(shí)踐探索，為“存量民主”的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)，提供了恰當(dāng)?shù)挠^念形態(tài)。馬克思主義認(rèn)為，民主是“人民的自我規(guī)定”，權(quán)力的最終來源掌握在人民手中；民主政治是一切國家形式的最終歸宿，是國家的最終形式；無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，第一步就是要“爭得民主”；而只有在真正的民主政治中，國家才會(huì)走向消亡，人類才能獲得徹底的解放。巴黎公社“給共和國奠定了真正民主制度的基礎(chǔ)”，代表制、普選制、社會(huì)自治、政治參與、權(quán)力監(jiān)督、廉潔政府和廉價(jià)政府等是無產(chǎn)階級民主的基本形式。經(jīng)典作家指出，沒有民主，就沒有社會(huì)主義；在無產(chǎn)階級政黨的組織內(nèi)部，應(yīng)該“盡可能真正實(shí)行選舉原則”，堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則，同時(shí)要保障少數(shù)的權(quán)利；黨內(nèi)必須有“充分的普遍的批評自由”；等等。推動(dòng)存量民主，是用馬克思主義民主理論指導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的必然要求。

其次，在民族危亡的緊要關(guān)頭成立的中國共產(chǎn)黨，面對復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，在堅(jiān)持武裝斗爭的同時(shí)，始終堅(jiān)持自由、平等、民主的價(jià)值追求，用民主理想開啟民智；始終著力于制度設(shè)計(jì)，依靠程序保障民權(quán)。黨的領(lǐng)袖以及整個(gè)黨都明確地認(rèn)識到，“中國人民是了解民主和需要民主的，并不需要什么長期體驗(yàn)、教育或‘訓(xùn)政’。中國農(nóng)民不是傻瓜，他們是聰明的，像別人一樣關(guān)心自己的權(quán)利和利益”。毛澤東則直白地告訴民主人士，共產(chǎn)黨人找到了跳出歷史“周期律”的新路，“這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息”。三灣改編將軍隊(duì)置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下同時(shí)，也開始軍隊(duì)民主化的實(shí)踐；“三三制”的試驗(yàn)，初步收獲了建立民主政府的成果；老百姓用投豆子的方式選舉領(lǐng)導(dǎo)人，打破了關(guān)于人民民主能力的懷疑。革命歷史進(jìn)程中的理論自覺和實(shí)踐創(chuàng)造，為存量民主的發(fā)展指明了方向。

再次，新中國的成立，極大地激發(fā)了廣大人民群眾的創(chuàng)造熱情，他們以忘我的精神，非凡的智慧，逐步發(fā)展起社會(huì)主義民主政治的重要支柱，即人民代表大會(huì)制度、多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主制度，社會(huì)主義民主政治制度基本確立。改革開放時(shí)期，我國的民主政治建設(shè)也在積極穩(wěn)妥推進(jìn)。黨明確提出沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化。人民民主是社會(huì)主義的生命，黨內(nèi)民主是黨的生命。人民群眾通過不斷探索、不斷總結(jié)，在實(shí)踐中創(chuàng)造出兩票制、公推公選、民主懇談、協(xié)商對話、預(yù)算監(jiān)督等民主機(jī)制，社會(huì)主義民主政治逐漸走向成熟和完善。社會(huì)主義民主政治體制的規(guī)范化、制度化和程序化建設(shè)客觀上要求積極推動(dòng)存量民主。

最后，與經(jīng)濟(jì)改革相適應(yīng)，民主政治的發(fā)展走的也是一條增量改革之路。其基本特征是：堅(jiān)持在“存量”基礎(chǔ)上實(shí)行“增量改革”或者漸進(jìn)改革，遵循“從基層到高層、從外圍到核心、從簡單到復(fù)雜”的發(fā)展路徑。由此，當(dāng)改革觸及核心和“靈魂”時(shí)，就會(huì)遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，例如一些實(shí)際效果很好并深受人民群眾歡迎的改革創(chuàng)新舉措，遲遲沒有得到及時(shí)推廣；基層創(chuàng)新的成功實(shí)踐向上延伸遭遇體制瓶頸，“下改上不改，最后改回來”；一些富有創(chuàng)新精神的地方基層干部，也因?yàn)槠涓母飫?chuàng)新的探索受到了不公正待遇；鼓勵(lì)地方和基層改革創(chuàng)新的政策制度和措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)的實(shí)際需求；腐敗現(xiàn)象蔓延、政府公信力下降、貧富差距擴(kuò)大、社會(huì)沖突與對立、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，越來越多地困擾著民主政治建設(shè)?！鞍醋『J起來瓢”、“顧頭顧不了腳”，“政績合法性”面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，“深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬”，迫切需要我們激活“存量體制”，積極推動(dòng)“存量改革”。

如何推進(jìn)存量民主

存量民主的關(guān)鍵，在于充分發(fā)揮既有政治制度的優(yōu)勢，并通過程序設(shè)計(jì)激活以文本形式存在的民主制度。

推動(dòng)存量民主的發(fā)展，首先要進(jìn)一步解放思想。沒有思想的解放和觀念的轉(zhuǎn)變，就不可能有扭轉(zhuǎn)中國歷史進(jìn)程的改革開放大業(yè)。社會(huì)政治進(jìn)步的過程，就是新的思想觀念不斷戰(zhàn)勝和超越落后的思想觀念的過程。改革和完善存量體制，往往會(huì)觸動(dòng)既定的利益格局和守舊力量，引起抵制和反對，這就需要有新思想新觀念，需要有“敢為天下先”的勇氣，為百姓謀利、為黨和國家盡職的責(zé)任。激活存量，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不能身子到了21世紀(jì)，腦袋還在20世紀(jì)。

積極推進(jìn)“存量民主”，其次要充分認(rèn)識到，中華民族近百年來孜孜追求而建立起來的民主政治體制架構(gòu)，為完善和發(fā)展社會(huì)主義民主政治體制，奠定了最為堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。這種以憲法法律為基礎(chǔ)的政治體制架構(gòu)，是社會(huì)主義民主法治建設(shè)最為根本的存量和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，存量體制是我國政治體制改革的合法性基礎(chǔ)。既有的政治體制架構(gòu)為改革創(chuàng)新準(zhǔn)備了最為堅(jiān)實(shí)的支撐。一切改革和發(fā)展，都應(yīng)該以此為基礎(chǔ)，并且不能違背現(xiàn)行憲法和法律框架。由此，必須消除一切對于我國國體和政體等政治制度民主特性的質(zhì)疑，這也是推進(jìn)政治體制改革的底線共識。

第三，積極推進(jìn)“存量民主”，必須重視“存量”之外的增量改革。改革開放以后根據(jù)增量路徑創(chuàng)造出來的增量體制，一方面適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的新變化，滿足了人民群眾日益增長的利益訴求，另一方面也有效地推動(dòng)了“存量體制”的發(fā)展與變化。增量改革是當(dāng)代中國改革開放最初階段的現(xiàn)實(shí)選擇，對于政治體制改革發(fā)揮了積極的作用。因此，在推動(dòng)“存量民主”改革時(shí)，并不是要完全排斥增量，而仍然要繼續(xù)推動(dòng)增量改革，以“增量”的成果倒逼存量，從而實(shí)現(xiàn)體制的系統(tǒng)變革。要遵循自上而下，從核心到外圍的發(fā)展路徑。

第四，積極推動(dòng)“存量民主”要善于使“存量”從文本走向?qū)嵺`，賦予存量制度活力和可操作性，使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來。制度的基本價(jià)值在于實(shí)踐，缺乏實(shí)踐運(yùn)作的制度是“沉睡的”制度、“沉淀的”制度。我國的憲法和法律文本中建構(gòu)了最為完善的公民權(quán)利保護(hù)規(guī)定；明確了最為清晰的政府權(quán)力邊界；形成了比較合理的立法、行政、司法相互支持、相互制約的政治體制。然而，在實(shí)踐中，憲法精神并未得到深入貫徹，公民權(quán)利并未得到充分保護(hù)，政府權(quán)力并未得到有效約束，等等。存量民主改革就是要在實(shí)踐中落實(shí)法律文本，激活制度文本。

第五，推動(dòng)存量民主，要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，注重細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，激活“沉睡的”制度。推進(jìn)存量改革，就需要針對新的挑戰(zhàn)，新的問題，提出新的思路和辦法。例如，如何激活憲法關(guān)于“地方各級人民政府每屆任期同本級人民代表大會(huì)每屆任期相同”的規(guī)定，從而避免“十年換了七任市長”等現(xiàn)象？“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”由此， 憲法才能獲得人民“發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)”、“出自真誠的信仰”。憲法作為國家和社會(huì)治理的最高權(quán)威，黨章作為黨內(nèi)民主發(fā)展的最高權(quán)威，都必須在實(shí)踐中得到嚴(yán)格的維護(hù)。

我國政治體制改革的目標(biāo)是發(fā)揚(yáng)民主，推進(jìn)法治，即建設(shè)高度發(fā)達(dá)的社會(huì)主義民主和法治。推進(jìn)存量民主，其最終目的就是使既有的體制制度在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，積極維護(hù)人民群眾的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治權(quán)利，促進(jìn)公共利益，進(jìn)一步彰顯既有制度的民主價(jià)值、法治價(jià)值和文化價(jià)值。推進(jìn)存量民主，激活存量體制 ，有利于進(jìn)一步完善和發(fā)展民主政治，使人民群眾感受到“存量體制”本身的合法性、民主性、公正性，提升政府的公信力；有利于建構(gòu)系統(tǒng)完善的體制機(jī)制和程序，提供公民有序政治參與的規(guī)范性渠道，促進(jìn)利益表達(dá)，化解社會(huì)沖突，推動(dòng)政府改革；有利于在全球治理過程中，主動(dòng)設(shè)置議題、開展平等對話、維護(hù)合法權(quán)益，不斷提升文化軟實(shí)力。

全面深化改革，迫切需要以高超的政治智慧、巨大的政治勇氣、非凡的政治魄力，積極推動(dòng)“存量民主”的發(fā)展，使“沉睡的”制度構(gòu)造“蘇醒”過來，在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)起來。只有這樣，才能夠建構(gòu)起人們對國家、對黨、對民族的高度認(rèn)同，才能夠真正做到“道路自信、理論自信和制度自信”，從而通過政治體制改革激發(fā)體制優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

（作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉