從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化（下）中國社會保障制度變革取向

鄭功成

社會保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、激化社會矛盾的潛在因素，其負面影響已開始向社會、經(jīng)濟乃至政治領(lǐng)域延伸

城鄉(xiāng)分割構(gòu)成了我國現(xiàn)階段社會保障體系的一個重要特征，它與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展的國家取向是相悖的，其帶來的不良效應(yīng)也是十分明顯的，確實值得引起決策層與主管部門的高度重視。

社會保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)

總體而言，社會保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

造成了社會保障制度統(tǒng)一性與公平性的先天不足?，F(xiàn)代社會保障的一個重要功能是增進全體國民對國家的認同和促進整個社會的公平、正義與共享，但這二點均以維護這一制度體系的統(tǒng)一性為前提條件。統(tǒng)一性與公平性是密切相關(guān)的，沒有社會保障制度安排的統(tǒng)一性，不可能實現(xiàn)這一制度的公平性。因為多元化的制度安排實質(zhì)上是參與者權(quán)益的不平等，就像有人好心地主張為農(nóng)民工建立專門的養(yǎng)老保險制度一樣，其結(jié)果只能是將農(nóng)民工不能平等地享有與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險權(quán)益通過相關(guān)法規(guī)制度化。從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，結(jié)果都是農(nóng)村居民低于城鎮(zhèn)居民。因此，任何城鄉(xiāng)分割的社會保障制度安排，都存在著損害這一制度統(tǒng)一性與公平性的先天缺陷，進而可以被視為是屈從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實而作出的不利于農(nóng)村居民的選擇。

導(dǎo)致了效率低下與資源浪費，也無法實現(xiàn)精細管理。城鄉(xiāng)社會保障制度分割與管理、經(jīng)辦的分割，必然帶來資源配置的城鄉(xiāng)分割。如果這種分割在改革開放前或改革開放初期還因人員流動率低而有其合理性，那么，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進行和鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動的背景下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式社會保障資源分割配置便遭遇了越來越大的挑戰(zhàn)。例如，在醫(yī)療保險中，城鄉(xiāng)分割的制度安排就根本不能適應(yīng)工業(yè)化與城市化進程，導(dǎo)致了普遍存在的城鄉(xiāng)居民重復(fù)參保、政府重復(fù)補貼與公共資源浪費的現(xiàn)象。不僅如此，主管部門分割帶來的經(jīng)辦機制分割，必然要滋生成倍的運行成本，亦無法實現(xiàn)精細化管理。如許多地區(qū)就存在著兩套醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)、兩套醫(yī)療保險信息系統(tǒng)，其管理與運行費用幾乎是雙倍投入，結(jié)果不僅行政效率低下，還出現(xiàn)了混雜參保、信息失真等問題。

阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也延緩了城市化進程。社會保障制度的城鄉(xiāng)分割與嚴重失衡，必然限制和阻礙勞動力要素的自由流動和不斷優(yōu)化，明顯不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成。不僅如此，社會保障體系的城鄉(xiāng)分割，還使處于非農(nóng)化過程中的農(nóng)民被排斥在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，被置于“邊緣人”地位，結(jié)果造成農(nóng)村人口的非農(nóng)化與農(nóng)村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個分裂的過程。這一現(xiàn)實背景意味著農(nóng)村人口在城市化過程中的預(yù)期成本將大大增加，農(nóng)村人口的城市化動機也因此而大大降低，從而延緩了城市化進程。

城鄉(xiāng)分割的社會保障體系還衍生出新的社會問題或矛盾。本來，社會保障制度與生俱來的使命應(yīng)當是縮小不同群體收入差距的，城鄉(xiāng)有別的制度安排卻不利于縮小城鄉(xiāng)差距，個別項目甚至出現(xiàn)了逆向調(diào)節(jié)。社會保障制度應(yīng)當為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，但這一制度的城鄉(xiāng)有別卻導(dǎo)致了認同感的缺乏，不公平感明顯上升，對社會保障制度的不信任程度亦有上升趨勢，而要重建對這一制度的信任還需要付出更多的成本。由于城鄉(xiāng)分割實施社會保障制度，致使規(guī)模龐大的農(nóng)民工迄今仍然處于無所適從狀態(tài)，如參加農(nóng)村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，又須按照《勞動合同法》、《社會保險法》參與職工基本養(yǎng)老保險，在務(wù)工城鎮(zhèn)遭遇急難事件卻因農(nóng)村戶籍身份而不能在當?shù)孬@得社會救助，等等，這一群體的社會保障權(quán)益事實上受到了直接損害，不滿感同樣在上升。因此，社會保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、激化社會矛盾的潛在因素。

加快推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的總體思路

社會保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割格局，客觀上已經(jīng)成為困擾這一制度健康發(fā)展的桎梏，其負面影響已開始向社會、經(jīng)濟乃至政治領(lǐng)域延伸。因此，國家有必要將城鄉(xiāng)社會保障體系一體化作為城鄉(xiāng)一體化進程中的重點，同時將其擺到全面優(yōu)化社會保障制度的優(yōu)先位置，并采取有力措施加以推進，以切實促進城鄉(xiāng)之間良性互動，早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。而在新時期推進社會保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的進程中，特別需要有科學的總體思路。

必須牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，并付諸社會保障制度安排的具體實踐。理念是行動的先導(dǎo)，如果沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，包括社會保障制度在內(nèi)的任何制度安排都不可能自動實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。世界上有按照職業(yè)人群來設(shè)定相關(guān)制度安排的國家，但沒有哪個國家根據(jù)城鄉(xiāng)地域來劃分社會保障制度安排。因此，在我國社會保障體系建設(shè)中，必須摒棄城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念與思維定勢，代之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會保障一體化的新理念。

理念先行首先是各級領(lǐng)導(dǎo)的理念要先行，要讓領(lǐng)導(dǎo)的理念先行，又必須要有相應(yīng)的考核指標作為評估標尺。這就要求任何一項新的社會保障制度建立均須同時考慮到覆蓋城鄉(xiāng)居民，已經(jīng)建立的面向城鎮(zhèn)居民的社會保障項目應(yīng)當有計劃、有步驟地向農(nóng)村居民延伸，已經(jīng)建立的面向農(nóng)村居民的社會保障項目應(yīng)當盡快啟動與城鎮(zhèn)相關(guān)社會保障項目的對接程序。如果能夠在短期內(nèi)矯正城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念，認真清理現(xiàn)行社會保障制度安排的城鄉(xiāng)分割缺陷，便會為推進城鄉(xiāng)社會保障一體化奠定堅實基礎(chǔ)。在這方面，成都等一些地區(qū)已經(jīng)做了很好的探索，特別值得總結(jié)與推廣。

做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計，自上而下地推進城鄉(xiāng)一體化?，F(xiàn)階段社會保障實踐中的城鄉(xiāng)分割，實質(zhì)上一直是傳統(tǒng)體制自上而下在起作用。盡管以往采取的試點先行改革策略確實避免了大范圍失誤的風險，但要推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，絕非地方政府可以單獨完成的任務(wù)。近幾年來一些地方主動推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化遭到上級相關(guān)職能部門的強力牽制，就表明了只有做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計才能實現(xiàn)對各項社會保障制度的合理定位并覆蓋城鄉(xiāng)，只有通過頂層發(fā)力、自上而下地推進才能取得實質(zhì)進展。因此，應(yīng)當在中央政府主導(dǎo)下，盡快啟動針對現(xiàn)行社會保障制度的全面評估（從主管部門、相關(guān)部門、研究機構(gòu)等不同視角），在摸清城鄉(xiāng)分割狀況及其帶來的不良效應(yīng)的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的總原則，做好整個社會保障體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，對各個項目特別是基本保障制度制定出具有操作性的頂層方案，再自上而下地推進。當然，這種頂層設(shè)計可以且應(yīng)當借鑒一些先行先試的地方的經(jīng)驗，但又須超越局部地區(qū)的局限性。它可以實行主管部門與研究機構(gòu)等分別規(guī)劃與并行設(shè)計的思路，在比較與綜合提煉中獲得最優(yōu)方案，并用以指導(dǎo)全國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化的實踐。

理順行政管理體制，整合服務(wù)實施機制。鑒于社會保障體系城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實在很大程度上是由管理體制分割分治傳統(tǒng)造成的，理順行政管理體制便構(gòu)成了推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的先決條件。在這方面，應(yīng)當確立集中管理與行政問責相結(jié)合的原則，即盡快消除同一保障制度由不同部門分別管理或交叉管理的現(xiàn)象，實現(xiàn)同一類別社會保障項目或同一種制度安排由一個部門集中管理并實行問責制，以便為推進社會保障體系城鄉(xiāng)一體化提供有力的組織保證。同時，還必須注意到實施機制的分割也會扭曲制度運行的現(xiàn)象，通過整合服務(wù)實施機制來助推社會保障體系的城鄉(xiāng)一體化。如取消按照城鄉(xiāng)分立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，將同一類別或同一種社會保險制度交由一個機構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦并直接面向所在地區(qū)的城鄉(xiāng)居民；對社會救助事業(yè)則建立專業(yè)化的實施機制，替代非專業(yè)化的城鎮(zhèn)居民委員會與農(nóng)村鄉(xiāng)村組織代辦機制，同樣會有利于這一制度的城鄉(xiāng)一體化。特別是在基層，社會保障服務(wù)更應(yīng)當盡可能地綜合起來。

優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化。我國社會保障制度是一個由多個項目組成的龐大體系，要全面實現(xiàn)這一制度體系的城鄉(xiāng)一體化，還需要一個過程。因此，在確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展取向的條件下，應(yīng)當優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化，主要包括社會救助、醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險與老年服務(wù)等。其中，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度又構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系的核心與基礎(chǔ)；而從城鄉(xiāng)分設(shè)的醫(yī)療保險制度向城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保險制度邁進，顯然是符合這一制度內(nèi)在規(guī)律的合理選擇；城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險同樣需要有整合的計劃，以便為建立全民共享的公平養(yǎng)老金奠定基礎(chǔ)；同樣值得重視的還有面向老年人的社會服務(wù)，因為農(nóng)村人口老齡化程度正在趕超城市，留給我們解決老年人服務(wù)需求問題的時間并不寬裕，必須改變只考慮城市而忽略農(nóng)村的現(xiàn)實局面。在優(yōu)先推進上述基本保障制度城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，再循序漸進地完善其他社會保障制度安排，適時促進各項補充保障機制的建設(shè)與發(fā)展，則我國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化目標便會實現(xiàn)，這也意味著這一制度在真正走向成熟。

實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性措施

要真正完成社會保障體系城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)任務(wù)，特別需要采取如下關(guān)鍵性措施：

第一，通過制度整合，實現(xiàn)社會保障體系城鄉(xiāng)一體化。要實現(xiàn)社會保障體系城鄉(xiāng)一體化，必須確立各項制度整合與優(yōu)化的合理路徑。其一，在社會救助制度方面，應(yīng)當盡快制定《社會救助法》，對城鄉(xiāng)居民申請救助給予平等賦權(quán)，徹底清除現(xiàn)行政策中城鄉(xiāng)分割的痕跡；同時，在現(xiàn)行《城市居民最低生活保障條例》的基礎(chǔ)上，盡快制定新的《最低生活保障條例》，它不僅應(yīng)當同時適用于城鄉(xiāng)居民，而且還需要重新設(shè)定收入與財產(chǎn)標準，矯正這一制度現(xiàn)實中的巨大缺陷。再擇時制定有關(guān)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、急難救助等法規(guī)，同時適用于城鄉(xiāng)居民。有了統(tǒng)一的法制規(guī)范，社會救助制度便實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，它雖然不可避免地會因地區(qū)發(fā)展失衡與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡而存在著一定的差距，但制度的一體化必然直接有效地促進權(quán)益的平等化。

其二，在醫(yī)療保險方面，需要盡快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，即以統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險替代分設(shè)的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，再在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)與職工基本醫(yī)療保險制度的整合，最終建立起覆蓋全民的統(tǒng)一醫(yī)療保險制度。由于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療均采取政府補貼與參保人個人繳費的籌資機制，并必定要享受同等的醫(yī)療保障待遇，它們的整合并無制度之間的內(nèi)在沖突，主要的阻礙因素仍然是管理體制的部門分割，因此，整合這一制度的關(guān)鍵在于調(diào)整部門職能并實現(xiàn)集中管理。杭州、成都、東莞等許多地區(qū)已經(jīng)實行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險一體化的事實及其取得的良好效果，表明實現(xiàn)醫(yī)療保險制度城鄉(xiāng)一體化應(yīng)當是水到渠成的事情。

其三，在養(yǎng)老保險方面，需要分類分層推進。目前的城鎮(zhèn)（無業(yè)）居民養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險可以通過制度整合走向一體化，它們的有利因素在于籌資機制與基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的一致性，不利因素則是真正意義上的市民與農(nóng)民確實存在著職業(yè)差異與生活風險差異，農(nóng)民因擁有土地更多了一層保障，城鄉(xiāng)之間的生活成本也往往差距甚大，這些都是必須要充分考慮的因素。而值得高度關(guān)注的其實是農(nóng)民工與失地農(nóng)民，不宜為其單獨建立一種制度，但必須打通讓他們?nèi)谌氍F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的路徑。

其四，在社會福利方面，要盡快打破老年福利事業(yè)的城鄉(xiāng)分割格局，最急切的是要打破城鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老福利院與農(nóng)村敬老院因城鄉(xiāng)戶籍制度而分割的現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一的老年福利事業(yè)法規(guī)，統(tǒng)籌老年福利事業(yè)的公共資源與服務(wù)設(shè)施，真正實現(xiàn)社會化發(fā)展。在殘疾人福利、兒童福利及婦女福利事業(yè)發(fā)展中，同樣需要徹底打破城鄉(xiāng)戶籍政策的藩籬，根據(jù)地區(qū)需要統(tǒng)籌規(guī)劃布局，以滿足當?shù)爻青l(xiāng)居民的需要為發(fā)展目標。

其五，在其他社會保障方面，同樣需要進行制度整合與調(diào)整。例如，住房保障作為我國社會保障體系中的重要項目之一，雖然客觀上要以城鎮(zhèn)為重點，卻不應(yīng)當成為城鎮(zhèn)低收入家庭的專利，必須同時惠及農(nóng)村困難居民，應(yīng)當制定《住房保障法》，確立城鄉(xiāng)居民平等的起碼居住權(quán)，并通過統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民中的低收入群體需求、土地資源的合理配置與保障性住房建設(shè)的合理布局，使之成為城鄉(xiāng)一體化的制度安排。

第二，深化政府機構(gòu)改革，實現(xiàn)社會保障集中管理并切實推行問責制。在社會保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化目標與方向明確之后，社會保障管理體制合理與否便成了決定性因素。符合制度規(guī)律的管理體制應(yīng)當是盡可能地將所有社會保障事務(wù)集中到一個政府部門統(tǒng)一管理，即使做不到高度統(tǒng)一，也要將同一類別社會保障項目由一個部門統(tǒng)一管理，這樣才能在權(quán)責集中的條件下做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計，并可以推行問責制。針對我國目前管理體制尚未理順的現(xiàn)狀，在建立大社會保障部暫時不具備條件的情形下，應(yīng)當將社會保險事務(wù)交由人力資源和社會保障部統(tǒng)一管理，將社會救助事務(wù)與社會福利事務(wù)由民政部統(tǒng)一管理。為此，需要調(diào)整相關(guān)部門的職能，同時充實上述兩個主管部門的機構(gòu)，讓其切實承擔起分工管理全國社會保障事務(wù)的職責。一方面，應(yīng)當將衛(wèi)生部門管理農(nóng)村合作醫(yī)療的職能劃歸人力資源社會保障部門，以確保該部門統(tǒng)籌規(guī)劃并切實推進醫(yī)療保險制度的城鄉(xiāng)一體化；將衛(wèi)生、人力資源和社會保障、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的相關(guān)救助職能劃歸民政部，讓民政部切實承擔起推進社會救助城鄉(xiāng)一體化的職責；同時，讓工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織回歸人民團體或社會組織，將其分割的有關(guān)福利事業(yè)管理職能劃歸民政部門統(tǒng)一管理，同時取消包括國務(wù)院老齡工作委員會、殘疾人工作委員會、婦女兒童工作委員會等部際協(xié)調(diào)機制中的福利管理職能，讓民政部門切實承擔起管理全國社會福利事務(wù)并推進城鄉(xiāng)一體化的職責。之所以需要進行以上機構(gòu)職能調(diào)整，是因為多龍治水的格局導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分割與政出多門，也導(dǎo)致了公共資源的分散使用，因為這些機構(gòu)運用的都是財政資源。如果進行了這樣的機構(gòu)改革與職能調(diào)整，則社會保障體系城鄉(xiāng)一體化必定能夠順利推進。

第三，調(diào)整財政資源配置方式，推進社會保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。一是在城鄉(xiāng)之間均衡配置社會保障財政資源，確保農(nóng)村居民能夠平等地分享到國家財政補貼，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利、教育補貼等。二是同一保障項目的財政資金只由一部門負責分配，以此避免多部門分散使用造成的城鄉(xiāng)分割、群體分割及可能出現(xiàn)的重復(fù)支付或者遺漏支付現(xiàn)象。如政府對城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險補貼，就不能分別由人力資源和社會保障部門與衛(wèi)生部門分配，它帶來的只能是重復(fù)參保、重復(fù)補貼，如果一個部門負責使用，則很容易杜絕上述現(xiàn)象。三是同一保障項目的財政資金只采用同一預(yù)算科目，取消按照城鄉(xiāng)分割設(shè)置預(yù)算科目的慣例，以確保主管部門能夠在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌使用財政資源。如現(xiàn)行城鄉(xiāng)有別的孤寡老人福利，如果財政資金不再按照城鄉(xiāng)需要分割，則城鎮(zhèn)福利院與農(nóng)村敬老院建設(shè)便可以統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一配置資源，這不僅可以提高資源利用效率，亦會促使老年人福利事業(yè)走向公平。四是改變財政資金只隨機構(gòu)撥款的做法，推行“費隨事轉(zhuǎn)、費隨人走”，如老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等撥款，不能只撥給公辦福利機構(gòu)，而是隨老年人、殘疾人、兒童所享受的相關(guān)服務(wù)與福利，分配給所有提供服務(wù)的機構(gòu)，這樣不僅可以打破城鄉(xiāng)界限，更可以調(diào)動社會資源與市場資源共同提供社會福利服務(wù)。

第四，同步推進相關(guān)配套改革。例如，我國的養(yǎng)老保險制度實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組合，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付，而個人賬戶基金是完全積累，它不僅需要專業(yè)的基金管理機制，更需要通過資本市場開展有償運營來實現(xiàn)保值增值。醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)一體化不僅需要公共衛(wèi)生事業(yè)城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，而且需要公立醫(yī)院改革與醫(yī)療服務(wù)機制創(chuàng)新同步推進；城鄉(xiāng)老年服務(wù)設(shè)施（養(yǎng)老機構(gòu)）建設(shè)的一體化，需要有與之配套的可以有機整合城鎮(zhèn)國有土地與農(nóng)村集體土地資源的新政策；社會保障體系城鄉(xiāng)一體化還需要與戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、公共財政體制改革、新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同推進，等等。

總之，城鄉(xiāng)一體化是我國社會保障體系建設(shè)的必由之路，也是評估這一制度公平程度的核心指標。迄今為止，我國社會保障體系建設(shè)已經(jīng)實現(xiàn)了從選擇型制度安排走向普惠型制度安排的重大轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民都能夠不同程度地享有社會保障。但是，這一制度卻因城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實而缺乏應(yīng)有的公平性，也導(dǎo)致了這一制度在實踐中被扭曲，以及公共福利資源的低效。因此，新時期社會保障體系建設(shè)的核心任務(wù)應(yīng)該是從追求“普惠”轉(zhuǎn)向“公平普惠”，這個公平就落腳在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與社會保障體系城鄉(xiāng)一體化上。只有城鄉(xiāng)一體化的制度安排才能體現(xiàn)制度的公平性，并且在普惠的基礎(chǔ)上，使制度建設(shè)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。如果社會保障體系實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，就為縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（作者為中國人民大學教授）

注：此文為作者研究成果《從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化》下篇；上篇《中國社會保障制度變革挑戰(zhàn)》見本刊1月（上）。

責編/馬靜 美編/石玉