財政制度與國家治理的深層關(guān)系

王雍君

管住了財政權(quán)力——特別是強制征集資源、開支公款和舉借債務(wù)的權(quán)力，就在很大程度上管住了國家權(quán)力，包括政治權(quán)力和其他權(quán)力

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）中關(guān)于現(xiàn)代財政制度為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”、“實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的論述，堪稱精辟深刻、超越常規(guī)認(rèn)知，為2020年前中國財稅改革確定了戰(zhàn)略基調(diào)；《決定》提出的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”、“發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”和“處理好政府與市場的關(guān)系”，則為全面深化財稅改革、系統(tǒng)提升國家治理能力，提供了清晰的戰(zhàn)略思路。本文對此做些初步解讀。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”

現(xiàn)代財政制度首要功能在于約束和引導(dǎo)國家權(quán)力的運作。自秦以來，中國社會即深陷在權(quán)力困境中：如此依賴又如此擔(dān)憂。作為一把雙刃劍，公共權(quán)力既可被用于促進(jìn)大眾利益和國家功能，也很容易被濫用從而變異為“毀滅的權(quán)力”。歷代王朝之所以無法擺脫“重生-毀滅”之周期律，究其內(nèi)部原因，正在于權(quán)力濫用之故。愛恨交織的集體情感如此深刻，引導(dǎo)一代又一代的國人和社會精英去探索把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的道路。在我看來，在此視角下解讀建立現(xiàn)代財政制度的意義最為恰當(dāng)。

任何權(quán)力如果沒有資源支撐均無實質(zhì)意義。就其實質(zhì)重要性而言，沒有其他任何權(quán)力堪與國家財政權(quán)力相提并論，管住了財政權(quán)力——特別是強制征集資源、開支公款和舉借債務(wù)的權(quán)力，就在很大程度上管住了國家權(quán)力，包括政治權(quán)力和其他權(quán)力。如果財政制度不能有效約束國家權(quán)力，那么也很難指望別的制度安排可取而代之。在法治和民主政治相對健全的國家，正是財政制度——焦點是現(xiàn)代預(yù)算制度——構(gòu)成了約束國家權(quán)力的主要安全閥。

若以開支規(guī)模衡量，目前中國五級政府的財政身價已經(jīng)超過20萬億元人民幣，相當(dāng)于平均每個國人每年為政府埋單超過1.5萬元人民幣。1994年分稅制改革時的貧困政府，早已被財政上的富裕政府取而代之；國家治理由當(dāng)年的突破資源瓶頸的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)向突破資源利用能力瓶頸的挑戰(zhàn)。最近20年來，各種形式的財政尋租（如跑部錢進(jìn)）、設(shè)租（如專項過多過濫）、浪費（如三公消費過多）、低效率、腐敗，以及未經(jīng)法律授權(quán)在商業(yè)銀行濫設(shè)財政專戶隨意處置公款的行為，隨著財政規(guī)模擴(kuò)大而迅速蔓延。究其主要原因，在于行政部門自由裁量權(quán)式的財政權(quán)力過大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其合理邊界和范圍，也表明現(xiàn)行財政體制亟需深度改革。

《決定》以“國家治理”引導(dǎo)財稅改革，其立論的層次和高度超越了“管理”，令人耳目一新?！肮芾怼迸c“治理”雖僅一字之差，但其內(nèi)涵和改革取向差異甚大：治理以權(quán)力為焦點，管理以資源（有效利用）為焦點。如果不能有效約束權(quán)力，財政資源的有效利用就是一句空話。為管住權(quán)力，我們亟需將國家治理的八項原則充分融入財政制度建設(shè)：（一）公共利益至上——確保對公共利益的考慮壓倒部門利益和私利；（二）財政授權(quán)——政府征集資源、開支公款、舉借債務(wù)和其他相關(guān)的財政權(quán)力的獲取和行使，必須得到代表人民的立法機(jī)關(guān)的明確、正式、定期和詳細(xì)的授權(quán)，科學(xué)合理的財政授權(quán)機(jī)制必須在嚴(yán)謹(jǐn)清晰的預(yù)算過程中建立起來，使其成為預(yù)算制度改革和《預(yù)算法》修訂的基石；（三）受托責(zé)任——財政制度應(yīng)充分保障政府對人民的財政責(zé)任，即政府取自人民的財政資源，必須按人民的意愿使用，并致力于產(chǎn)生人民期望的結(jié)果；（四）透明度——必須確保向公眾充分、及時、免費披露易理解的財政信息，只有被法律清晰界定的情形例外；（五）預(yù)見性——財政事務(wù)必須以法律加以規(guī)范，法律必須清晰并統(tǒng)一實施，避免捉摸不定、混亂、矛盾、沖突的財政規(guī)則、程序和慣例；（六）參與——應(yīng)致力于將預(yù)算程序塑造為引導(dǎo)公眾表達(dá)話語、政府適當(dāng)回應(yīng)的平臺和關(guān)鍵機(jī)制；（七）競爭——在充分尊重公民偏好和權(quán)衡成本的基礎(chǔ)上，致力于采用競爭方式分配公共財政資源，排除一切形式的壟斷、武斷和專制的分配；（八）行為規(guī)范——所有公務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格遵循一套被精心界定的道德與倫理規(guī)范，以此作為“公共財政文化”的重要組成部分。沒有這些治理取向的實質(zhì)性改革，當(dāng)代中國社會仍將面對兩組關(guān)鍵關(guān)系——政府與人民關(guān)系、中央和地方關(guān)系——變異為對抗性關(guān)系的巨大風(fēng)險。

“發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”

把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子并非目的，目的在于讓權(quán)力造福于全體人民。推論起來，全體人民共同的核心利益，正在于每個人被“強制、無償、固定”交出的財政蛋糕及其分配。在制度不良時，分錢游戲?qū)⑹股鐣o可救藥地深陷“零和游戲”而難自拔；建立現(xiàn)代財政制度，特別是現(xiàn)代預(yù)算制度和政府間財政制度，正是走出囚徒困境、將零和游戲轉(zhuǎn)換為正和游戲的根本保障。

就預(yù)算制度改革而言，《決定》規(guī)定的一系列改革舉措直擊要害。主要包括：（一）取消預(yù)算掛鉤——預(yù)算中安排的重點支出原則上不與GDP和財政收支增幅掛鉤；（二）審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；（三）建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制?？傮w上看，這些改革旨在將預(yù)算打造為政府施政之利器，以確保國家戰(zhàn)略和政府政策的優(yōu)先性和重點，而不是以時下盛行的基數(shù)法、預(yù)算掛鉤、權(quán)力尋租，來決定財政蛋糕的分配。

政府間財政制度改革更加重要。這項制度安排主要涉及三個分支：支出責(zé)任劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付?！稕Q定》將改革重點鎖定為轉(zhuǎn)移支付，焦點為?？睢，F(xiàn)行體制下，規(guī)模過大、類別過多、項目過細(xì)、管制過死、配套過繁的?？睿ㄉ霞壊块T經(jīng)常隨意出臺的各種無補償?shù)脑鲋д?，已?jīng)成為對基層和社區(qū)事務(wù)實施過度干預(yù)的標(biāo)志，嚴(yán)重壓抑了基層政府的自主性、積極性和創(chuàng)造性，使其在很大程度上喪失了因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃地方公共事務(wù)的基本條件。沒有這方面的突破，建設(shè)服務(wù)型政府便沒有可能。在中國，基層政府（縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為70%以上的人口提供了70%以上的公共服務(wù)。但是，現(xiàn)行的“王爺主導(dǎo)”的管制型和壓迫型財政體制，導(dǎo)致基層和社區(qū)的獨特優(yōu)勢與巨大潛力無法發(fā)揮出來，對國家、社會和人民造成的顯性與隱性成本十分高昂且越來越大。有鑒于此，《決定》規(guī)定“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理?！边@是《決定》制定的全面深化財稅體制改革議程中，最為精彩的部分，令人擊掌叫絕、蕩氣回腸；其現(xiàn)實意義與影響之深遠(yuǎn)，當(dāng)不亞于轉(zhuǎn)變政府職能、清除過度行政審批與許可之作為。

“處理好政府與市場的關(guān)系”

在經(jīng)濟(jì)維度上，國家治理的焦點在于處理好政府與市場的關(guān)系?！稕Q定》高度概括為 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。循此線索，建立現(xiàn)代財政制度的路徑和要點大致有二。首先，稅收改革應(yīng)采納中性原則——避免對市場機(jī)能和私人決策的不當(dāng)干預(yù)，只有在具有顯著的和重大的市場失靈的情形下例外?！稕Q定》關(guān)于增值稅、消費稅、個人所得稅、穩(wěn)定稅負(fù)等相關(guān)論述，都體現(xiàn)了這一導(dǎo)向。

其次，財稅改革應(yīng)致力于合理界定政府與市場（民間部門）的邊界，避免政府活動的“越位”和“缺位”，并創(chuàng)造競爭性的財政環(huán)境?！稕Q定》關(guān)于政府采購、政府購買社會服務(wù)、合同管理等方面的論述，關(guān)于“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套”的論述，都體現(xiàn)合理劃清邊界的改革思維。

財稅為治國經(jīng)邦的大學(xué)問。唐朝中期的偉大理財家和政治家楊炎曾指出，財稅為“邦國之大本、生民之喉命。天下理亂輕重，皆由焉”。財稅不僅事關(guān)重大，亦系于博大精深之思想觀念，更觸及利益固化之藩籬。要想取得決定性成果，不沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，決無可能?！稕Q定》只是剛剛拉開財稅改革大幕，全面深化依然任重道遠(yuǎn)。

（作者為中央財經(jīng)大字財經(jīng)研究院院長、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/周素麗 美編/石玉