葉檀

2013年已經(jīng)成為過去，審計署也公布了截至2013年6月底的全國政府性債務審計結果。如果把政府當作一家公司，這樣的債務負擔并不嚴重，如果把政府當作政府，這樣的債務負擔卻頗為扭曲。

有史以來最龐大的地方債務審計為期兩個月，動用了5.44萬名審計人員，對中央、31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市、391個市（地、州、盟、區(qū)）、2778個縣（市、區(qū)、旗）、33091個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務情況進行了全面審計。情況好于普遍預期，負債率在警戒線之內。截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP（518942億元）的比率為36.74%。將或有債務折算在內，2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，遠低于國際通常使用的60%的負債率警戒線。

債務并非無憂。首先是政府負債上漲較快，2013年6月末，地方政府性債務比2012年末增長12.6%，年化增長26.8%，遠超GDP10%左右的名義增長水平。

政府債務投向似乎印證了政府并沒有干擾市場秩序，這一結論沒有深入剖析債務結構。從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，形成了大量優(yōu)質資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責任的債務101188.77億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等基礎性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%。

沒有指出的問題在于，地方政府債務與土地之間過于密切的關系。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。這就意味著，只有土地價格上升到足以覆蓋開發(fā)成本，地方政府才能償還債務。不僅如此，由于目前抵押貸款或多或少與房地產(chǎn)有關，因此無論貸款還是信托，其背后的抵押品主要還是房地產(chǎn)，土地征用、出售掌握在政府手中，政府與土地的雙重信用保障廉價資金源源不斷流入政府相關部門手中。房地產(chǎn)一旦下行，政府的償債能力不堪重負。由政府背書、土地背書獲得廉價資金，這一激勵機制從根本上就是錯誤的。

另一方面，對于投資形成的資產(chǎn)的估值也應該在動態(tài)中把握，城市軌交、水熱電氣等當然是資產(chǎn)，但是否屬于優(yōu)質資產(chǎn)，要看能否帶動當?shù)亟?jīng)濟形成新的財富增長源。即使是優(yōu)質資產(chǎn)，也要看債務期限是否合適。以高鐵為例，一向是國人在高端制造領域的驕傲名片。筆者支持以高速軌道交通帶動中國的客流與物流。但高鐵所帶來的沉重債務是不可承受之重，中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設基金提供擔保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項目建設。截至2013年6月底，該公司匯總財務報表反映資產(chǎn)總額46631.59億元，負債總額29182.15億元。鐵總公司的資產(chǎn)不能出售，經(jīng)營效率如果不能提升，就是資產(chǎn)價值十倍于負債也無濟于事。沒有接盤的價格是無效價格，空有財富生成能力而一直虧損的企業(yè)是糟糕的企業(yè)。

最后一個嚴重的問題是期限錯配，短債長股或者違約，或者債務展期，以舊還新。2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。超過81%的債務4年內到期。已有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率 （舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。

看到地方債的絕對額不高就舉手歡呼，這不明智。要看到的是地方債背后的經(jīng)濟結構紊亂和金融失序，要看到優(yōu)質資產(chǎn)的低效和土地的核心潤滑作用，在改變地方債結構的同時要扭轉的是實體經(jīng)濟結構的失衡，讓創(chuàng)造財富的企業(yè)得到更便宜的價格，更廣闊的發(fā)展空間。政府可以負債，前提是建立嚴格的預決算體制，不能與民爭利，不能扭曲市場。endprint