陳其晶　陶正文　郭婧

【摘 要】在新形勢(shì)下，對(duì)制約公路建設(shè)和發(fā)展的主要因素和問題進(jìn)行了分析，在傳統(tǒng)融資方法的基礎(chǔ)上，對(duì)資金籌集渠道進(jìn)行了研究，提出了招商引資等新型國省道融資方法。

【關(guān)鍵詞】國省道公路；資金籌集；招商引資；可持續(xù)發(fā)展

1.我國國省道公路投融資現(xiàn)狀與面臨的問題

國省道路是我國公路體系的重要組成部分，連接著公路骨干的高速公路與末梢的農(nóng)村公路，承擔(dān)了區(qū)域公路干線的作用，而且是縣鄉(xiāng)公路的骨干。國省道公路在區(qū)域短距離交通中發(fā)揮著重要的作用，與人們的日常出行有著緊密的聯(lián)系。但是國省道公路的資金籌措一直是困擾和制約其建設(shè)和發(fā)展的主要問題，特別是在2009年，國家實(shí)施成品油價(jià)稅費(fèi)改革，逐步取消政府還貸、二級(jí)公路收費(fèi)以及公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)費(fèi)用全部停征之后，往?！百J款修路、收費(fèi)還貸”的模式對(duì)國省道公路不再適用，長(zhǎng)期以來國省道路籌融資的一個(gè)重要平臺(tái)也隨之消失，如何實(shí)現(xiàn)普通國省道公路建設(shè)與發(fā)展的資金籌集已成為中央與地方政府亟須面臨的重要問題。[1]

1.1現(xiàn)有國省道公路的融資政策難以支持發(fā)展需求

公路的建設(shè)與發(fā)展取決于國家的安排部署以及政策的調(diào)整，因而國省道公路的融資政策對(duì)其發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。

（1）我國公路體系是由高速公路、國道、省道以及農(nóng)村公路構(gòu)成的。國道中除部分一級(jí)公路收費(fèi)以外，大多數(shù)仍為二級(jí)公路，省道中也存在大量二、三級(jí)公路。在國省道的發(fā)展過程中，絕大部分曾經(jīng)是收費(fèi)公路。在2009年之前，國省道公路資金的主要來源有：養(yǎng)路費(fèi)、車購稅、貸款、各級(jí)財(cái)政投入資金，以及依托于收費(fèi)公路通行費(fèi)的多種投資。

自2009 年1 月1 日起，我國正式開始實(shí)施《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》，成品油價(jià)稅費(fèi)改革后，原來由地方交通部門收取、用于公路發(fā)展的養(yǎng)路費(fèi)等各種交通費(fèi)用的收入，以燃油稅的形式收歸中央，再由中央通過轉(zhuǎn)移支付支持地方交通的發(fā)展。

為了解決地方融資的償還問題，中央根據(jù)各地實(shí)際情況，承擔(dān)了部分債務(wù)，每年安排大約260 億元資金協(xié)助地方政府償還剩余的債務(wù)。二級(jí)公路收費(fèi)的取消明顯地降低了國省道的運(yùn)輸成本和物流成本，改善了出行條件，特別是市縣域范圍的出行條件，這使農(nóng)村人口到縣城的客貨運(yùn)輸成本得以下降，成為交通運(yùn)輸業(yè)繼村村通公路后又一項(xiàng)重大惠民工程，社會(huì)效益十分顯著。

（2）國省道路的發(fā)展需要政策扶持。在“十一五”時(shí)期，我國的公路建設(shè)采用重點(diǎn)發(fā)展“兩頭”戰(zhàn)略，即加速推動(dòng)高速公路網(wǎng)建設(shè)和實(shí)施以“村村通”工程作為標(biāo)志的農(nóng)村公路建設(shè)。通過五年的發(fā)展， 國家高速公路網(wǎng)已經(jīng)基本建成， 通村公路里程也有了大幅增長(zhǎng)， 而國省道發(fā)展則成為相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。

因此，以國省道為主的干線公路網(wǎng)建設(shè)應(yīng)成為“十二五”時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)。當(dāng)前， 新一輪的公路網(wǎng)規(guī)劃，是以“縣通國道”和“鄉(xiāng)通省道”為目標(biāo)， 對(duì)現(xiàn)有的國省公路和農(nóng)村公路進(jìn)行了升級(jí)調(diào)整，路面改造項(xiàng)目集中而且工程量較大。在燃油稅費(fèi)改革后，國家對(duì)國省道公路項(xiàng)目實(shí)行債務(wù)鎖定，并靜態(tài)處置二級(jí)公路債務(wù)等問題。但并沒有對(duì)于后續(xù)發(fā)展面臨的資金困難出臺(tái)相應(yīng)政策。因而制約了國省道路的發(fā)展，亟須出臺(tái)相應(yīng)的政策予以完善。

1.2國省公路建設(shè)資金缺口大，難以擴(kuò)大規(guī)模

國省道公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)需要投入大量的資金才能保證其正常運(yùn)營，然而，政策的改變使得資金嚴(yán)重不足，限制了國省公路的進(jìn)一步發(fā)展。

（1）銀行貸款融資缺乏替換方案。普通國省道公路發(fā)展原有的社會(huì)化融資平臺(tái)已不復(fù)存在，同時(shí)也未對(duì)國省公路發(fā)展的資金做出安排，這導(dǎo)致公路貸款并沒有可以安排替代的資金來源，使得融資全部停止，資金來源不足的問題十分嚴(yán)重。

（2）燃油稅撥入金額不足。由于國家比較重視高速公路和農(nóng)村公路，因此對(duì)國省道公路的重視程度相對(duì)欠缺。中央統(tǒng)籌部分較大，轉(zhuǎn)移支付資金增幅較低，進(jìn)一步削弱了國省道公路的資金投入能力。況且，當(dāng)前燃油稅向地方轉(zhuǎn)移的支付比例較低，其標(biāo)準(zhǔn)是2007 年各省、市、區(qū)養(yǎng)路費(fèi)等收入的核算數(shù)。隨著全國汽車銷售量的迅速增長(zhǎng)，各地的養(yǎng)路費(fèi)收入快速增加，稅費(fèi)返還增量卻較低。

（3）地方投入能力有限。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，大部分縣鄉(xiāng)的財(cái)力減弱，尤其是農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長(zhǎng)非常緩慢。由于公路補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)沒有提高，使得地方配套資金的壓力有增無減，配套資金比率持續(xù)擴(kuò)大。

（4）公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)支出有較大提高。受公路交通量、材料價(jià)格上漲等諸多因素影響，建設(shè)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的實(shí)際支出大幅增長(zhǎng)。同時(shí)，之前地方交通部門的養(yǎng)路費(fèi)收入只用于非收費(fèi)公路，在稅費(fèi)改革后，還要用于大量原來的收費(fèi)公路，導(dǎo)致此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍擴(kuò)大，更顯得中央燃油稅的返還資金捉襟見肘。[2]

2.傳統(tǒng)國省道公路建設(shè)資金來源

公路資金是指用于公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、科研、安全及行車服務(wù)設(shè)施的所有資金。主要分為國家投資、征收公路用戶稅（費(fèi)）和集資貸款建設(shè)收費(fèi)公路三大類。我國國省道公路的傳統(tǒng)資金來源有以下幾種：

2.1國家財(cái)政補(bǔ)助

交通部會(huì)對(duì)國家干線公路所在的省市按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。這也是我國目前國省道公路建設(shè)的主要資金來源。

2.2設(shè)立公路建設(shè)專項(xiàng)基金

我國目前所設(shè)公路建設(shè)專項(xiàng)基金，其資金來源多為政府財(cái)政，故此基金受政府財(cái)政狀況影響較大，較難保證公路建設(shè)的資金需求。

2.3以工代賑

以工代賑是我國公路建設(shè)獨(dú)有的特點(diǎn)，即國家對(duì)一些貧困地區(qū)公路建設(shè)的政策性的補(bǔ)助，主要應(yīng)用于修建一般公路。

2.4發(fā)行公路建設(shè)債券

發(fā)行公路建設(shè)債券是公路建設(shè)有效的融資渠道，但是在我國的利用力度還不夠。

2.5利用外資

我國已有成功地利用外資修建國省道公路的例子，然而利用外資存在著談判審批時(shí)間長(zhǎng)、引進(jìn)資金有限、審批條件嚴(yán)格等問題。

2.6地方籌資

地方籌資建設(shè)公路是我國近幾年公路建設(shè)的一個(gè)突出特點(diǎn)。但是地方籌資的融資渠道較為單一（多數(shù)為政府財(cái)政投資或者銀行貸款），其融資數(shù)量有限。[3，4]

3.新型國省道公路建設(shè)籌資方法

普通國省干線公路的資金供給狀況非常不容樂觀，因此必須考慮為普通國省道公路建設(shè)資金供給體系納入財(cái)政資金以外的融資方式，吸引社會(huì)資本進(jìn)入公路建設(shè)顯得尤為必要。除信貸、基金、BOT、TOT、公路建設(shè)彩票等等現(xiàn)有的主要融資渠道以外，應(yīng)廣泛發(fā)展靈活的招商引資方法，為普通國省道公路的資金籌集拓寬思路。

靈活的招商方式是經(jīng)濟(jì)體用來吸引資金的有效方式和重要手段。從我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)等眾多經(jīng)驗(yàn)得知，積極地招商、引資、注資是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要途徑，并取得了良好的結(jié)果。因而在國省道公路建設(shè)中，地方也可根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)招商吸引國內(nèi)外的大批資金，找到國省道公路建設(shè)資金缺口難題的解決之道。招商引資的方式廣泛靈活，多種多樣。

（1）開發(fā)旅游資源的同時(shí)，吸引社會(huì)資本。在旅游（下轉(zhuǎn)第185頁）（上接第143頁）資源比較豐富的地區(qū)可以通過資源的開發(fā)利用，間接投資于道路建設(shè)。相關(guān)部門通過所有權(quán)承包以及合作方式，和社會(huì)主體組成有限責(zé)任公司或股份公司。企業(yè)首先投入資金，并按照市場(chǎng)化原則完成國省干線公路的建設(shè)工作。此后，公司還可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況在公路沿邊開發(fā)旅游經(jīng)營項(xiàng)目。經(jīng)營項(xiàng)目所得的利潤可用于抵消企業(yè)在前期建設(shè)國省道公路時(shí)投入的成本。

（2）國省道公路周邊土地經(jīng)營權(quán)。在國省干線公路兩旁遍布著一些開發(fā)價(jià)值或商業(yè)價(jià)值極高的土地，可以利用此來吸引經(jīng)濟(jì)個(gè)體投資國省道公路的建設(shè)。此方法的具體運(yùn)作方式有兩種。1）將其土地投入作為條件，并規(guī)定企業(yè)將通過經(jīng)營土地、開發(fā)土地所獲得的利潤部分轉(zhuǎn)移作為國省道公路建設(shè)資金；2）轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，可規(guī)定將一定比例的轉(zhuǎn)讓資金作為國省道公路建設(shè)資金。

（3）以礦產(chǎn)資源的經(jīng)營權(quán)作為回報(bào)，進(jìn)行國省道公路的招商引資。此做法與用土地經(jīng)營權(quán)來招商很相似。近年來在我國已有不少經(jīng)驗(yàn)。例如在礦產(chǎn)資源豐富的陜北地區(qū)，陜西省延安市按照每噸石油 10 元來征收國省干線道路的建設(shè)費(fèi)用，僅此一項(xiàng)每年就可以籌集資金 2000 萬元。如果政府將一半征收權(quán)劃給投資方，那么投資方每年就能收回1000 萬元成本。如此，投資方的投入金額并不大，卻收到豐厚的投資回報(bào)，定會(huì)吸引許多民營企業(yè)加入到國省干線公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中去。

招商引資的方法還有很多，例如出售冠名權(quán)、出讓國省道公路周邊的綠化權(quán)等等。雖然這種方法前景廣闊，但也有其弊端，如在運(yùn)用以資產(chǎn)、土地、旅游等資源來換取國省道公路建設(shè)資金這種方式時(shí)，很容易造成企業(yè)對(duì)于資源的過度掠奪。因此政府在這種情況下，應(yīng)科學(xué)合理地制定政策，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)管，并引導(dǎo)企業(yè)能夠科學(xué)有序的開發(fā)資源，以達(dá)到國省道公路的可持續(xù)發(fā)展。

4.結(jié)語

國省道公路在新的形勢(shì)下，必須尋求新的融資渠道和方法，拓寬思路，靈活創(chuàng)新。與此同時(shí)，也需要中央以及地方政府政策的支持與配合，與全社會(huì)共同致力于普通國省道公路的發(fā)展與建設(shè)。 [科]

【參考文獻(xiàn)】

[1]國發(fā)[2008]37號(hào)：《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》[S].

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