劉軍民

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

以深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略

劉軍民

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

黨的十八大提出要大力推動實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。近年來我國政府投入科研的經(jīng)費(fèi)持續(xù)快速增長，然而創(chuàng)新產(chǎn)出和成效并不十分顯著。服務(wù)于科技創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)管理制度改革和創(chuàng)新不夠，如對科研人力成本補(bǔ)償不足、創(chuàng)新激勵(lì)作用不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)支出中存在很多合法但卻不合理的浪費(fèi)等。創(chuàng)新的制度激勵(lì)缺失甚至扭曲，這是束縛我國自主創(chuàng)新的重要因素。深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革已成為當(dāng)前科技體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一，也是落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。

科技投入 科研經(jīng)費(fèi)管理 制度創(chuàng)新

一、深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的重要性與迫切性

（一）“十一五”以來國家財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入大幅增長

科技創(chuàng)新政策是國家發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域?！笆濉睍r(shí)期，我國進(jìn)入到以創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型、以轉(zhuǎn)型促發(fā)展的重要階段。改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督，是提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)效益、促進(jìn)創(chuàng)新型國家建設(shè)的重要制度基礎(chǔ)。

隨著科教興國戰(zhàn)略的深入實(shí)施和建設(shè)創(chuàng)新型國家政策措施的貫徹落實(shí)，“十一五”時(shí)期各級財(cái)政科技投入大幅增加，全國財(cái)政科技投入從2005年的1334.9億增長至2011年4902.6億元，“十一五”國家財(cái)政科技支出是“十五”時(shí)期總量的近三倍，年均增長25.3%?？梢哉f，我國科技已基本走出了經(jīng)費(fèi)短缺的時(shí)代（萬鋼，2011），科技事業(yè)也進(jìn)入了歷史上最好的發(fā)展時(shí)期，科技經(jīng)費(fèi)使用和管理的規(guī)范性、效益性越來越為社會各界所關(guān)注。

（二）科研經(jīng)費(fèi)支出績效不高，制度僵化對科技創(chuàng)新束縛越來越明顯

2012年，我國全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到10240億元，超越日本，位居世界第二。全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重由2002年的1.07%上升到2012年的1.97%（見圖1）。

2011年，國家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出為4902.6億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的比重達(dá)4.49%。根據(jù)《聯(lián)合國教科文組織科學(xué)報(bào)告2010》，中國科技人力資源數(shù)量居全球之首，科學(xué)論文發(fā)表數(shù)量躍居世界第二位。2012年中國國家知識產(chǎn)權(quán)局受理的發(fā)明專利申請量首次超過美國，躍居世界第一。但是，我國論文和專利的質(zhì)量普遍不高，很多核心專利仍受制于人，高質(zhì)量的、具有國際重要影響的SCI論文數(shù)量并不多。在國際知名機(jī)構(gòu)湯森路透發(fā)布的“2012年度全球創(chuàng)新力百強(qiáng)企業(yè)（機(jī)構(gòu)）”榜單中，竟沒有一家中國企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)能夠入選。①2012年全球創(chuàng)新力百強(qiáng)企業(yè)（機(jī)構(gòu)）中，美國有47家，日本25家，法國13家，韓國7家，瑞典3家，瑞士3家，德國1家，比利時(shí)1家。

圖1 2002年-2012年我國研究與實(shí)驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出及其占GDP比重

目前我國國家綜合創(chuàng)新能力在世界排名第21位，與研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入和科技資源大國的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相稱。同時(shí)我國科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率只有40%左右（遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家普遍70%以上的水平），對外技術(shù)依存度高達(dá)50%，科技對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用還不足。宏觀來看，我國科研投入和經(jīng)費(fèi)使用的績效還不高，創(chuàng)新型成果產(chǎn)出和創(chuàng)新型人才并沒有隨著科研投入的大幅增長而涌現(xiàn)。科研經(jīng)費(fèi)管理制度中一些過于陳舊、僵化的規(guī)定不適應(yīng)創(chuàng)新活動的需求，一定程度上制約甚至束縛了科技創(chuàng)新能力。

（三）近年來科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)違紀(jì)違法事件層出不窮

近年來科研經(jīng)費(fèi)的連年大幅增長，有力地保障了科研活動的需要。但科研經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性、效益性卻日愈成為一個(gè)突出的問題。國家審計(jì)署在公布科技部2010年度審計(jì)結(jié)果時(shí)寫下注腳：審計(jì)2010年的99個(gè)支撐計(jì)劃在研項(xiàng)目，普遍存在不符合專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法及其他財(cái)經(jīng)制度規(guī)定，課題擴(kuò)大開支范圍、未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算、會計(jì)核算不規(guī)范等，涉及資金數(shù)以億計(jì)。中國科協(xié)數(shù)年前的一次調(diào)查顯示：科研資金用于項(xiàng)目本身僅占40%左右，大量科研經(jīng)費(fèi)流失在項(xiàng)目之外。與此同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)使用領(lǐng)域?qū)野l(fā)的各類職務(wù)犯罪則令人“痛心”。北京市海淀區(qū)匯聚眾多高校、科研機(jī)構(gòu)，堪稱學(xué)術(shù)重鎮(zhèn)。然而根據(jù)海淀區(qū)檢察院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：2003年至今，該院共立案偵查科研經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域職務(wù)犯罪17件21人，其中，利用科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管漏洞違法違規(guī)貪污、挪用類犯罪較為集中，涉案人員不少為高級知識分子。教育部在2012年12月18日召開的加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理視頻會通報(bào)了6起較嚴(yán)重的高校科研經(jīng)費(fèi)貪污案件。一向被認(rèn)為是“象牙塔”式的科學(xué)研究領(lǐng)域，屢屢出現(xiàn)違法違紀(jì)的經(jīng)濟(jì)問題，不得不令人深思。

客觀來說，當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)支出中存在著較為普遍的合法不合理的浪費(fèi)低效使用和濫用行為，以及違規(guī)、違紀(jì)乃至違法挪用和侵占行為。比較常見的包括：預(yù)算申報(bào)不真實(shí)、會計(jì)核算不規(guī)范、自行調(diào)整預(yù)算、經(jīng)費(fèi)結(jié)余長期掛賬、支出鋪張浪費(fèi)等不合理行為；報(bào)銷與科研非直接相關(guān)的費(fèi)用、虛報(bào)費(fèi)用等違規(guī)行為；以及通過科研設(shè)備采購、經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥乃至以假發(fā)票報(bào)銷、虛報(bào)冒領(lǐng)人員勞務(wù)費(fèi)等方式來套取、挪用、侵占科研經(jīng)費(fèi)等。這些違規(guī)違法行為，一方面與監(jiān)督管理的不健全有關(guān)，另一方面也存在著由于科研經(jīng)費(fèi)管理制度的僵化、不合理而導(dǎo)致的科研人員逆向選擇行為因素。

二、當(dāng)前我國科技經(jīng)費(fèi)使用和管理中存在的突出問題

（一）科研經(jīng)費(fèi)開支范圍對人力價(jià)值補(bǔ)償不足科技創(chuàng)新，人是第一要素。科研項(xiàng)目的人員費(fèi)開支歷來是科研經(jīng)費(fèi)管理的難點(diǎn)。長期以來，我國的科研經(jīng)費(fèi)大都投到物和活動上去，如科研儀器設(shè)備、會議、差旅交通等等。但是眾所周知，科研投入不等于實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)或儀器投入，更與科研產(chǎn)出并無直接關(guān)聯(lián)?？蒲薪?jīng)費(fèi)只有真正投入科研項(xiàng)目研發(fā)以及對科研人員提供應(yīng)有激勵(lì)上，才能促進(jìn)科研成果的產(chǎn)出和整體科研水平的提高。

我國2006年頒布實(shí)施的管理辦法中曾明確規(guī)定，國家科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中不得直接開支項(xiàng)目承擔(dān)單位編制內(nèi)有工資性收入的科研人員的人員性費(fèi)用。這一剛性政令的出臺，主要是針對當(dāng)時(shí)科研項(xiàng)目以種種名義擅自提取并高額發(fā)放人員費(fèi)，進(jìn)而造成科研立項(xiàng)不正當(dāng)競爭、立項(xiàng)異化的不良現(xiàn)象。目前，我國對財(cái)政投入較大的縱向科研項(xiàng)目，如國家科技支撐計(jì)劃、863計(jì)劃、973計(jì)劃、國家重大科技專項(xiàng)、國家自然科學(xué)基金、國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目等均制定了具體的經(jīng)費(fèi)管理辦法。這些管理辦法對人員經(jīng)費(fèi)開支均做了嚴(yán)格的限制，開支范圍僅限于在課題研究開發(fā)過程中支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關(guān)人員（如在校研究生）和課題組臨時(shí)聘用人員等的勞務(wù)性費(fèi)用，承擔(dān)科研項(xiàng)目的在職人員津貼、補(bǔ)助等不能直接開支。

人力資本投入補(bǔ)償機(jī)制缺失容易產(chǎn)生科研人員的逆向選擇行為：一是引發(fā)可能的“消極怠工”。排除職稱晉升等非物質(zhì)因素影響，科研人員缺乏足夠的動力去爭取和承擔(dān)國家縱向科研任務(wù)。同時(shí)，由于薪酬與人力資本投入不相匹配，組織激勵(lì)缺失，無法安心于本職科研工作，而是盡可能地去尋找并從事更多的可取得直接經(jīng)濟(jì)效益的兼職活動。二是產(chǎn)生“橫向替代縱向”效應(yīng)。由于國家科技計(jì)劃等縱向科研項(xiàng)目實(shí)施非常嚴(yán)格的直接成本補(bǔ)償，無法體現(xiàn)人力資本價(jià)值和勞動投入，由此影響到部分科研人員申報(bào)、承擔(dān)并完成好國家科研項(xiàng)目的積極性，轉(zhuǎn)而將主要精力用于爭取經(jīng)費(fèi)使用上相對寬松的橫向課題。長此以往，若國家科研項(xiàng)目缺乏足夠多的高素質(zhì)人員來競爭，其成果質(zhì)量必然會受到很大影響。三是誘發(fā)“鉆空子”行為。人力資本投入主體若無法合法取得自己的合理報(bào)酬，就有可能違背制度約束，尋找其他變通的途徑來獲得補(bǔ)償。例如將模糊性較強(qiáng)、外部難以監(jiān)督其真實(shí)性和合理性的支出項(xiàng)目擴(kuò)大并轉(zhuǎn)化為人員報(bào)酬，將人力成本補(bǔ)償“票據(jù)化”，由此現(xiàn)實(shí)中不少科研項(xiàng)目出現(xiàn)了數(shù)量與比重較大的“辦公用品”、“圖書資料費(fèi)”、“市內(nèi)交通費(fèi)”、“餐飲費(fèi)”等支出項(xiàng)目。而作為“利益共同體”的課題依托單位在不嚴(yán)重違反有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的前提下，往往會適當(dāng)放寬一些限制，在“預(yù)算范圍”內(nèi)默許課題組適當(dāng)報(bào)銷部分合法票據(jù)。這些現(xiàn)象都說明，科研項(xiàng)目對人員經(jīng)費(fèi)開支限制過死的做法，現(xiàn)實(shí)中不但沒有起到很好的約束作用，反而會引發(fā)會計(jì)信息失真、操作成本徒增、產(chǎn)生財(cái)務(wù)監(jiān)管漏洞、科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)困難等系列問題。

誠然，自2009年開始我國已做了積極的政策改進(jìn)，允許在國家科技重大專項(xiàng)、國家科技計(jì)劃項(xiàng)目和公益類專項(xiàng)中列支間接費(fèi)用，并通過其中的“人員績效”支出來“曲線”承認(rèn)并部分補(bǔ)償科研人力資本支出，但與美、英等國從項(xiàng)目直接成本中開支項(xiàng)目承擔(dān)科研人員的薪金報(bào)酬相比，這一改革作法還顯得偏于保守，邁的步子過小，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以體現(xiàn)科研活動中人力資本的價(jià)值和貢獻(xiàn)。

（二）間接成本補(bǔ)償機(jī)制有待進(jìn)一步完善和加快落實(shí)

《民口科技重大專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)教[2009]218號）和《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教[2011]434號）先后明確了國家科研項(xiàng)目間接費(fèi)用列支辦法，并規(guī)定間接費(fèi)用由項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位統(tǒng)籌使用和管理，間接費(fèi)用中用于科研人員激勵(lì)支出的部分，在對科研人員進(jìn)行績效考核的基礎(chǔ)上，由所在單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排。但總體來看，我國間接費(fèi)用政策仍有待進(jìn)一步完善和加快落實(shí)。

首先，還沒有做到從科研機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展角度來認(rèn)識管理成本的意義，缺乏合理的管理成本補(bǔ)償機(jī)制，往往是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)增長越快，在實(shí)驗(yàn)用房、儀器設(shè)備以及整體管理上單位的壓力越來越大、難以為繼。其次，沒有將研究單位放在一個(gè)平等對話的位置上，作為契約雙方，依托機(jī)構(gòu)只能單方面接受資助方統(tǒng)一規(guī)定的各項(xiàng)成本比例，在訂立契約過程中缺少類似于美國的談判機(jī)制，不能做到個(gè)性化對待。再次，間接費(fèi)用率過低，用于承擔(dān)科研人員的績效開支比例偏低，難以對科研人員的實(shí)際勞動付出給予充分合理補(bǔ)償，不能起到實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)作用。根據(jù)現(xiàn)行制度，我國科研項(xiàng)目間接費(fèi)用最高比例為不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)的20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)40%-70%的水平（盡管中美兩國在教育和科研體制上存在較大差異，但這一差距仍顯十分懸殊）。另外，間接費(fèi)用中績效支出不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的5%，由此下來體現(xiàn)科研人員勞動付出績效支出占項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的比重將只有2%-3%左右，甚至遠(yuǎn)不如目前制度規(guī)定外聘人員和研究生的勞務(wù)費(fèi)比例（5%以上），必然使得體制內(nèi)在職科研人員積極性仍難以充分發(fā)揮。

此外，根據(jù)績效支出的基本思路，間接費(fèi)用特別是其中人員費(fèi)用支出的落實(shí)還需科研事業(yè)單位管理體制和收入分配制度改革的綜合配套。目前，事業(yè)單位改革相對滯后，科研事業(yè)單位績效工資薪酬制度改革推進(jìn)參差不齊，這勢必影響到有關(guān)單位科研績效支出的有效落實(shí)。

（三）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算合理性、真實(shí)性不足

首先，科研經(jīng)費(fèi)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)預(yù)算編制就不盡合理。國家缺乏科學(xué)的支出科目預(yù)算體系和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。比如支出科目體系中沒有單獨(dú)體現(xiàn)設(shè)備使用費(fèi)、房屋使用費(fèi)等科目；缺少設(shè)備使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額，沒有間接成本定額等。導(dǎo)致我國科研經(jīng)費(fèi)管理在立項(xiàng)階段的預(yù)算編制內(nèi)容不完整，編制方法不統(tǒng)一，編制依據(jù)不足，指標(biāo)論證不充分。常常是申報(bào)書的經(jīng)費(fèi)預(yù)算表格實(shí)際上成了簡單的收支平衡表。實(shí)踐中，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制流于形式，編制的預(yù)算缺乏可操作性。導(dǎo)致預(yù)算失真的原因：其一，科研單位未對項(xiàng)目實(shí)行全成本核算，項(xiàng)目支出反映的內(nèi)容本身不完整，不能真實(shí)全面地反映課題研究所需要的費(fèi)用；其二，科研項(xiàng)目的計(jì)劃、預(yù)算編制由課題負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，而課題負(fù)責(zé)人大多是學(xué)術(shù)型人才，財(cái)務(wù)方面知識并不充分，再加上科研工作本身的不可預(yù)見性、復(fù)雜性及各種客觀原因，課題論證往往側(cè)重于技術(shù)內(nèi)容的論證，造成經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不合理，缺乏可操作性，而主管部門也對科研項(xiàng)目預(yù)算也缺乏科學(xué)的評審機(jī)制。

其次，科研項(xiàng)目成本核算不清晰，缺乏“全成本”理念。由于多數(shù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人同時(shí)實(shí)施多個(gè)項(xiàng)目，科研項(xiàng)目使用的水、電、氣等直接費(fèi)用并沒有分?jǐn)傆?jì)入各項(xiàng)目成本，現(xiàn)有儀器設(shè)備和房屋使用費(fèi)等間接費(fèi)用也沒有在項(xiàng)目成本中體現(xiàn)，輔助部門如圖書情報(bào)部門的費(fèi)用也都由事業(yè)費(fèi)開支?？蒲谐杀局笜?biāo)不能真實(shí)反映科研項(xiàng)目全部耗費(fèi)情況，導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)各方面的量度和比例沒有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，成本控制和費(fèi)用補(bǔ)償沒有依據(jù)。特別是在高校，科研項(xiàng)目研究和教學(xué)之間通常都是相互關(guān)聯(lián)的，很多科研支出包括使用費(fèi)、折舊費(fèi)、人員費(fèi)用以及水電費(fèi)等等都被納入到了教學(xué)事業(yè)費(fèi)用支出，由此造成了科研成本支出上的虛減。

再次，項(xiàng)目管理、預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理相互脫節(jié)?，F(xiàn)實(shí)中，科研單位內(nèi)部有關(guān)職能部門對經(jīng)費(fèi)管理的工作實(shí)際處于分割運(yùn)行的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)的配合、協(xié)調(diào)和溝通。管項(xiàng)目的不管經(jīng)費(fèi)，管經(jīng)費(fèi)的不了解項(xiàng)目，形成一個(gè)個(gè)信息孤島。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制項(xiàng)目計(jì)劃和預(yù)算，科研處負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織管理，財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理和核算。由此就導(dǎo)致科研項(xiàng)目管理、預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理相互脫節(jié)。在實(shí)際工作中，作為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任部門，財(cái)務(wù)部門時(shí)常陷入尷尬的境地：不但不了解科研活動的內(nèi)容，也沒有參與項(xiàng)目預(yù)算編制，甚至也不知項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算構(gòu)成和要求，必然也就無從監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行，更談不上參與科研前期、中期、后期的管理工作。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支基本由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人支配，只要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支不超過到款數(shù)，單位就很少關(guān)心項(xiàng)目負(fù)責(zé)人將經(jīng)費(fèi)花在什么地方、是否按該項(xiàng)目預(yù)算開支、是否需要按法定程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整、使用效率如何等問題。

（四）科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行規(guī)范性不足，使用效率較低

首先，科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制不健全。無論和科研院所還是高校均制定了各單位科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷審批流程，但這種規(guī)定常常流于形式?？蒲许?xiàng)目支出差異化、個(gè)體化特征十分顯著，財(cái)務(wù)部門對來源各異、數(shù)量多的科研項(xiàng)目不夠熟悉，在龐雜的費(fèi)用報(bào)銷中對票據(jù)的相關(guān)性、真實(shí)性、支出合理性無從把握和審核。相關(guān)審核人員為提高工作效率，往往也就“大筆一揮”，批準(zhǔn)了事。同時(shí)，我國科研項(xiàng)目在管理責(zé)任上采取課題組負(fù)責(zé)制，很多科研院所和高校為了對科研項(xiàng)目進(jìn)行鼓勵(lì)，給予課題負(fù)責(zé)人在預(yù)算范圍內(nèi)較大的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和自主支配權(quán)，往往在經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督方面都采取了寬松的管理方式。

其次，科研經(jīng)費(fèi)使用效率低，支出中存在很多合法但卻不合理的浪費(fèi)。當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷加大，但由于開支范圍限制過嚴(yán)，造成科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余較多，為應(yīng)付檢查或避免被收回，項(xiàng)目承擔(dān)者往往想方設(shè)法、費(fèi)盡心思把結(jié)余經(jīng)費(fèi)“花”掉，甚至造成違規(guī)違紀(jì)問題。此外，由于受人員經(jīng)費(fèi)開支所限，科研人員為了獲得一定的勞動成本補(bǔ)償，就盡可能地“做大”設(shè)備購置費(fèi)、會議費(fèi)等彈性較大的支出項(xiàng)目來“曲線”獲得某種使用價(jià)值或經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，這種合法但卻不合理的浪費(fèi)在很多科研機(jī)構(gòu)中普遍存在，由此導(dǎo)致我國科研機(jī)構(gòu)和高校普遍存在著資產(chǎn)重復(fù)購置、資源使用效率效益低下等嚴(yán)重浪費(fèi)問題。

（五）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算及使用僵化亟待改變

科學(xué)研究活動是一種探索性活動，具有很大的不確定性。我國有關(guān)科技計(jì)劃的專項(xiàng)制度規(guī)定了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，要求項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，批復(fù)后的項(xiàng)目（課題）預(yù)算一般不予調(diào)整，確需調(diào)整的，須履行相關(guān)程序。過于僵化的約束也可能束縛了科研活動的有效開展。事實(shí)上，在科研活動的過程中，根據(jù)研究進(jìn)展的具體情況和合理需要，對經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行調(diào)整是不可避免的。目前科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理政策存在著非適應(yīng)性，比如：要求科研項(xiàng)目預(yù)算從一開始就做得非常細(xì)、預(yù)算剛性強(qiáng)、在課題驗(yàn)收審計(jì)時(shí)對照預(yù)算“按圖索驥”，出現(xiàn)差異即被認(rèn)定違規(guī)等。這些做法使得科研人員和依托單位管理左右為難：依據(jù)既定預(yù)算結(jié)構(gòu)來執(zhí)行可能并不適合科研活動實(shí)際需要，造成不必要的非合理性支出和浪費(fèi)；而按照實(shí)際合理需要來使用則可能在經(jīng)費(fèi)審計(jì)時(shí)面臨麻煩。

（六）科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理有待進(jìn)一步改革

長期以來，我國科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理存在“結(jié)題不結(jié)賬”的普遍問題。根據(jù)國家審計(jì)署2008年公布的針對16所高校進(jìn)行的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，截至2009年初，在13所高校中將近1.73萬個(gè)科研課題沒有按照規(guī)定結(jié)賬，資金累積達(dá)到3.23億元，導(dǎo)致了大量的賬面資金被閑置。

關(guān)于科研項(xiàng)目或課題完成后的結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理，1996年財(cái)政部、國家計(jì)委、國家科委等部委聯(lián)合頒布的《科技三項(xiàng)費(fèi)管理辦法（試行）》第十三條指出“已完成并通過鑒定、驗(yàn)收后的項(xiàng)目結(jié)余費(fèi)可提取不超過10%的經(jīng)費(fèi)作為對項(xiàng)目研究人員的獎(jiǎng)勵(lì)”，但對于剩下的90%如何處理沒有明確的說明。到2006年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》中第十五條指出，“科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不得歸項(xiàng)目組成員所有、長期掛賬，嚴(yán)禁用于發(fā)放獎(jiǎng)金和福利支出”。

然而客觀來說，課題驗(yàn)收后有一定的結(jié)余資金是多方原因造成的：一是項(xiàng)目驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收期間不一致，如按照科研規(guī)律，有些經(jīng)費(fèi)通常是在項(xiàng)目完成后才發(fā)生的支出，如專利使用費(fèi)、論文版面費(fèi)、合同期內(nèi)的免費(fèi)服務(wù)等。二是沒有實(shí)行全成本核算。由于科研經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定的開支范圍和現(xiàn)行的科研單位、高校會計(jì)核算基礎(chǔ)不銜接，再加上一些政策的限制，使從事科研活動所占用的一些資源和費(fèi)用并沒有完全列支，因此，科研結(jié)余并非真正意義上的結(jié)余。三是某些項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)撥款滯后，也直接影響了科研經(jīng)費(fèi)按期使用，造成項(xiàng)目結(jié)題時(shí)存在結(jié)余經(jīng)費(fèi)。四是有些結(jié)余是科研人員通過加強(qiáng)管理、優(yōu)化安排、精打細(xì)算、勤儉節(jié)約而節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)，這也正體現(xiàn)了科研工作者對國家資金使用高度負(fù)責(zé)的精神。若不分主客觀原因“一刀切”地收回，則會產(chǎn)生嚴(yán)重的逆向激勵(lì)，即越是節(jié)約搞科研，反而將越“吃虧”，會造成科研項(xiàng)目執(zhí)行中增加很多無謂的經(jīng)費(fèi)開支、助長科研鋪張浪費(fèi)的風(fēng)氣等逆向選擇。基于此，科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理亟需進(jìn)一步改革、規(guī)范和完善。

三、進(jìn)一步深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的原則與建議

（一）深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的基本原則一是充分尊重科技創(chuàng)新規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，充分體現(xiàn)科研創(chuàng)新中人的智力價(jià)值。把握科研活動規(guī)律，最重要一條就是要以人為本，為科研人員的工作創(chuàng)造寬松的環(huán)境，充分發(fā)揮科研人員的主觀積極性和創(chuàng)新創(chuàng)造激情。舒爾茨認(rèn)為，人力資本是體現(xiàn)于勞動者身上智力、知識和技能的總和，是資本的一種形態(tài)，是推動社會進(jìn)步的決定性因素。①舒爾茨.論人力資本投資[M].吳珠華等譯.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1990?？蒲型度霃膫鹘y(tǒng)的“以物（活動）為本”轉(zhuǎn)到“以人為本”，充分體現(xiàn)“以人為本”理念和精神，通過科研經(jīng)費(fèi)績效支出增加人力資本補(bǔ)償，建立健全績效支出管理機(jī)制，提高相關(guān)單位和科研人員承擔(dān)國家科研任務(wù)的積極性。

二是堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重，兼顧靈活性與規(guī)范性?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度改革的目標(biāo)是建立一整套科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的、行之有效的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法和制度，使之適應(yīng)科研活動特點(diǎn)、符合科研事業(yè)發(fā)展規(guī)律、滿足科研項(xiàng)目實(shí)際需求。根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)的特點(diǎn)，理想的科研經(jīng)費(fèi)管理制度應(yīng)該既靈活又規(guī)范，既不呆板僵化以至于扼殺科研創(chuàng)新之精神，又不放任自流以至于造成科研經(jīng)費(fèi)的流失浪費(fèi)。

三是明晰責(zé)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任。順應(yīng)創(chuàng)新規(guī)律并不是放松管理，營造寬松的政策環(huán)境也不等于放手不管。深入推進(jìn)計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理改革，必須按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，建立起一套權(quán)責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理和問責(zé)機(jī)制。應(yīng)大力強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位的法人責(zé)任。沒有問責(zé)，再好的制度也可能走向其反面。

四是從主要關(guān)注支出過程控制轉(zhuǎn)變到關(guān)注成果產(chǎn)出激勵(lì)。不同于一般的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)、社會事業(yè)費(fèi)注重公平、均平，科研經(jīng)費(fèi)首要的應(yīng)以效率、效益為先。如不能促進(jìn)高質(zhì)量科研成果的產(chǎn)生，經(jīng)費(fèi)使用得即使再“規(guī)范”，科研項(xiàng)目也不能算作成功。因此，科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革應(yīng)該革除舊的專注于“過程控制”觀念，更多地轉(zhuǎn)換到以科研成果產(chǎn)出為導(dǎo)向上來。

（二）進(jìn)一步深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的建議

1.解放思想，樹立市場契約精神，推行購買科研服務(wù)模式

深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革首先應(yīng)解放思想。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，隨著事業(yè)單位體制改革的逐步推進(jìn)，科研院所、高校等科研承擔(dān)主體與政府部門的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生很大的改變，不再是行政附屬關(guān)系，科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的分配應(yīng)充分體現(xiàn)市場契約精神。在保持國家對科研院所穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ)上，對于競爭性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，應(yīng)比照市場化的研究機(jī)構(gòu)，實(shí)行購買服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排模式，這種方式尤其適宜在任務(wù)目標(biāo)明確的應(yīng)用研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究領(lǐng)域率先推行。在項(xiàng)目（課題）管理模式上，應(yīng)將以往的下達(dá)“任務(wù)書”的行政化模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹炗啞皡f(xié)議書”或“合同”的市場化模式，明確承擔(dān)單位與國家科技主管部門的責(zé)權(quán)關(guān)系。同時(shí)，要將以往嚴(yán)格的“過程管控”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格的“成果驗(yàn)收和績效考評”，清晰規(guī)定科研活動應(yīng)達(dá)到的成果產(chǎn)出，明確分階段任務(wù)考核目標(biāo)，并根據(jù)完成情況和效果考核實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)分階段撥付。最后，還應(yīng)明確規(guī)定科研成果、知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬及管理方式，詳盡“細(xì)數(shù)”違約責(zé)任。由此形成從科研立項(xiàng)到經(jīng)費(fèi)撥付、再到科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化等全過程的科研服務(wù)契約安排。

在這種模式下，更進(jìn)一步的、細(xì)化的改革措施都可以順理成章地推行，如對于某些可控性較強(qiáng)、任務(wù)可標(biāo)準(zhǔn)化的科研活動支出，如基本科研條件配置費(fèi)（如科研用電腦、打印、裝訂費(fèi)）、差旅食宿費(fèi)等，在明確配備標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的條件下，可試行改變實(shí)報(bào)實(shí)銷方式，將發(fā)票報(bào)銷制改為“預(yù)算核撥+事務(wù)核銷”制，即核定出一個(gè)合理的預(yù)算額度，限額內(nèi)包干使用，超支不補(bǔ)。這樣不僅可以大大減少票據(jù)審核、報(bào)銷等不必要的工作負(fù)擔(dān)，也有助于建立科研經(jīng)費(fèi)的自主節(jié)約使用機(jī)制。

2.充分尊重科研創(chuàng)新規(guī)律，進(jìn)一步完善“人力資本”補(bǔ)償?shù)暮侠硗緩脚c方式

從國家認(rèn)可“知識創(chuàng)造價(jià)值”、“人才是創(chuàng)新第一要素”的宏觀政策導(dǎo)向看，在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中對人力資本和科研勞動投入進(jìn)行合理的補(bǔ)償，不僅合理且十分必要。因?yàn)樗菍蒲腥藛T承擔(dān)國家任務(wù)和項(xiàng)目的激勵(lì)，是對其付出的難以準(zhǔn)確核算的超額勞動投入①一般而言，科研工作不會限于每周5天、每日8小時(shí)的工作時(shí)間?？蒲泄ぷ骱芏喽及l(fā)生在八小時(shí)之外。而且，科研工作需要?jiǎng)?chuàng)新，這與常規(guī)勞動不同，科研人員總是在不斷地積累知識和進(jìn)行創(chuàng)造性的工作，科研工作的性質(zhì)，決定了科研人員的付出不同于一般的勞動者。的認(rèn)可，更是對其創(chuàng)造性智力勞動的一種褒獎(jiǎng)。

通常，科研項(xiàng)目對人員勞動成本的核算與補(bǔ)償一般有三種做法：一是任務(wù)完全外部承包的方式。在市場競爭的環(huán)境中，項(xiàng)目委托方與項(xiàng)目承擔(dān)方協(xié)商確定的項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)，其各種成本包括勞動成本投入均包含在內(nèi)。只要成果質(zhì)量滿足項(xiàng)目發(fā)包方（委托方、出資方）的要求，項(xiàng)目完成后的節(jié)余資金成為科研人員的勞動投入成本，可以明確轉(zhuǎn)化為從項(xiàng)目中獲取的勞動收入。這種項(xiàng)目的前提是項(xiàng)目資助方一般不與項(xiàng)目承擔(dān)人簽訂勞動合同，不承擔(dān)項(xiàng)目人員的工資福利。目前我國橫向合作項(xiàng)目一般采取這種模式。第二種是直接成本投入與項(xiàng)目津貼相結(jié)合。其直接成本預(yù)算與科研人員津貼預(yù)算都列入項(xiàng)目計(jì)劃書，項(xiàng)目資助方掌握經(jīng)費(fèi)使用，但直接成本控制嚴(yán)格，人員津貼嚴(yán)格按約定的數(shù)量和時(shí)間發(fā)放（作為勞務(wù)收入需納稅）。項(xiàng)目人員與項(xiàng)目委托方之間沒有法定的勞動合同（不承擔(dān)工資福利），項(xiàng)目協(xié)議書實(shí)際上成為項(xiàng)目雙方的臨時(shí)勞動協(xié)議，由項(xiàng)目資助方給承擔(dān)其項(xiàng)目的人員發(fā)放臨時(shí)聘用報(bào)酬。部分國際組織和基金委托類科研項(xiàng)目會采取這種模式。第三種是采取“純直接成本補(bǔ)償”方式。此類項(xiàng)目的所有預(yù)算支出都明確核算為直接成本，而承擔(dān)項(xiàng)目的科研人員不能直接從項(xiàng)目中取得任何勞動報(bào)酬，經(jīng)費(fèi)節(jié)余全額返回原渠道。項(xiàng)目承擔(dān)人在項(xiàng)目資金支持下完成科研任務(wù)，有可能得到與科研成果相關(guān)聯(lián)的榮譽(yù)或者其它獎(jiǎng)勵(lì)（但不是經(jīng)濟(jì)收入）。這種成本補(bǔ)償模式不承認(rèn)項(xiàng)目委托與承擔(dān)雙方存在特定的勞動合同關(guān)系，包括臨時(shí)的勞動協(xié)議關(guān)系，因此只是提供完成科研項(xiàng)目的條件和可以明確核算的有形成本投入補(bǔ)償。項(xiàng)目組成員工資福利由所在單位承擔(dān)，項(xiàng)目資助方也不向項(xiàng)目承擔(dān)者發(fā)放科研津貼。目前我國各類科技計(jì)劃、自然科學(xué)基金、社科基金項(xiàng)目都基本采取這一模式。這種模式的思路認(rèn)為承擔(dān)科研任務(wù)的科研院所、高校已取得包括人員經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的科學(xué)事業(yè)費(fèi)和教育事業(yè)費(fèi)財(cái)政撥款，項(xiàng)目承擔(dān)者的工資福利支出應(yīng)該由所在單位承擔(dān)，而無需通過科研項(xiàng)目再進(jìn)行成本補(bǔ)償。在我國目前已經(jīng)逐步建立間接費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制的情況下，下一步的主要任務(wù)就是要加快推動特別是人員績效支出落到實(shí)處。

一是推行科研項(xiàng)目“全成本核算”與補(bǔ)償。借鑒英國科研項(xiàng)目FEC改革、美國通過直接經(jīng)費(fèi)計(jì)算間接費(fèi)用比率等有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政和科技主管部門應(yīng)指導(dǎo)建立和完善科研項(xiàng)目全成本核算制度?！叭杀尽笔侵笐?yīng)計(jì)入科研課題、產(chǎn)品和一切有償服務(wù)活動成本的全部實(shí)際合法的支出總和。全成本核算是指部門在進(jìn)行科研項(xiàng)目成本核算時(shí)，依照“全成本”口徑，嚴(yán)格按各項(xiàng)費(fèi)用實(shí)際發(fā)生數(shù)計(jì)算科研支出，確?？蒲许?xiàng)目成本的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠性。通過科學(xué)合理、完整地核算各項(xiàng)科研成本，確定人員經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)間接成本的合理水平，使得包括人力資本支出在內(nèi)的各項(xiàng)直接和間接成本、專項(xiàng)成本和分?jǐn)傂猿杀径寄艿玫胶侠淼慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使科研資金能支出到真正需要的地方，并利于開展績效評價(jià)工作。

二是恢復(fù)在直接成本中開支“科研津貼”、“勞務(wù)費(fèi)”。進(jìn)一步修訂完善有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，借鑒英、美等國的作法，擴(kuò)大科研項(xiàng)目直接成本中勞務(wù)費(fèi)支出范圍。提高人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算比例，相應(yīng)可削減一些無關(guān)性支出，如削減或嚴(yán)格限制餐飲費(fèi)、招待費(fèi)等模糊性很強(qiáng)的項(xiàng)目報(bào)銷。人員費(fèi)不僅限于研究生和臨時(shí)外聘用人員的勞務(wù)費(fèi)開支，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和課題組成員根據(jù)貢獻(xiàn)（工作量）大小也可以提取一定比例的勞務(wù)酬金或“智力補(bǔ)償費(fèi)”?？蓞⒄沼龇ǎㄟ^計(jì)算科研人員在某一科研項(xiàng)目上的工作全時(shí)當(dāng)量（FTE）并按照一定標(biāo)準(zhǔn)來提取人員經(jīng)費(fèi)，使科研人員的勞動付出得到應(yīng)有的報(bào)酬。

三是完善間接費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制。在目前政策明確人員“績效支出”從間接費(fèi)用中安排的制度規(guī)定下，應(yīng)加快推進(jìn)事業(yè)單位績效工資制度配套改革，建立起科研人員科研工作量核算和績效評定辦法，建立健全間接費(fèi)用中人員績效支出管理辦法，明確人員績效激勵(lì)支出的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式，確保落實(shí)落地。

3.增加經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，更好適應(yīng)科研活動規(guī)律和實(shí)際需求

賦予科研經(jīng)費(fèi)適當(dāng)?shù)膹椥哉{(diào)整權(quán)十分必要，應(yīng)進(jìn)一步增加支出科目預(yù)算調(diào)整的權(quán)限和幅度，使之更加符合科研項(xiàng)目實(shí)際支出需要。

一是增加支出科目預(yù)算調(diào)整的權(quán)限和幅度。需要研究增加科研單位對經(jīng)費(fèi)的使用自主權(quán)?？紤]到科研活動的創(chuàng)新性和研究過程的不可預(yù)見性，應(yīng)允許課題承擔(dān)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到一定金額和比例或者特殊科目經(jīng)費(fèi)的調(diào)整報(bào)財(cái)政和科技部門批準(zhǔn)，有些要報(bào)項(xiàng)目組織部門批準(zhǔn)，其他可由課題承擔(dān)單位自行調(diào)整。在限定經(jīng)費(fèi)比例范圍內(nèi)增設(shè)“不可預(yù)見費(fèi)”支出科目，為經(jīng)費(fèi)支出的編列、核定和安排使用中的不可預(yù)見因素留出相對靈活的空間。同時(shí)，在課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額控制內(nèi)，對科研經(jīng)費(fèi)特別是直接經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、比例關(guān)系不做硬性或“一刀切”的規(guī)定，如不硬性規(guī)定人員、設(shè)備經(jīng)費(fèi)比例，以便符合不同類型、不同性質(zhì)的課題和項(xiàng)目支出的實(shí)際需求。

二是推行“模塊式資助”?！澳K式資助”是美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）近年推行的一種科研經(jīng)費(fèi)創(chuàng)新支持方式。它是以2.5萬美元作為一個(gè)資助單位或模塊來計(jì)算資助額，申請人不必提出詳細(xì)的預(yù)算，只需列出所要求的模塊數(shù)目并解釋其理由即可。評審人和資助機(jī)構(gòu)則根據(jù)計(jì)劃書的質(zhì)量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預(yù)算額度。其中每一模塊一般包括人員和實(shí)驗(yàn)室日常支出的經(jīng)費(fèi)。香港研究資助局（RGC）評定的經(jīng)費(fèi)額度，也是總額撥款（block grant），只對人員、實(shí)驗(yàn)室日常開支以及會議三大項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)設(shè)定一個(gè)界限，如有突破才需事先申請批準(zhǔn)。在這種制度下，科研人員在使用經(jīng)費(fèi)時(shí)具有較大的靈活性。雖然在申請經(jīng)費(fèi)時(shí)提出一個(gè)明細(xì)表，但該表僅供評審時(shí)參考，使用經(jīng)費(fèi)時(shí)不必完全照“表”宣科。這種制度比較符合科研規(guī)律，科學(xué)性較強(qiáng)，受到學(xué)者的普遍歡迎。

三是實(shí)施領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)自主使用經(jīng)費(fèi)模式。要充分發(fā)揮領(lǐng)軍人才自主領(lǐng)銜作用，在人員配備、設(shè)備配置、經(jīng)費(fèi)使用等方面給予領(lǐng)軍人才充分的自主權(quán)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)領(lǐng)軍人才根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，積極開展創(chuàng)新性研究，自主選題。因此，應(yīng)適當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，增加經(jīng)費(fèi)使用靈活性，探索授權(quán)高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)按規(guī)定自主支配科研經(jīng)費(fèi)，探索頂尖人才自主使用科研經(jīng)費(fèi)模式。在一定條件下，還可探索實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干、自主使用的方式。當(dāng)然，實(shí)施領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)自主使用經(jīng)費(fèi)模式，也需要配套建立健全信用管理機(jī)制。要考慮建立相關(guān)配套的制衡機(jī)制，如專家信譽(yù)制度、監(jiān)督制衡機(jī)制。

4.建立面向結(jié)果的科研經(jīng)費(fèi)使用績效評價(jià)機(jī)制

我國在2006年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》就提出了要加強(qiáng)對各類科技計(jì)劃、專項(xiàng)、基金、工程等經(jīng)費(fèi)管理使用的綜合績效評價(jià)。目前我國主要注重的是科研成果的評價(jià)，而對科研投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系、科研支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，很少對其進(jìn)行評價(jià)。對于那些不太明確是否必要的項(xiàng)目支出缺乏科學(xué)的決策依據(jù)，而對于確實(shí)必要的支出往往又缺乏事后的評價(jià)制度，難以判定支出的效果。發(fā)達(dá)國家在政府科研經(jīng)費(fèi)管理中普遍引入了評估機(jī)制，不僅重視立項(xiàng)前的預(yù)算評估，還重視立項(xiàng)后的績效評估，政府科技計(jì)劃執(zhí)行和預(yù)算安排通常會跟其績效評價(jià)情況進(jìn)行動態(tài)“掛鉤”，績效評價(jià)已成為決定國家重大科技布局和調(diào)整的關(guān)鍵因素之一。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加快推進(jìn)科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用效益的績效評價(jià)，探索出一套適合我國國情的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)體系和相關(guān)制度。重點(diǎn)要加強(qiáng)對各類科技計(jì)劃、基金、工程等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的綜合績效評價(jià)。完善考評機(jī)制，通過構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)的評價(jià)方法，對科研項(xiàng)目所取得的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考核和評價(jià)，提高項(xiàng)目管理水平和資金使用效益。要完善績效評價(jià)報(bào)告制度，建立健全信息運(yùn)用和共享機(jī)制，逐步探索建立面向結(jié)果的績效評價(jià)機(jī)制，將績效考評結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，將科研項(xiàng)目的實(shí)施效率作為預(yù)算和經(jīng)費(fèi)管理的重要參照“坐標(biāo)系”。

5.增強(qiáng)科研項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)的公開和透明度

為防止科技經(jīng)費(fèi)管理中內(nèi)部人交易、暗箱操作、擠占挪用等違法違規(guī)行為的發(fā)生，重要措施之一就是提高經(jīng)費(fèi)使用和管理的公開性和透明度。因此，有必要在科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理中，將經(jīng)費(fèi)評審、經(jīng)費(fèi)分配和經(jīng)費(fèi)管理過程向公眾公開，充分發(fā)揮媒體與互聯(lián)網(wǎng)的作用，構(gòu)建打破部門疆界的信息共享平臺，提高經(jīng)費(fèi)管理的公開性和透明度。此外，還應(yīng)建立國家科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算評審專家?guī)旌皖A(yù)算管理數(shù)據(jù)庫。完善專家評審制度，建立包括技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)專家在內(nèi)的評審專家信息庫，隨機(jī)抽取專家，確保評審過程的公開、公平、公正。同時(shí)，針對重復(fù)立項(xiàng)、多頭“交賬”的現(xiàn)象，科技部、財(cái)政部、教育部、自然基金委等有關(guān)部門應(yīng)加快建立覆蓋中央部門、地方省級科研項(xiàng)目預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫的互通互聯(lián)，構(gòu)筑統(tǒng)一預(yù)算管理信息平臺，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督與評價(jià)。

6.強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任機(jī)制，建立全方位科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系

加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是維護(hù)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)安全、提高資金使用效益的保障。在賦予經(jīng)費(fèi)使用自主性的同時(shí)，為了確保科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范、安全，應(yīng)建立包括審計(jì)、財(cái)政、科技等部門和社會中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多層次財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系。

一是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和模式，對科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)行監(jiān)管應(yīng)從“繩子式”管控轉(zhuǎn)變到“籠子式”規(guī)制。科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)行要做到規(guī)范且有效，就應(yīng)處理好經(jīng)費(fèi)使用的自主靈活與責(zé)任約束的關(guān)系，要盡可能地通過“籠子式”的規(guī)制，在約束的同時(shí)給予科研承擔(dān)主體在政策范圍內(nèi)一定的經(jīng)費(fèi)使用自主性、靈活性，盡可能避免“繩子式”管控束縛科研創(chuàng)新的活力。

二是明確科研管理、財(cái)務(wù)等部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用與管理中的職責(zé)和權(quán)限，建立健全項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格按照項(xiàng)目立項(xiàng)書或合同約定以及相關(guān)法規(guī)，在其權(quán)限范圍內(nèi)使用科研經(jīng)費(fèi)，自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，按有關(guān)規(guī)定及時(shí)辦理科研項(xiàng)目結(jié)題及結(jié)賬手續(xù)，并對科研經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、有效性承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。

三是構(gòu)建上下聯(lián)動、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系。加強(qiáng)專項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)督檢查工作力度，建立健全經(jīng)費(fèi)監(jiān)管長效機(jī)制。明確職責(zé)分工，科研管理部門、課題依托單位要根據(jù)財(cái)政部制定的有關(guān)內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范，建立健全科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的監(jiān)督約束機(jī)制，對科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人使用科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施有效監(jiān)督，做到手續(xù)完備、賬目清楚、核算準(zhǔn)確、監(jiān)督有力，確?？蒲许?xiàng)目資金安全并合理使用。要采取有效措施，切實(shí)防止弄虛作假、截留、挪用、擠占科研經(jīng)費(fèi)等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為。同時(shí)要健全科研經(jīng)費(fèi)外部監(jiān)督，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)，科技主管部門可依托會計(jì)師事務(wù)所、財(cái)務(wù)管理專家等方面力量，對科研課題開展審計(jì)檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改，并嚴(yán)肅查處科研領(lǐng)域違紀(jì)違法案件，建立責(zé)任追究機(jī)制。

四是還應(yīng)配套建立科研信譽(yù)機(jī)制，健全誠信體系。其一，建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理承諾機(jī)制，即要求課題承擔(dān)單位法定代表人、課題負(fù)責(zé)人在編報(bào)預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)共同簽署承諾書，保證所提供信息的真實(shí)性，并對信息虛假導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任；其二，建立起科研經(jīng)費(fèi)使用誠信檔案和信用管理機(jī)制，科研組織管理部門可對課題依托單位、承擔(dān)人、負(fù)責(zé)人和科研團(tuán)隊(duì)的科研經(jīng)費(fèi)使用管理情況進(jìn)行信譽(yù)記錄和誠信評價(jià)，通過信用體系的建設(shè)，更好地發(fā)揮課題承擔(dān)單位、課題負(fù)責(zé)人和科研團(tuán)隊(duì)的自我管理、自我約束的作用。

7.改革科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理

從目前制度規(guī)定來看，國家科技計(jì)劃項(xiàng)目、基金課題等在結(jié)題后都要求將結(jié)余資金上收回原渠道。2006年，財(cái)政部會同科技部修訂完善國家科技計(jì)劃等資金管理辦法時(shí)，規(guī)定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余及時(shí)足額上繳項(xiàng)目組織實(shí)施部門。雖說此舉有助于防止寬打窄用、套取項(xiàng)目資金的不良現(xiàn)象，但也帶來嚴(yán)重的逆向激勵(lì)問題。建議改變國家科研計(jì)劃項(xiàng)目和課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)一律上繳原經(jīng)費(fèi)渠道的作法，對結(jié)余資金的處理，應(yīng)進(jìn)行全面客觀的分析，如確屬因國家政策調(diào)整或項(xiàng)目沒有如期完成需要收回以外，其余的還應(yīng)留給課題組，如轉(zhuǎn)入項(xiàng)目承擔(dān)團(tuán)隊(duì)的科研發(fā)展專項(xiàng)費(fèi)，用于補(bǔ)助后續(xù)科研發(fā)展支出，如用于支持課題組在項(xiàng)目結(jié)題后的成果推廣、宣傳以及延續(xù)性、拓展性研究。同時(shí)，為避免主觀上造成的結(jié)余資金過大，主管部門應(yīng)加強(qiáng)科研的預(yù)算評審工作，保證預(yù)算編制的科學(xué)、合理。

【責(zé)任編輯 陸成林】

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1672-9544（2014）01-0044-09

2013-08-30

劉軍民，綜合室副主任，研究員，博士，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>