閆海

（遼寧大學法學院，沈陽 110136）

論法定支出的中國特色及其治理

閆海

（遼寧大學法學院，沈陽 110136）

基于“預算不抵觸法律”，具有約束力的規(guī)范所確定的支出項目形成法定支出。在西方國家，法定支出表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出。在我國，具有中國特色的法定支出是由具有約束力的規(guī)范指定某項預算支出不低于一定比例或增長幅度。二者差異的根源是我國立法側(cè)重政策性和宜粗不宜細的特色。法定支出具有破壞預算競爭、導致預算碎片化、降低預算執(zhí)行效率、限制預算自主權(quán)及造成財政規(guī)模、赤字膨脹的負效應，因此是我國預算管理制度改革的重點。我國應從設立的項目限制、額度控制、退出機制建設等方面入手，加強對法定支出的治理。

法定支出 賦權(quán)型預算 公民權(quán)利性支出 支出預算 預算自主權(quán)

中國從15世紀以后逐漸落后于西方，究根溯源的解讀可謂“仁者見仁，智者見智”，其中黃仁宇先生從大歷史觀角度將其歸咎于中國落后的“數(shù)目字管理”水平；相應地，預算等財政手段實現(xiàn)國家治理的理性化、科學化，成為西方國家現(xiàn)代崛起的重要因素。2013年中共第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》，《決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，又明確“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，《決定》還將“改革預算管理制度”作為“深化財稅體制改革”的首要內(nèi)容，并首次要求，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式?！惫P者嘗試闡述我國法定支出中的中國特色，通過運行機理的解析，著力探討對預算的負面影響，并結(jié)合《決定》探索其治理之道。

一、法定支出及其中國特色

預算與法律的生成經(jīng)由類似程序，具有相同的民主正當性，皆是代議機關(guān)對行政機關(guān)有效制約的手段，如果二者規(guī)范一致，并無扦格，可各自為政，發(fā)揮本身功能；如果規(guī)范不一致，便會滋生效力孰優(yōu)孰劣的爭議。關(guān)于預算的法律性質(zhì)，預算行政說因違背代議民主精神而被摒棄，目前除英國、美國等將預算視為一般性法律，絕大多數(shù)國家認為預算屬于“組織性法律”、“措施性法律”的特別性法律，預算與法律被視為同位階的規(guī)范。但是，預算與法律畢竟功能不同，預算是對個別財政收支行為的授權(quán)，法律則是對財政收支的原因行為的抽象授權(quán)，因此“預算不抵觸法律”是預算編制、審議應遵循的原則?，F(xiàn)代國家基本上為“稅收國家”，即財政收入主要為稅收，而“稅收法定原則”或“稅收法律主義”要求稅收的課征必須依據(jù)法律，①因此“預算不抵觸法律”下的收入預算僅為特定年度內(nèi)對財政收入的估計，預算的重心乃是支出預算。

在美國，預算支出被分為任意支出和強制性支出：任意支出屬于可自由支配的支出，需要由國會制定法律、總統(tǒng)簽署撥款法案授權(quán)進行支出；永久法案確定的強制性支出授權(quán)，主要包括對下級政府的轉(zhuǎn)移支付或?qū)€人的補助、已有相關(guān)法律規(guī)定的債務付息，議會每年只是通過該撥款，而不存在批準與否問題。這種由具有約束力的規(guī)范所確定的支出項目即為法定支出。在西方國家，法定支出一般表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出（Entitlement），亦被稱作“不可控支出”，除非修改法律，否則不能改變支出數(shù)額。公民權(quán)利性支出所形成的預算被稱為“以權(quán)利為基礎的預算”或“賦權(quán)型預算”，它的核心和基礎是“權(quán)利”，即任何符合法律規(guī)定條件的公民或法人都可以享受當?shù)卣峁┑哪撤N福利。公民權(quán)利性支出與福利國家建設、給付行政發(fā)展密切相關(guān)，并構(gòu)成西方國家的財政規(guī)模與赤字增長的主要原因之一。在19世紀末20世紀初，最早實現(xiàn)工業(yè)化的國家開始建立社會保障體系，提供有限社會福利，國家承擔的社會責任較為有限。西方國家的公民權(quán)利性支出占GDP的比重僅有1%，即使處于領先的英國，這一比重也只占2.2%。20世紀二、三十年代經(jīng)濟大蕭條重創(chuàng)自由市場資本主義，西方國家紛紛施行社會保險制度，公民權(quán)利性支出占GDP的比重迅速上升至4.5%，占公共支出的比重也從19世紀末的10%上升到1937年的近20%，并繼續(xù)保持增長。到60年代，支出占GDP的比重已上升為9.7%，約占公共支出的1/3，歐洲國家普遍在10%以上，其中奧地利最高。從60年代到80年代，隨著西方國家邁向福利國家，公民權(quán)利性支出占GDP的比重提高了一倍以上，相當于政府總支出的50%。在西歐和北歐國家，這兩類支出占GDP的比重接近或超過25%，其中最高的荷蘭達38.5%，美國、日本也保持10%左右。80年代以來，為減緩公民權(quán)利性支出產(chǎn)生的財政壓力，西方國家的態(tài)度開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，一些國家甚至禁止出臺將會增加赤字的各種公民權(quán)利性支出項目，相關(guān)支出的增長趨勢放緩。但是，公民性權(quán)利支出仍然繼續(xù)增長，占GDP的比重從1980年的21%上升到1995年的23%，略超過政府總支出的一半。①[美]維托·坦齊、[德]盧德格爾·舒克內(nèi)希特：《20世紀的公共支出》[M].胡家勇譯，商務印書館2005年版，第40-41頁。

在我國，公民權(quán)利性支出雖然也存在，但是比例較低且具體數(shù)額僅規(guī)定在較低位階規(guī)范性文件中。例如，2010年《社會保險法》規(guī)定基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五大社會保險，但是沒有明確相關(guān)待遇?！秶鴦赵宏P(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2011〕18號）規(guī)定，中央確定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元，同時授權(quán)地方人民政府根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準?！哆|寧省人民政府關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作的實施意見》（遼政發(fā)〔2011〕23號）依此規(guī)定，省政府根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，將適時調(diào)整城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的最低標準，同時再授權(quán)市、縣兩級政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準。依此《大連市人民政府關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作的實施意見》（大政發(fā)[2011]62號）才明確規(guī)定，基礎養(yǎng)老金標準為每人每月120元。頗具中國特色的法定支出乃是由具有約束力的規(guī)范制定某項預算支出不低于一定比例或增長幅度，這在法律層面上集中于教育支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出領域，見表1。1986年《義務教育法》是我國第一個以法律形式規(guī)定的法定增長支出項目，其他立法的制定時間集中于1993年至1996年期間，雖然大多在近年來被修改，但是相關(guān)條文除順序調(diào)整、文字修訂及彼此統(tǒng)一外，基本上沒有任何變化，其中法定支出依據(jù)參照物不同，大致分為三種方式：（1）規(guī)定某類預算支出應逐年或逐步增加；（2）規(guī)定某類預算支出增長與財政經(jīng)常性收入掛鉤；（3）規(guī)定某類預算支出與國民生產(chǎn)總值掛鉤。

以上是筆者從中央預算審議角度的簡化分析，倘若依據(jù)《預算法》第2條第1款的“一級政府一級預算”，將“預算不抵觸法律”原則推而廣之，則各級人大通過規(guī)范性文件確定的支出項目皆屬于廣義的法定支出，本級及下級預算都不得違反。同時，預算編制機關(guān)為各級政府及財政部門，因此預算編制同樣應遵循行政垂直體制下本級或上級政府行政規(guī)范性文件的要求，加之各級人大缺乏預算修正權(quán)，由此在我國預算體系中形成規(guī)模龐大、具有中國特色的法定支出項目。

國內(nèi)外法定支出之所以存在較大差異，主要是因為我國一直以來存在的兩大立法特色。我國立法側(cè)重于對政府政策的指引，而不是公民權(quán)利的確認與保障。這一差異有時僅是立法語言的慣性，②畢竟私人自由有公共成本，法律權(quán)利被認為是公共財政問題，作為由政治創(chuàng)設、集體資助、計劃促進人類福利的手段而出現(xiàn)。參見[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利的成本：為什么自由依賴于稅》[M].畢競悅譯，北京大學出版社2004年版，第165-166頁。在一個尊重公民權(quán)利的國家，公民權(quán)利也是一國政策必須遵循的指引，但是權(quán)利性立法相較于政策性立法，還具有司法介入的救濟渠道。我國政策性立法在法定支出方面往往體現(xiàn)為以某類項目的整體支出為規(guī)范對象，在促進型立法中予以規(guī)定?！耙舜植灰思殹笔俏覈⒎ǖ牧硪淮筇厣?，即法律文本言簡意賅、微言大義，往往授權(quán)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)等規(guī)范性文件予以具體規(guī)定。采取這種立法方略的主要原因，除了因為我國存在經(jīng)濟社會發(fā)展的地區(qū)性不平衡及處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的歷史階段，為避免統(tǒng)一立法的不適應性或僵硬化，立法只能注重輪廓而不是細節(jié)，筆者認為，我國人大兼職代表制是最重要的制度根源，人大及其常委會沒有時間、精力及專業(yè)知識對法律進行精雕細琢。

表1 中國特色法定支出立法情況

二、中國特色法定支出的預算效應

法定支出有助于增強預算的透明度，也是預算分配的強制手段，加強各級政府對法定項目的重視程度與支持力度。“為特定用途提供資金有法律上的政策依據(jù)——為了提高效率，或者因為其他方法存在政治上的困難，或者為了信守承諾的需要?！雹赱美]阿倫·威爾達夫斯基、內(nèi)奧米·凱頓：《預算過程中的新政治學（第四版）》[M].鄧淑蓮、魏陸譯，上海財經(jīng)大學出版社2006年版，第226頁。在我國GDP本位的政績考核體制下，對于教育、農(nóng)業(yè)、科技等方面設定法定支出，有利于推動財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，預防對法定項目資金的挪用擠占，從而保障基礎事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對于法定支出的受益者而言，法定支出是一種降低不確定性的制度安排，以法律形式確保支出的連續(xù)性，即法定支出不受年度預算原則限制，免于每年一度的預算編制、審查，此外承諾的可靠性也有助于發(fā)揮制度對行為的誘導功能。

盡管法定支出的設立具有良好的初衷，但是由于法定支出對預算安排的約束，當法定支出設置過多、過濫時，會產(chǎn)生嚴重的負效應。（1）法定支出破壞預算競爭。公共資金在不同支出項目間優(yōu)先順序的排列是多方利益主體相互角逐的重點。預算過程充斥著紛繁復雜的博弈，在預算編制階段是申請預算單位與負責編制預算的核心預算機構(gòu)之間的討價還價，在預算審批階段是行政機關(guān)與代議機關(guān)、代表之間的權(quán)衡抉擇。預算過程構(gòu)成不同部門之間、項目之間及受益人之間展開公平競爭的平臺，沖突、妥協(xié)后形成的預算有助于公共資金的優(yōu)化配置。法定支出是一種減少競爭的策略，部分項目通過立法決策的博弈規(guī)避預算的競爭選擇，挾天子以令諸侯，硬性介入預算資金的分配，固化特定項目的利益，在此意義上，法定支出是預算的“天敵”。而且法定支出越來越多，重點也難以成為重點。（2）法定支出導致預算“碎片化”。預算是對公共資金的統(tǒng)籌安排。法定支出限制一定比例資源的自由配置，肢解了預算的完整性，不同支出項目各說各的理，各算各的賬，以致預算支出結(jié)構(gòu)的“僵化”，削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。（3）法定支出降低預算執(zhí)行效率。項目單位是公共產(chǎn)品的組織者或生產(chǎn)者，即通過預算資金的投入，就會生產(chǎn)出一定數(shù)量、質(zhì)量的公共產(chǎn)品。因此不僅應關(guān)注預算的投入，還需要注重預算投入的產(chǎn)出、結(jié)果及效率，預算產(chǎn)出的績效評價成績會影響下一次的預算投入，從而預算產(chǎn)出與預算投入之間形成良性循環(huán)。法定支出強化缺乏績效分析的“投入式”預算模式。法定支出因為缺乏競爭而低效，并形成了既得利益。粗放型預算管理手段缺乏事中和事后的追蹤問責機制，法定支出存在的項目單位無須提供足以證明支出正當性和有效性的任何證據(jù)，實現(xiàn)利益最大化的唯一方式就是以法定名義爭取到最大份額的預算資金。（4）法定支出限制預算自主權(quán)。預算對政府行為所產(chǎn)生的約束力主要表現(xiàn)在預算支出方面，支出預算的規(guī)范效力是對政府支出金額、目的及時間的約束?！爱斮x權(quán)型項目演變成一種權(quán)利時，事實上在預算中就沒有可商討的余地了，這是將某種受益形式固定下來的一種較為極端的策略?！雹俜ǘㄖС鋈缤熬o箍咒”，限制每年在預算編制、審議中選擇權(quán)。在美國，包括社會保險、福利、醫(yī)療保險、醫(yī)療補助、食品券、聯(lián)邦雇員退休金和退伍車人津貼等的權(quán)利性支占聯(lián)邦政府總支出的60%以上，如果加上國債利息償還等其他強制性支出和國防支出外，預算只剩下不到20%的機動性支出。②[美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》[M].彭勃等譯.，華夏出版社2004年版，第139頁。在我國更為嚴重的問題是法定支出被“層層加碼”，很多還屬“一票否決”，以致越基層的政府，法定支出占財政總支出比重就越大。在我國，不同地區(qū)、不同層級政府的經(jīng)濟發(fā)展、財政能力及急需解決的實際問題存在較大差異，地方政府需要根據(jù)自身的優(yōu)先次序?qū)︻A算資金尤其是增量財力予以配置，在各個支出項目之間取長補短、統(tǒng)籌安排，以最大限度地發(fā)揮預算資金的整體效益。面對法定支出這一“尚方寶劍”，地方預算自主被極大的限縮。（5）法定支出造成財政規(guī)模、赤字的膨脹。數(shù)目繁多、標準不一的支出以法定的方式被強制固定下來，支出項目也只能上不能下，支出額也只能加不能減，并且需要長期予以執(zhí)行，客觀上為各部門要錢提供途徑。法定支出是運用加法的預算學，這種片面要求增長幅度的規(guī)定造成支出的剛性，勢必突破預算收入的客觀界限，與量入為出的收支平衡原則并不協(xié)調(diào)。對有限的公共資金進行分配，必須先滿足各方面的最基本需要，然后才能考慮發(fā)展的需要，法定支出搞一刀切，沒有考慮縱向、橫向財力分布的不均衡，導致本已非常困難的財政狀況雪上加霜，而且當收入難以滿足支出的需求時，只能訴諸赤字。

綜上所述，中國特色的法定支出對于預算的負效應已經(jīng)大于正效應，因此《決定》將中國特色法定支出的清理規(guī)范作為未來預算管理制度改革的重點。

三、中國特色法定支出的治道變革

《決定》對于中國特色法定支出明確提出清理規(guī)范的要求，筆者認為這主要是針對法律之外各級人大、政府規(guī)范性文件中設定法定支出過多、過濫，而且隨著民生財政權(quán)利化的發(fā)展，一些中國特色法定支出可以轉(zhuǎn)向公民權(quán)利性支出。另一方面《決定》對“不采取掛鉤方式”以“一般”為限定，因此對現(xiàn)階段中國特色法定支出的存在并不持完全否定態(tài)度，筆者認為必須從進、出兩個方面形成法定支出的治理機制。

對法定支出設立可采取以下治理機制：（1）確立《預算法》在預算分配領域的基本法地位，限制部門立法對法定項目的設立。法定支出是部門立法向預算分配領域的延伸，人為地分割《預算法》所建立的預算正式規(guī)則。為提高增設法定支出項目的難度，美國在1990年實行“量入為出”做法，規(guī)定任何新增法定支出必須由削減其他法定支出或增加財政收入為補償。筆者建議借鑒這一經(jīng)驗在《預算法》中加入對各級政府預算中法定支出總額的比例限制，一方面可以確保年度內(nèi)預算編制、審議中的自主權(quán)，另一方面通過總額限制可以重建法定項目之間的競爭秩序。（2）合理劃分事權(quán)，限制各級政府設定法定支出事項范圍。我國法定支出泛化，基層預算苦不堪言，主要源于我國各級政府事權(quán)劃分的不明確。在實踐中，上級政府往往是保留職權(quán)，但是下放職責，同時又不予以相應地財力安排，以致我國各級政府職權(quán)與職責、事權(quán)與財力失衡。為確保下級政府能夠善盡下放的職責，法定支出被頻繁制造?！稕Q定》也明確提出，“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度”，應必須以憲法、法律的形式、按權(quán)責一致原則明確各級政府事權(quán)范圍，盡管上級政府制定規(guī)范的效力位階較高，但是不得逾越自身事權(quán)范圍，即無法以法定支出形式強制下級政府的預算分配。（3）明確法定支出的關(guān)鍵概念，限制法定支出額度。我國法定支出規(guī)定較為粗陋，立法往往含糊的表述為某類支出，造成其他經(jīng)費的搭便車，不僅無法達成法定支出的設定目的，又不斷推高支出規(guī)模。①例如，在我國科技法定支出中，人員、公用經(jīng)費比例一直較高，擠占真正用于事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費，以致2007年修正《科技促進法》特別限定法定支出的范圍，即第60條規(guī)定，“財政性科學技術(shù)資金應當主要用于下列事項的投入：（一）科學技術(shù)基礎條件與設施建設；（二）基礎研究；（三）對經(jīng)濟建設和社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性、基礎性、前瞻性作用的前沿技術(shù)研究、社會公益性技術(shù)研究和重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究；（四）重大共性關(guān)鍵技術(shù)應用和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范；（五）農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)的研究開發(fā)和農(nóng)業(yè)科學技術(shù)成果的應用、推廣；（六）科學技術(shù)普及。對利用財政性資金設立的科學技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)，國家在經(jīng)費、實驗手段等方面給予支持?！保?）規(guī)范法定支出額度確定依據(jù)，甚至采取政府性基金方式。我國法定支出分別規(guī)定與自身財政支出、財政經(jīng)常性收入及GDP等參照物掛鉤，由于涉及經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政體制、收入征管體系及政府間稅收競爭等因素，GDP與財政收入間可能不會同步變化，因此以GDP為基數(shù)確定法定支出對財政影響存在不確定性，建議不作為法定支出額度確定的依據(jù)。另外，對于一些具有相關(guān)聯(lián)收入來源的，可以采取政府性基金方式。政府性基金為用途特定性支出建立獨立財源，一方面實行?？顚Ｓ?，避免政府鯨吞所有收入，以及形成免于其他支出干擾殃及池魚的防水艙，另一方面由于財源限定，可以產(chǎn)生以收限支的效果。法定支出將預算資金的一定比例作為?？?，用于規(guī)定的項目，實質(zhì)是一種特殊形式的?？顚Ｓ没穑厥庑栽谟谑杖雭碜砸话阈允杖牍┙o，從而缺乏對法定支出額度的約束。因此，將部分法定支出改造為政府性基金，可以有效治理法定支出的擴張?？傊皟煞N措施重在對法定支出的項目限制，后兩種措施重在對法定支出的額度控制。

建立退出機制也是我國法定支出治理的關(guān)鍵。筆者建議將預算績效評價與立法后評估相結(jié)合，形成法定支出項目的定期清理和調(diào)整機制。法定支出管理的側(cè)重點應當從控制投入轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂飘a(chǎn)出，不簡單地以法定支出規(guī)模是否達標為標準，取而代之的是對各項目對預算資源的使用效果負責。法定支出從追求合規(guī)到尋求好的結(jié)果，需要持續(xù)地監(jiān)管和定期評估績效，將績效導向方法融入法定支出，包括項目設立的績效預測、績效指標體系建立、績效信息收集及支出結(jié)果的績效審計等。立法后評估是檢驗立法質(zhì)量、提高立法質(zhì)量的一項制度，是指法律施行一段時間后，通過調(diào)查，采用定量分析、成本效益計算等多種方式進行分析評價，對法律中所設計的制度和措施的可行性進行評判，并針對法律自身的缺陷提出修改和完善意見的活動。對于法定支出的立法后評估應當重點考察相關(guān)的預算績效評價，而且應當考慮預算資金與社會資金的配合，而不是對項目的包辦，以充分發(fā)揮預算資金的引導、激勵、補充功能。通過對法定支出項目的立法后評價，實現(xiàn)法定支出項目的優(yōu)勝劣汰。為督促對法定支出的定期考核，不妨引入“落日法（SunsetLaw）”立法技術(shù)，即關(guān)于法定支出的規(guī)定，在一定時期后如果不能獲得有權(quán)機關(guān)的肯定性評價，便自動廢止。

〔1〕蔡茂寅.預算法之原理[M].臺北:元照出版公司,2008.

〔2〕馬駿,趙早早.公共預算：比較研究[M].北京:中央編譯出版社,2011.

〔3〕馬駿.治國與理財：公共預算與國家建設[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2011.

〔4〕王雍君,張擁軍.政府施政與預算改革[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2006.

〔5〕閆海.公共預算過程、機構(gòu)與權(quán)力：一個法政治學研究范式[M].北京:法律出版社,2012.

【責任編輯 王東偉】

D922.21

A

1672-9544（2014）01-0034-05

2013-12-09

閆海，副教授，碩士研究生導師，主要從事財稅法學研究。

教育部人文社科青年項目“公共預算的過程、機構(gòu)與權(quán)力——一個法政治學研究范式”（07JC820019）的階段性成果。

①關(guān)于“稅收法律主義”和“稅收法定原則”的意旨及其相互關(guān)系，參見閆海主編：《稅收征收管理法的法理與制度》[M].法律出版社2011年版，第6-10頁。