閆海

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110136）

論法定支出的中國特色及其治理

閆海

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110136）

基于“預(yù)算不抵觸法律”，具有約束力的規(guī)范所確定的支出項目形成法定支出。在西方國家，法定支出表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出。在我國，具有中國特色的法定支出是由具有約束力的規(guī)范指定某項預(yù)算支出不低于一定比例或增長幅度。二者差異的根源是我國立法側(cè)重政策性和宜粗不宜細(xì)的特色。法定支出具有破壞預(yù)算競爭、導(dǎo)致預(yù)算碎片化、降低預(yù)算執(zhí)行效率、限制預(yù)算自主權(quán)及造成財政規(guī)模、赤字膨脹的負(fù)效應(yīng)，因此是我國預(yù)算管理制度改革的重點。我國應(yīng)從設(shè)立的項目限制、額度控制、退出機(jī)制建設(shè)等方面入手，加強(qiáng)對法定支出的治理。

法定支出 賦權(quán)型預(yù)算 公民權(quán)利性支出 支出預(yù)算 預(yù)算自主權(quán)

中國從15世紀(jì)以后逐漸落后于西方，究根溯源的解讀可謂“仁者見仁，智者見智”，其中黃仁宇先生從大歷史觀角度將其歸咎于中國落后的“數(shù)目字管理”水平；相應(yīng)地，預(yù)算等財政手段實現(xiàn)國家治理的理性化、科學(xué)化，成為西方國家現(xiàn)代崛起的重要因素。2013年中共第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》，《決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，又明確“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，《決定》還將“改革預(yù)算管理制度”作為“深化財稅體制改革”的首要內(nèi)容，并首次要求，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式?！惫P者嘗試闡述我國法定支出中的中國特色，通過運(yùn)行機(jī)理的解析，著力探討對預(yù)算的負(fù)面影響，并結(jié)合《決定》探索其治理之道。

一、法定支出及其中國特色

預(yù)算與法律的生成經(jīng)由類似程序，具有相同的民主正當(dāng)性，皆是代議機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)有效制約的手段，如果二者規(guī)范一致，并無扦格，可各自為政，發(fā)揮本身功能；如果規(guī)范不一致，便會滋生效力孰優(yōu)孰劣的爭議。關(guān)于預(yù)算的法律性質(zhì)，預(yù)算行政說因違背代議民主精神而被摒棄，目前除英國、美國等將預(yù)算視為一般性法律，絕大多數(shù)國家認(rèn)為預(yù)算屬于“組織性法律”、“措施性法律”的特別性法律，預(yù)算與法律被視為同位階的規(guī)范。但是，預(yù)算與法律畢竟功能不同，預(yù)算是對個別財政收支行為的授權(quán)，法律則是對財政收支的原因行為的抽象授權(quán)，因此“預(yù)算不抵觸法律”是預(yù)算編制、審議應(yīng)遵循的原則?，F(xiàn)代國家基本上為“稅收國家”，即財政收入主要為稅收，而“稅收法定原則”或“稅收法律主義”要求稅收的課征必須依據(jù)法律，①因此“預(yù)算不抵觸法律”下的收入預(yù)算僅為特定年度內(nèi)對財政收入的估計，預(yù)算的重心乃是支出預(yù)算。

在美國，預(yù)算支出被分為任意支出和強(qiáng)制性支出：任意支出屬于可自由支配的支出，需要由國會制定法律、總統(tǒng)簽署撥款法案授權(quán)進(jìn)行支出；永久法案確定的強(qiáng)制性支出授權(quán)，主要包括對下級政府的轉(zhuǎn)移支付或?qū)€人的補(bǔ)助、已有相關(guān)法律規(guī)定的債務(wù)付息，議會每年只是通過該撥款，而不存在批準(zhǔn)與否問題。這種由具有約束力的規(guī)范所確定的支出項目即為法定支出。在西方國家，法定支出一般表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出（Entitlement），亦被稱作“不可控支出”，除非修改法律，否則不能改變支出數(shù)額。公民權(quán)利性支出所形成的預(yù)算被稱為“以權(quán)利為基礎(chǔ)的預(yù)算”或“賦權(quán)型預(yù)算”，它的核心和基礎(chǔ)是“權(quán)利”，即任何符合法律規(guī)定條件的公民或法人都可以享受當(dāng)?shù)卣峁┑哪撤N福利。公民權(quán)利性支出與福利國家建設(shè)、給付行政發(fā)展密切相關(guān)，并構(gòu)成西方國家的財政規(guī)模與赤字增長的主要原因之一。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，最早實現(xiàn)工業(yè)化的國家開始建立社會保障體系，提供有限社會福利，國家承擔(dān)的社會責(zé)任較為有限。西方國家的公民權(quán)利性支出占GDP的比重僅有1%，即使處于領(lǐng)先的英國，這一比重也只占2.2%。20世紀(jì)二、三十年代經(jīng)濟(jì)大蕭條重創(chuàng)自由市場資本主義，西方國家紛紛施行社會保險制度，公民權(quán)利性支出占GDP的比重迅速上升至4.5%，占公共支出的比重也從19世紀(jì)末的10%上升到1937年的近20%，并繼續(xù)保持增長。到60年代，支出占GDP的比重已上升為9.7%，約占公共支出的1/3，歐洲國家普遍在10%以上，其中奧地利最高。從60年代到80年代，隨著西方國家邁向福利國家，公民權(quán)利性支出占GDP的比重提高了一倍以上，相當(dāng)于政府總支出的50%。在西歐和北歐國家，這兩類支出占GDP的比重接近或超過25%，其中最高的荷蘭達(dá)38.5%，美國、日本也保持10%左右。80年代以來，為減緩公民權(quán)利性支出產(chǎn)生的財政壓力，西方國家的態(tài)度開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，一些國家甚至禁止出臺將會增加赤字的各種公民權(quán)利性支出項目，相關(guān)支出的增長趨勢放緩。但是，公民性權(quán)利支出仍然繼續(xù)增長，占GDP的比重從1980年的21%上升到1995年的23%，略超過政府總支出的一半。①[美]維托·坦齊、[德]盧德格爾·舒克內(nèi)希特：《20世紀(jì)的公共支出》[M].胡家勇譯，商務(wù)印書館2005年版，第40-41頁。

在我國，公民權(quán)利性支出雖然也存在，但是比例較低且具體數(shù)額僅規(guī)定在較低位階規(guī)范性文件中。例如，2010年《社會保險法》規(guī)定基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五大社會保險，但是沒有明確相關(guān)待遇?！秶鴦?wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕18號）規(guī)定，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，同時授權(quán)地方人民政府根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)?！哆|寧省人民政府關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作的實施意見》（遼政發(fā)〔2011〕23號）依此規(guī)定，省政府根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變動等情況，將適時調(diào)整城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)，同時再授權(quán)市、縣兩級政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。依此《大連市人民政府關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作的實施意見》（大政發(fā)[2011]62號）才明確規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月120元。頗具中國特色的法定支出乃是由具有約束力的規(guī)范制定某項預(yù)算支出不低于一定比例或增長幅度，這在法律層面上集中于教育支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出領(lǐng)域，見表1。1986年《義務(wù)教育法》是我國第一個以法律形式規(guī)定的法定增長支出項目，其他立法的制定時間集中于1993年至1996年期間，雖然大多在近年來被修改，但是相關(guān)條文除順序調(diào)整、文字修訂及彼此統(tǒng)一外，基本上沒有任何變化，其中法定支出依據(jù)參照物不同，大致分為三種方式：（1）規(guī)定某類預(yù)算支出應(yīng)逐年或逐步增加；（2）規(guī)定某類預(yù)算支出增長與財政經(jīng)常性收入掛鉤；（3）規(guī)定某類預(yù)算支出與國民生產(chǎn)總值掛鉤。

以上是筆者從中央預(yù)算審議角度的簡化分析，倘若依據(jù)《預(yù)算法》第2條第1款的“一級政府一級預(yù)算”，將“預(yù)算不抵觸法律”原則推而廣之，則各級人大通過規(guī)范性文件確定的支出項目皆屬于廣義的法定支出，本級及下級預(yù)算都不得違反。同時，預(yù)算編制機(jī)關(guān)為各級政府及財政部門，因此預(yù)算編制同樣應(yīng)遵循行政垂直體制下本級或上級政府行政規(guī)范性文件的要求，加之各級人大缺乏預(yù)算修正權(quán)，由此在我國預(yù)算體系中形成規(guī)模龐大、具有中國特色的法定支出項目。

國內(nèi)外法定支出之所以存在較大差異，主要是因為我國一直以來存在的兩大立法特色。我國立法側(cè)重于對政府政策的指引，而不是公民權(quán)利的確認(rèn)與保障。這一差異有時僅是立法語言的慣性，②畢竟私人自由有公共成本，法律權(quán)利被認(rèn)為是公共財政問題，作為由政治創(chuàng)設(shè)、集體資助、計劃促進(jìn)人類福利的手段而出現(xiàn)。參見[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利的成本：為什么自由依賴于稅》[M].畢競悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第165-166頁。在一個尊重公民權(quán)利的國家，公民權(quán)利也是一國政策必須遵循的指引，但是權(quán)利性立法相較于政策性立法，還具有司法介入的救濟(jì)渠道。我國政策性立法在法定支出方面往往體現(xiàn)為以某類項目的整體支出為規(guī)范對象，在促進(jìn)型立法中予以規(guī)定?！耙舜植灰思?xì)”是我國立法的另一大特色，即法律文本言簡意賅、微言大義，往往授權(quán)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)等規(guī)范性文件予以具體規(guī)定。采取這種立法方略的主要原因，除了因為我國存在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地區(qū)性不平衡及處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的歷史階段，為避免統(tǒng)一立法的不適應(yīng)性或僵硬化，立法只能注重輪廓而不是細(xì)節(jié)，筆者認(rèn)為，我國人大兼職代表制是最重要的制度根源，人大及其常委會沒有時間、精力及專業(yè)知識對法律進(jìn)行精雕細(xì)琢。

表1 中國特色法定支出立法情況

二、中國特色法定支出的預(yù)算效應(yīng)

法定支出有助于增強(qiáng)預(yù)算的透明度，也是預(yù)算分配的強(qiáng)制手段，加強(qiáng)各級政府對法定項目的重視程度與支持力度?！盀樘囟ㄓ猛咎峁┵Y金有法律上的政策依據(jù)——為了提高效率，或者因為其他方法存在政治上的困難，或者為了信守承諾的需要。”②[美]阿倫·威爾達(dá)夫斯基、內(nèi)奧米·凱頓：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)（第四版）》[M].鄧淑蓮、魏陸譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2006年版，第226頁。在我國GDP本位的政績考核體制下，對于教育、農(nóng)業(yè)、科技等方面設(shè)定法定支出，有利于推動財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，預(yù)防對法定項目資金的挪用擠占，從而保障基礎(chǔ)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對于法定支出的受益者而言，法定支出是一種降低不確定性的制度安排，以法律形式確保支出的連續(xù)性，即法定支出不受年度預(yù)算原則限制，免于每年一度的預(yù)算編制、審查，此外承諾的可靠性也有助于發(fā)揮制度對行為的誘導(dǎo)功能。

盡管法定支出的設(shè)立具有良好的初衷，但是由于法定支出對預(yù)算安排的約束，當(dāng)法定支出設(shè)置過多、過濫時，會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)效應(yīng)。（1）法定支出破壞預(yù)算競爭。公共資金在不同支出項目間優(yōu)先順序的排列是多方利益主體相互角逐的重點。預(yù)算過程充斥著紛繁復(fù)雜的博弈，在預(yù)算編制階段是申請預(yù)算單位與負(fù)責(zé)編制預(yù)算的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)之間的討價還價，在預(yù)算審批階段是行政機(jī)關(guān)與代議機(jī)關(guān)、代表之間的權(quán)衡抉擇。預(yù)算過程構(gòu)成不同部門之間、項目之間及受益人之間展開公平競爭的平臺，沖突、妥協(xié)后形成的預(yù)算有助于公共資金的優(yōu)化配置。法定支出是一種減少競爭的策略，部分項目通過立法決策的博弈規(guī)避預(yù)算的競爭選擇，挾天子以令諸侯，硬性介入預(yù)算資金的分配，固化特定項目的利益，在此意義上，法定支出是預(yù)算的“天敵”。而且法定支出越來越多，重點也難以成為重點。（2）法定支出導(dǎo)致預(yù)算“碎片化”。預(yù)算是對公共資金的統(tǒng)籌安排。法定支出限制一定比例資源的自由配置，肢解了預(yù)算的完整性，不同支出項目各說各的理，各算各的賬，以致預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的“僵化”，削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。（3）法定支出降低預(yù)算執(zhí)行效率。項目單位是公共產(chǎn)品的組織者或生產(chǎn)者，即通過預(yù)算資金的投入，就會生產(chǎn)出一定數(shù)量、質(zhì)量的公共產(chǎn)品。因此不僅應(yīng)關(guān)注預(yù)算的投入，還需要注重預(yù)算投入的產(chǎn)出、結(jié)果及效率，預(yù)算產(chǎn)出的績效評價成績會影響下一次的預(yù)算投入，從而預(yù)算產(chǎn)出與預(yù)算投入之間形成良性循環(huán)。法定支出強(qiáng)化缺乏績效分析的“投入式”預(yù)算模式。法定支出因為缺乏競爭而低效，并形成了既得利益。粗放型預(yù)算管理手段缺乏事中和事后的追蹤問責(zé)機(jī)制，法定支出存在的項目單位無須提供足以證明支出正當(dāng)性和有效性的任何證據(jù)，實現(xiàn)利益最大化的唯一方式就是以法定名義爭取到最大份額的預(yù)算資金。（4）法定支出限制預(yù)算自主權(quán)。預(yù)算對政府行為所產(chǎn)生的約束力主要表現(xiàn)在預(yù)算支出方面，支出預(yù)算的規(guī)范效力是對政府支出金額、目的及時間的約束?！爱?dāng)賦權(quán)型項目演變成一種權(quán)利時，事實上在預(yù)算中就沒有可商討的余地了，這是將某種受益形式固定下來的一種較為極端的策略。”①法定支出如同“緊箍咒”，限制每年在預(yù)算編制、審議中選擇權(quán)。在美國，包括社會保險、福利、醫(yī)療保險、醫(yī)療補(bǔ)助、食品券、聯(lián)邦雇員退休金和退伍車人津貼等的權(quán)利性支占聯(lián)邦政府總支出的60%以上，如果加上國債利息償還等其他強(qiáng)制性支出和國防支出外，預(yù)算只剩下不到20%的機(jī)動性支出。②[美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》[M].彭勃等譯.，華夏出版社2004年版，第139頁。在我國更為嚴(yán)重的問題是法定支出被“層層加碼”，很多還屬“一票否決”，以致越基層的政府，法定支出占財政總支出比重就越大。在我國，不同地區(qū)、不同層級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政能力及急需解決的實際問題存在較大差異，地方政府需要根據(jù)自身的優(yōu)先次序?qū)︻A(yù)算資金尤其是增量財力予以配置，在各個支出項目之間取長補(bǔ)短、統(tǒng)籌安排，以最大限度地發(fā)揮預(yù)算資金的整體效益。面對法定支出這一“尚方寶劍”，地方預(yù)算自主被極大的限縮。（5）法定支出造成財政規(guī)模、赤字的膨脹。數(shù)目繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一的支出以法定的方式被強(qiáng)制固定下來，支出項目也只能上不能下，支出額也只能加不能減，并且需要長期予以執(zhí)行，客觀上為各部門要錢提供途徑。法定支出是運(yùn)用加法的預(yù)算學(xué)，這種片面要求增長幅度的規(guī)定造成支出的剛性，勢必突破預(yù)算收入的客觀界限，與量入為出的收支平衡原則并不協(xié)調(diào)。對有限的公共資金進(jìn)行分配，必須先滿足各方面的最基本需要，然后才能考慮發(fā)展的需要，法定支出搞一刀切，沒有考慮縱向、橫向財力分布的不均衡，導(dǎo)致本已非常困難的財政狀況雪上加霜，而且當(dāng)收入難以滿足支出的需求時，只能訴諸赤字。

綜上所述，中國特色的法定支出對于預(yù)算的負(fù)效應(yīng)已經(jīng)大于正效應(yīng)，因此《決定》將中國特色法定支出的清理規(guī)范作為未來預(yù)算管理制度改革的重點。

三、中國特色法定支出的治道變革

《決定》對于中國特色法定支出明確提出清理規(guī)范的要求，筆者認(rèn)為這主要是針對法律之外各級人大、政府規(guī)范性文件中設(shè)定法定支出過多、過濫，而且隨著民生財政權(quán)利化的發(fā)展，一些中國特色法定支出可以轉(zhuǎn)向公民權(quán)利性支出。另一方面《決定》對“不采取掛鉤方式”以“一般”為限定，因此對現(xiàn)階段中國特色法定支出的存在并不持完全否定態(tài)度，筆者認(rèn)為必須從進(jìn)、出兩個方面形成法定支出的治理機(jī)制。

對法定支出設(shè)立可采取以下治理機(jī)制：（1）確立《預(yù)算法》在預(yù)算分配領(lǐng)域的基本法地位，限制部門立法對法定項目的設(shè)立。法定支出是部門立法向預(yù)算分配領(lǐng)域的延伸，人為地分割《預(yù)算法》所建立的預(yù)算正式規(guī)則。為提高增設(shè)法定支出項目的難度，美國在1990年實行“量入為出”做法，規(guī)定任何新增法定支出必須由削減其他法定支出或增加財政收入為補(bǔ)償。筆者建議借鑒這一經(jīng)驗在《預(yù)算法》中加入對各級政府預(yù)算中法定支出總額的比例限制，一方面可以確保年度內(nèi)預(yù)算編制、審議中的自主權(quán)，另一方面通過總額限制可以重建法定項目之間的競爭秩序。（2）合理劃分事權(quán)，限制各級政府設(shè)定法定支出事項范圍。我國法定支出泛化，基層預(yù)算苦不堪言，主要源于我國各級政府事權(quán)劃分的不明確。在實踐中，上級政府往往是保留職權(quán)，但是下放職責(zé)，同時又不予以相應(yīng)地財力安排，以致我國各級政府職權(quán)與職責(zé)、事權(quán)與財力失衡。為確保下級政府能夠善盡下放的職責(zé)，法定支出被頻繁制造?！稕Q定》也明確提出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，應(yīng)必須以憲法、法律的形式、按權(quán)責(zé)一致原則明確各級政府事權(quán)范圍，盡管上級政府制定規(guī)范的效力位階較高，但是不得逾越自身事權(quán)范圍，即無法以法定支出形式強(qiáng)制下級政府的預(yù)算分配。（3）明確法定支出的關(guān)鍵概念，限制法定支出額度。我國法定支出規(guī)定較為粗陋，立法往往含糊的表述為某類支出，造成其他經(jīng)費的搭便車，不僅無法達(dá)成法定支出的設(shè)定目的，又不斷推高支出規(guī)模。①例如，在我國科技法定支出中，人員、公用經(jīng)費比例一直較高，擠占真正用于事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費，以致2007年修正《科技促進(jìn)法》特別限定法定支出的范圍，即第60條規(guī)定，“財政性科學(xué)技術(shù)資金應(yīng)當(dāng)主要用于下列事項的投入：（一）科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)條件與設(shè)施建設(shè)；（二）基礎(chǔ)研究；（三）對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性作用的前沿技術(shù)研究、社會公益性技術(shù)研究和重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究；（四）重大共性關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范；（五）農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)的研究開發(fā)和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)成果的應(yīng)用、推廣；（六）科學(xué)技術(shù)普及。對利用財政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，國家在經(jīng)費、實驗手段等方面給予支持?！保?）規(guī)范法定支出額度確定依據(jù)，甚至采取政府性基金方式。我國法定支出分別規(guī)定與自身財政支出、財政經(jīng)常性收入及GDP等參照物掛鉤，由于涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政體制、收入征管體系及政府間稅收競爭等因素，GDP與財政收入間可能不會同步變化，因此以GDP為基數(shù)確定法定支出對財政影響存在不確定性，建議不作為法定支出額度確定的依據(jù)。另外，對于一些具有相關(guān)聯(lián)收入來源的，可以采取政府性基金方式。政府性基金為用途特定性支出建立獨立財源，一方面實行?？顚Ｓ?，避免政府鯨吞所有收入，以及形成免于其他支出干擾殃及池魚的防水艙，另一方面由于財源限定，可以產(chǎn)生以收限支的效果。法定支出將預(yù)算資金的一定比例作為專款，用于規(guī)定的項目，實質(zhì)是一種特殊形式的?？顚Ｓ没穑厥庑栽谟谑杖雭碜砸话阈允杖牍┙o，從而缺乏對法定支出額度的約束。因此，將部分法定支出改造為政府性基金，可以有效治理法定支出的擴(kuò)張。總之，前兩種措施重在對法定支出的項目限制，后兩種措施重在對法定支出的額度控制。

建立退出機(jī)制也是我國法定支出治理的關(guān)鍵。筆者建議將預(yù)算績效評價與立法后評估相結(jié)合，形成法定支出項目的定期清理和調(diào)整機(jī)制。法定支出管理的側(cè)重點應(yīng)當(dāng)從控制投入轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂飘a(chǎn)出，不簡單地以法定支出規(guī)模是否達(dá)標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，取而代之的是對各項目對預(yù)算資源的使用效果負(fù)責(zé)。法定支出從追求合規(guī)到尋求好的結(jié)果，需要持續(xù)地監(jiān)管和定期評估績效，將績效導(dǎo)向方法融入法定支出，包括項目設(shè)立的績效預(yù)測、績效指標(biāo)體系建立、績效信息收集及支出結(jié)果的績效審計等。立法后評估是檢驗立法質(zhì)量、提高立法質(zhì)量的一項制度，是指法律施行一段時間后，通過調(diào)查，采用定量分析、成本效益計算等多種方式進(jìn)行分析評價，對法律中所設(shè)計的制度和措施的可行性進(jìn)行評判，并針對法律自身的缺陷提出修改和完善意見的活動。對于法定支出的立法后評估應(yīng)當(dāng)重點考察相關(guān)的預(yù)算績效評價，而且應(yīng)當(dāng)考慮預(yù)算資金與社會資金的配合，而不是對項目的包辦，以充分發(fā)揮預(yù)算資金的引導(dǎo)、激勵、補(bǔ)充功能。通過對法定支出項目的立法后評價，實現(xiàn)法定支出項目的優(yōu)勝劣汰。為督促對法定支出的定期考核，不妨引入“落日法（SunsetLaw）”立法技術(shù)，即關(guān)于法定支出的規(guī)定，在一定時期后如果不能獲得有權(quán)機(jī)關(guān)的肯定性評價，便自動廢止。

〔1〕蔡茂寅.預(yù)算法之原理[M].臺北:元照出版公司,2008.

〔2〕馬駿,趙早早.公共預(yù)算：比較研究[M].北京:中央編譯出版社,2011.

〔3〕馬駿.治國與理財：公共預(yù)算與國家建設(shè)[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2011.

〔4〕王雍君,張擁軍.政府施政與預(yù)算改革[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2006.

〔5〕閆海.公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力：一個法政治學(xué)研究范式[M].北京:法律出版社,2012.

【責(zé)任編輯 王東偉】

D922.21

A

1672-9544（2014）01-0034-05

2013-12-09

閆海，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事財稅法學(xué)研究。

教育部人文社科青年項目“公共預(yù)算的過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個法政治學(xué)研究范式”（07JC820019）的階段性成果。

①關(guān)于“稅收法律主義”和“稅收法定原則”的意旨及其相互關(guān)系，參見閆海主編：《稅收征收管理法的法理與制度》[M].法律出版社2011年版，第6-10頁。