于樹一

（中國社會科學院，北京 100836）

當前我國地方政府性債務(wù)風險分析與管理建議

于樹一

（中國社會科學院，北京 100836）

如何讓地方債成為經(jīng)濟社會發(fā)展持久的推動力而不是阻力？答案是實施地方政府性債務(wù)風險管理。十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議均對地方政府性債務(wù)風險高度重視，研究并提出可操作的風險管理方案是當前較為緊迫的任務(wù)。為了完成這項任務(wù)，需要從全面分析當前我國地方政府性債務(wù)風險開始，即運用近年審計報告提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，深入探析各項債務(wù)風險因素，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的風險管理建議。

地方政府債務(wù) 風險 債務(wù)管理

2008年以來，我國地方政府通過中央代發(fā)公債、融資平臺間接舉債、政府提供擔保等方式融資，迅速改善了經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件，但同時也形成了巨額的地方政府性債務(wù)?！笆舜蟆比腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改進預(yù)算管理制度，……，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制”。2013年12月的中央經(jīng)濟工作會議首次將管控地方政府性債務(wù)作為年度經(jīng)濟工作重點。進行債務(wù)管理必須先全面了解債務(wù)信息，從2011年起，我國審計署分三次對地方政府性債務(wù)進行專門審計，2011年對省、市、縣三級政府債務(wù)進行了全面審計，2012年對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務(wù)進行了部分審計。2013年進一步對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府性債務(wù)情況進行了全面審計，獲得了最全面的信息，并提出“建立健全債務(wù)風險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風險”的建議。在中央的高度重視和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支持下，研究并提出可操作的地方政府性債務(wù)風險管理方案已具備條件。

一、我國地方政府性債務(wù)的基本情況

（一）總量和結(jié)構(gòu)

2013年12月30日公布的審計報告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元。據(jù)審計署測算，2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%，說明這兩類或有性質(zhì)的債務(wù)轉(zhuǎn)化為實際債務(wù)的比率并不高，因此，地方政府性債務(wù)風險管理的重點應(yīng)該是政府負有償還責任的債務(wù)。

對于這類債務(wù)，可以從政府層級、債務(wù)主體、資金來源、資金使用等方面進行結(jié)構(gòu)分析。從分級結(jié)構(gòu)看，全國省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負有償還責任的債務(wù)占比分別為16.33%、44.49%、36.35%、2.82%。從主體結(jié)構(gòu)看，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)、其他主體的政府性債務(wù)余額分別占37.44%、28.40%、16.32%、10.62%、7.23%。從資金來源結(jié)構(gòu)看，銀行貸款、發(fā)行債券、其他單位和個人借款、國債、外債等財政轉(zhuǎn)貸的比例分別為50.76%、10.71%、6.14%、1.22%，而通過近兩年興起的BT（建設(shè)-移交）、墊資施工、延期付款、融資租賃、集資等變相舉借的債務(wù)占31.18%。從資金使用結(jié)構(gòu)看，尚未支出的債務(wù)資金占7.05%，已支出的債務(wù)資金占92.95%，其中用于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出占77.70%，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、工業(yè)、能源等其他方面的支出占15.25%。（如表1所示）

從總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)可見，我國地方政府性債務(wù)以政府負有償還責任的直接債務(wù)為主，或有債務(wù)的比例也比較高，但轉(zhuǎn)化為實際債務(wù)且需要財政償還的比例還不大。地方政府性債務(wù)向市、縣級政府（約占80%）、融資平臺公司和地方政府部門及機構(gòu)（約占66%）、銀行貸款和變相舉債（約占82%）以及市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)、保障性住房（約占70%）集中，在這些環(huán)節(jié)形成風險的機率較大。

（二）增長速度

如圖1所示，1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長，1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%，2012年的債務(wù)余額比2010年增長66.93%。審計報告顯示，2012年審計的36個地方政府本級債務(wù)，2010年及以前年度舉債占53.93%，2011年舉債占16.39%，2012年舉債占29.68%。說明地方政府性債務(wù)的加速增長勢頭并沒有得到有效控制。

與經(jīng)濟增長率和財政收入的增長率比較來看，我國2009年GDP增長率為8.7%，地方財政收入同比增長13.8%；2010年GDP增長10.3%，地方財政收入同比增長24.6%；2012年GDP增長7.8%，地方財政收入同比增長16.2%?？梢姡^大多數(shù)年份地方政府性債務(wù)與經(jīng)濟總量和財政收入相比都存在著超速增長的現(xiàn)象。

分類來看，地方政府負有償還責任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，該類債務(wù)的省、市、縣三級合計數(shù)比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%，可見，債務(wù)增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象。

（三）債務(wù)管理

目前，我國地方政府性債務(wù)管理并未形成統(tǒng)一的模式，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督。對2012年底地方政府性債務(wù)的審計抽查顯示，36個地方政府本級中，有8個尚未出臺政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個尚未建立政府負有償還責任債務(wù)的舉借審批制度，19個尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計劃，24個尚未建立債務(wù)風險預(yù)警制度。但截至2013年6月底，我國有63.89%的省級政府、76.21%的市級政府和62.49%的縣級政府出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，說明地方政府債務(wù)管理制度在加速建立健全，目前還需要在制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金等方面盡快取得實質(zhì)性進展。

二、地方政府性債務(wù)風險因素

這次審計的結(jié)論是：我國政府性債務(wù)風險總體可控，但存在一定的風險隱患。這一結(jié)論反映出了解和管控各種風險因素的必要性。

（一）債務(wù)規(guī)模風險

根據(jù)審計報告的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計算，若將政府負有擔保責任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔一定救助責任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，截至2012年底，全國總負債率（年末債務(wù)余額與當年GDP的比率）為39.43%，地方政府負債率為23.18%，低于60%的國際標準。然而，以相同比率折算后的2010年地方政府負債率為18.52%，說明從縱向比較看，我國地方政府負債率呈現(xiàn)上升趨勢，需要警惕可能的風險擴大。從橫向比較來看，美國、巴西、印度地方政府（含州政府）的債務(wù)分別占本國GDP的16%、12%和28%①數(shù)據(jù)來源：香港研究機構(gòu)GaveKal Asia報告。，說明以負債率衡量的我國地方政府性債務(wù)風險在國際上不低。

表1 我國地方政府性債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)

圖1 全國地方政府性債務(wù)余額增長率變化情況

數(shù)據(jù)來源：審計署《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》（2011年第35號），審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2013年第32號）。

注：2002年增長率為1998年至2002年年均增長率，2007年增長率為2002年至2007年年均增長率。2012年增長率為2010年至2012年年均增長率，除此之外，各年口徑可比。其中地方政府性債務(wù)余額為政府負有償還責任的債務(wù)和或有債務(wù)之和。

從債務(wù)率（年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率）來看，雖然全國總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的90%-150%的標準參考范圍內(nèi)，但2012年審計的36個地方政府中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率超過100%，最高的達188.95%，已經(jīng)超過了標準范圍，如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，債務(wù)率最高的則達219.57%。說明以債務(wù)率衡量的我國整體政府性債務(wù)風險不高，但要警惕地方局部風險。

如果從財政收入的角度分析，折算后的2012年地方政府債務(wù)余額約為當年全國財政總收入的1.03倍，說明即使當年全國的財政收入都用來償還地方政府債務(wù)，還存在著3057億元的缺口，說明我國地方政府性債務(wù)規(guī)模風險需要采取措施予以化解。

（二）逾期債務(wù)風險

我國地方政府性債務(wù)的期限不合理，大多屬于三至五年的中短期債務(wù)，而且多是自2008年后形成，2011年到2013年是地方融資平臺貸款集中到期時間，產(chǎn)生逾期債務(wù)的風險較大。審計抽查發(fā)現(xiàn)，2012年底有14個省會城市本級政府負有償還責任的逾期債務(wù)181.7億元，其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。全面審計發(fā)現(xiàn)，2013年6月底地方政府負有償還責任的債務(wù)余額中，逾期債務(wù)11496.35億元（含應(yīng)付未付款項、其他單位和個人借款形成的逾期債務(wù)9414.38億）。

（三）償債能力風險

地方政府的償債資金理論上應(yīng)來源于地方政府稅收收入、中央政府轉(zhuǎn)移支付以及地方政府性基金收入，但審計報告顯示，實際中的償債資金基本從兩個渠道籌集，一是土地出讓收入，二是借新債償舊債。

截至2012年底，我國11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務(wù)余額的37.23%。并且，這一比例還有上升的趨勢，審計抽查發(fā)現(xiàn)，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額占這些地區(qū)政府負有償還責任債務(wù)余額的54.64%，比2010年提高3.61個百分點。而這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍?？梢姡酝恋爻鲎屖杖霝閮攤鶃碓吹膫鶆?wù)與土地出讓收入之間存在缺口，土地出讓的償債能力不足。

2013年的全面審計發(fā)現(xiàn)，政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%的3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年的借新還舊率超過20%。審計抽查的36個地方政府中，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。審計發(fā)現(xiàn)高速公路債務(wù)的借新還舊問題較為突出，2012年有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務(wù)，其中4個省本級此項債務(wù)的借新還舊率超過50%，3個省本級的此項債務(wù)出現(xiàn)逾期債務(wù)。

（四）融資平臺風險

第一，融資平臺債務(wù)的比重大，增長速度快。從債務(wù)主體來看，融資平臺的政府負有償還責任的債務(wù)占37.44%，仍居第一位。2012年底，審計抽查的36個地方政府本級債務(wù)余額中，融資平臺公司舉借的債務(wù)占45.67%，較2010年債務(wù)增長22.5%，增長速度較快。

第二，融資平臺公司數(shù)量多，退出難。審計報告顯示，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》下發(fā)后，仍有533家只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為；有71家融資平臺公司存在著違規(guī)注資行為，涉及金額544.65億元。審計抽查發(fā)現(xiàn)，2011年以來，共有61家融資平臺公司按銀監(jiān)會規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，其中55家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔公益性項目的建設(shè)融資任務(wù)，有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉(zhuǎn)為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管。

第三，融資平臺經(jīng)營風險大。部分融資平臺公司缺乏規(guī)范的管理制度，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低，同時，融資平臺公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱。審計抽查的36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家2012年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，5家注冊資本未到位，6家虛增資產(chǎn)，有68家資產(chǎn)負債率超過70%，151家當年收入不足以償還當年到期債務(wù)本息，37家出現(xiàn)虧損，償債能力較弱。

（五）管理風險

第一，涉?zhèn)鶛C構(gòu)和部門較多。2013年的全面審計涉及62215個政府部門和機構(gòu)、7170個融資平臺公司、68621個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2235個公用事業(yè)單位和14219個其他單位，涉及730065個項目、2454635筆債務(wù)。

第二，違規(guī)擔保及違規(guī)取得和使用資金。審計發(fā)現(xiàn)，存在著以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)等，違規(guī)為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)提供違規(guī)擔?，F(xiàn)象。存在違規(guī)發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)、違反合同約定將債務(wù)資金用于其他項目建設(shè)、投入資本市場、房地產(chǎn)市場、修建樓堂館所、投向“兩高一剩”和低水平重復建設(shè)項目、歸還到期債務(wù)以及以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式取得債務(wù)資金等違規(guī)取得和使用資金現(xiàn)象。

第三，資金使用低效。審計發(fā)現(xiàn)，部分政府性債務(wù)資金未及時安排使用。截至2013年6月，未支出的債務(wù)余額有7670.4億元，占政府負有償還責任債務(wù)的7.05%，有的債務(wù)資金閑置時間達2年之久，不但未發(fā)揮效益還要由財政資金支付利息，造成損失浪費。

第四，尋求隱蔽性更強的方式變相舉債。信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、墊資施工、BT和違規(guī)集資等方式具有隱蔽性強、不易監(jiān)管、籌資成本高等特點，近兩年成為地方政府熱衷的舉債方式。2013年6月底，這類債務(wù)已經(jīng)占到政府負有償還責任債務(wù)的31.18%。

三、關(guān)于地方政府性債務(wù)風險管理的建議

2013年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出了著力防控債務(wù)風險的四方面思路，一是把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，二是加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴格政府舉債程序，三是明確責任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負責任，四是糾正不正確的政績導向。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力、融資平臺、制度建設(shè)等方面進行相應(yīng)的債務(wù)風險管理。

第一，建立地方政府性債務(wù)的定期審計機制，以審計結(jié)果為基礎(chǔ)“有的放矢”地設(shè)計政府債務(wù)風險管理方案。因為審計結(jié)果包括債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、籌借方式、資金使用和償還情況等全方位的信息，根據(jù)這些信息對當前的地方政府債務(wù)風險進行識別、預(yù)警、監(jiān)督和控制，采取的各項有針對性的行動才能準確高效?？梢悦磕赀M行抽樣審計，每三年進行一次全面審計，既能夠使地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償還、風險等信息得到動態(tài)監(jiān)督和及時控制，也能夠節(jié)約審計成本。但要注意全面審計的范圍和口徑必須一致，抽樣審計的范圍和口徑也必須一致，從而增強可比性，為相關(guān)風險分析打好基礎(chǔ)。

第二，清理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)。對于存量債務(wù)，根據(jù)債務(wù)性質(zhì)采取不同的方式進行清理。對于已形成穩(wěn)定收益的政府債務(wù)項目，要求收益只能用于償還債務(wù)，直至債務(wù)清償；對于已形成預(yù)期收益的政府債務(wù)項目，制定合理的償債計劃，關(guān)鍵是在收益出現(xiàn)之前的償債資金安排，可以適當展期或借新償舊；對于用于純公益性項目的政府債務(wù)，需對償債支出納入財政預(yù)算，嚴格按照預(yù)算清償；對于逾期且無法通過項目自身收益和財政資金償還的債務(wù)，通過金融機構(gòu)不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、成本置換等方式進行處理。對于新增債務(wù)，一是將融資租賃、集資、回購、墊資施工、延期付款等變相舉債方式作為風險管理重點；二是在將整頓地方融資的范圍擴大到地方政府與財務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等非銀行金融機構(gòu)的合作業(yè)務(wù)之后，進一步壓縮地方政府的融資渠道；三是繼續(xù)實施嚴格的信貸政策，防止新增債務(wù)過快增長；四是全面落實十八屆三中全會出臺的各項改革任務(wù)，處理好政府和市場的關(guān)系，減少地方政府投資沖動和無序擴張帶來的債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹。

第三，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少或有債務(wù)的比例。由于政府負有擔保責任的或有負債相對隱蔽，管理較為困難，而且或有債務(wù)規(guī)模一般在基層政府和經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)較大，這些地方政府的償債能力較弱，一旦轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)，很難化解。因此，應(yīng)盡量壓縮或有債務(wù)的規(guī)模，降低或有債務(wù)的比例，提高或有債務(wù)的透明度和對其重視的程度，加大對或有債務(wù)風險的管理力度，堅決禁止各種形式的違規(guī)擔保。此外，調(diào)整舉債主體結(jié)構(gòu)、資金來源結(jié)構(gòu)、資金使用結(jié)構(gòu)，包括加大對舉債較多、債務(wù)增長較快的融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)的監(jiān)管力度；除了收緊信貸政策外，還需加強發(fā)行債券、其他單位和個人借款等債務(wù)資金的源頭控制；對于高速公路、保障性住房、土地收儲等債務(wù)支出增長較快的用途加強管控，確保這些債務(wù)能夠如期清償。

第四，加強制度建設(shè)，提升償債能力。償債能力是地方政府性債務(wù)能否持續(xù)的決定因素，而要提升地方政府的償債能力，需要從完善制度入手。一是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，為減少舉債和提升償債能力打好堅實的基礎(chǔ)。二是加快推動財稅體制改革，在事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的原則下，控制地方政府支出規(guī)模，提高地方政府支出的效率，與此同時，增加地方政府稅收份額，扶植地方主體稅種，增強地方政府財政能力。三是真正落實政績考核體系的改革方案，降低地方政府出于政績的舉債需求，嚴格管控政府投資行為，相應(yīng)減輕償債壓力。

第五，逐步放開地方政府的發(fā)債權(quán)，建立相應(yīng)機制實現(xiàn)約束與激勵。以直接、透明的地方債取代通過融資平臺及提供政府擔保等方式形成的間接的政府性債務(wù)，從而降低債務(wù)風險。為了約束地方政府舉債沖動，可以考慮建立相應(yīng)的激勵約束機制，嘗試按照舉債需求和償債能力核定地方政府的發(fā)債規(guī)模，按照上年債務(wù)償還情況確定當年發(fā)債規(guī)模等等。

第六，增強債務(wù)透明度，規(guī)范債務(wù)管理。一是編制并公開政府資產(chǎn)負債表，以其作為重要依據(jù)指導地方政府的活動，同時讓社會了解政府的資產(chǎn)負債情況，對政府債務(wù)的舉借和償還具有科學的認識和穩(wěn)定的預(yù)期。二是對地方政府性債務(wù)收支實行預(yù)算管理，這樣可以使政府債務(wù)顯性化、透明化和硬約束，使債務(wù)人真正承擔起還本付息的責任，使各種直接、間接債務(wù)的舉借更為理性。三是出臺統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，對各類債務(wù)的舉借和審批程序、責任主體、用途、償還、獎懲和監(jiān)督辦法、風險預(yù)警機制等各方面內(nèi)容均作出規(guī)定。四是逐步建立地方政府性債務(wù)信用評級機制，通過市場化的權(quán)威評級機構(gòu)對地方政府的債信進行評級，使政府性債務(wù)風險顯性化。

綜上所述，目前中央和地方各級政府能夠直面并愈發(fā)重視地方政府性債務(wù)風險，這是實施風險管理的基礎(chǔ)，應(yīng)該牢牢把握這一時機，將地方政府性債務(wù)風險管理坐實，讓地方債成為經(jīng)濟社會發(fā)展持久的推動力而不是阻力。當然，實現(xiàn)這一目標不可能一蹴而就，必須先從營造環(huán)境和各項配套條件做起。

【責任編輯 成丹】

F812.5

A

1672-9544（2014）01-0028-06

2014-01-02

于樹一，財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副研究員，經(jīng)濟學博士，研究方向為財政理論、財政政策與外國財政。

本文系中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院創(chuàng)新工程項目“中國中長期財政發(fā)展戰(zhàn)略研究”和中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院重點項目“預(yù)算管理理論演進研究”的階段性成果。