方 然，鐘 維

(曲靖師范學(xué)院，云南 曲靖 655011;云南師范大學(xué)，云南 昆明 650092)

一、云南城市布局的特點(diǎn)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)

(一)壩子經(jīng)濟(jì)中心地位的自然形成，使云南自古就有“城鄉(xiāng)一體”的天然聯(lián)系

云南山地占全省總面積的94%左右，其余6%左右的土地便是群山之中的壩子和湖泊、濕地，壩子的形成是河道長(zhǎng)期淤積和現(xiàn)代疏浚的產(chǎn)物，在歷史的長(zhǎng)河中逐漸形成交通的要沖和水稻種植的基地。稻米、生活用品和山區(qū)谷物、養(yǎng)殖產(chǎn)品的交換形成越來(lái)越大的市場(chǎng)，無(wú)數(shù)的山貨通過(guò)壩子不斷送往內(nèi)地，也不斷擴(kuò)大了壩子作為商旅中心的功能和地位。所以，自古就有“運(yùn)不空的山場(chǎng)、填不滿的壩子”之說(shuō)，壩子及其周邊山區(qū)自古就有物產(chǎn)和信息交換互補(bǔ)的系統(tǒng)功能，具有從資源聚集、產(chǎn)品加工到商品外運(yùn)的生產(chǎn)和交換流程，從而構(gòu)成天然而又牢固的“城鄉(xiāng)一體”的聯(lián)系特征。

(二)有色金屬礦冶之都的形成，是云南城市發(fā)展的又一重要特征

由于銀、銅、錫、鉛等有色金屬儲(chǔ)藏和開(kāi)采規(guī)模較大，云南被稱(chēng)為“有色金屬王國(guó)”。劍川海門(mén)口遺址出土的眾多銅器和銅飾品，楚雄萬(wàn)家壩出土的銅鼓，祥云大波那出土的銅棺，江川李家山遺址出土的牛虎銅案等，都是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的產(chǎn)物。大理崇圣寺內(nèi)高度超過(guò)8米的南詔雨銅觀音像，昆明金殿重達(dá)14噸的永樂(lè)銅鐘等，都是云南古代金屬工藝的代表作品。明代滇西即有銀礦開(kāi)采，明末清初南明王遺部在滇西德昂族居住區(qū)開(kāi)采銀礦，“內(nèi)地貧民至彼采礦者以萬(wàn)計(jì)，商賈云集，瓦屋列肆，儼然一大鎮(zhèn)”，“居民遺址竟數(shù)十里”。據(jù)《清高宗實(shí)錄》載:“云貴銅、鉛、銀、錫等礦，工作貿(mào)易，多系江、楚之人?！鼻∪荒?(1766)七月，大學(xué)士管云貴總督楊應(yīng)琚奏:“滇省礦石甚多，各處聚集砂丁人等不下數(shù)十萬(wàn)。每省流寓之人，聞風(fēng)來(lái)至，以致米價(jià)日昂?！保?］(P6—8)東川府舊址 (今會(huì)澤縣城)規(guī)模盛大的“會(huì)館”建筑群，則是明清兩代銅商文化標(biāo)志性的遺址。

新中國(guó)建立后，云南最早設(shè)立的“銅都”東川市、“錫都”個(gè)舊市，都是有色金屬的礦冶之都。有色金屬礦冶的發(fā)展，帶動(dòng)了全省金屬工藝水平的不斷提升，石屏銅匠岳立中獨(dú)創(chuàng)的烏銅走銀加工技藝，茶馬古道重要中轉(zhuǎn)地段鶴慶縣新華村的銀器加工傳統(tǒng)，會(huì)澤縣銅匠街久負(fù)盛名的生斑加工技藝等，都是杰出的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。小爐匠出身的白族藝人寸發(fā)標(biāo)是云南民間金屬工藝的代表，由他設(shè)計(jì)制作的九龍壺于1998年獲得國(guó)家專(zhuān)利，2004年，他被聯(lián)合國(guó)世界文化遺產(chǎn)大會(huì)授予“民間工藝大師”稱(chēng)號(hào)。［2］(P366—368)從礦冶之都到五尺道、博南道、茶馬古道、南方絲綢之路，再到遍布城鄉(xiāng)的金屬工藝品經(jīng)銷(xiāo)，形成了“產(chǎn)銷(xiāo)一體”特征。

(三)邊境貿(mào)易及物流的集散，形成一批沿邊開(kāi)放城市

正如方國(guó)瑜先生在《云南史料目錄概說(shuō)》中所說(shuō):

甲部落與乙部落之間有通道，乙部落與丙部落之間有通道，丙與丁，丁與……之間亦有通道，遞相聯(lián)絡(luò)，而成為長(zhǎng)距離之交通線。

由五尺道、靈關(guān)道和永昌道連接而成的主干官道，打通了由蜀中經(jīng)由云南北、東、中、西部同緬甸乃至印度等南亞諸國(guó)的經(jīng)濟(jì)和文化通道。據(jù)印度史書(shū)《政事論》和《摩奴法典》記載，早在公元前4世紀(jì)，四川的生絲和絲綢已遠(yuǎn)銷(xiāo)印度，并通過(guò)印度轉(zhuǎn)銷(xiāo)到西亞、非洲和歐洲。晉寧石寨山發(fā)掘的西漢滇王墓葬群中，也發(fā)現(xiàn)了來(lái)自印度的琉璃珠和海貝。這些史實(shí)充分說(shuō)明南方絲綢之路促進(jìn)中外交往的重要?dú)v史功績(jī)。［2］(P27—31)

南詔、大理國(guó)同印度的大秦婆羅門(mén) (今阿薩姆邦)、孟加拉國(guó)的小婆羅門(mén) (今吉大港一帶)、緬甸、交趾 (越南)、真臘 (柬埔寨)、暹羅 (泰國(guó))以及老撾，均保持長(zhǎng)期的貿(mào)易往來(lái)。明、清以后，南亞、東南亞的寶石、玉石和云南豐富的民間日用品貿(mào)易往來(lái)愈加密切。清朝末年，蒙自、騰越 (騰沖)、思茅曾先后設(shè)立海關(guān)，成為云南最早對(duì)外開(kāi)放的商埠。時(shí)至今日，全省沿邊25個(gè)縣 (市)大部分都有對(duì)外開(kāi)放的口岸，眾多縣 (市)的中心城區(qū)，都成為經(jīng)貿(mào)活躍的沿邊開(kāi)放城市或中心貿(mào)易區(qū)，使云南成為西部沿邊開(kāi)放口岸最多的省份。

(四)隨著旅游文化產(chǎn)業(yè)異軍突起，新興旅游城市成為彩云之南的精美名片

從滇東北的中央紅軍扎西會(huì)議遺址、五尺道上的豆沙雄關(guān)、金沙江河谷一個(gè)又一個(gè)規(guī)模浩大的水電站，到滇西北的麗江、香格里拉、德欽，都因其奇異的高原景觀和獨(dú)特的民族風(fēng)情成為備受中外游客青睞的旅游勝地。就連地處人間絕境怒江大峽谷兩岸的貢山、福貢、瀘水和維西、蘭坪、云龍等縣城，也成為年輕人探險(xiǎn)游爭(zhēng)相造訪的地方。邊境地區(qū)各主要邊貿(mào)縣 (市)中心貿(mào)易區(qū)，也成為八方游客旅游、購(gòu)物的首選佳境。

隨著滬昆高鐵、杭瑞高鐵的建成，隨著越來(lái)越多空中航線的開(kāi)通，現(xiàn)代交通把各邊貿(mào)、旅游城市更為緊密地串聯(lián)起來(lái)，加上豐富多彩的民族民間文化風(fēng)俗游和以現(xiàn)代庭院經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)家樂(lè)，形成了珠聯(lián)璧合的旅游文化復(fù)合架構(gòu)創(chuàng)新體系。而且，由于云南高山峽谷、大河莽林的雄奇，高速公路和高鐵等現(xiàn)代通途，本身又成為一道道美不勝收的壯麗風(fēng)景線，用現(xiàn)代視覺(jué)和現(xiàn)代速度，生動(dòng)詮釋著云南各民族風(fēng)情獨(dú)異、和諧共生、交融一體的獨(dú)特魅力。

(五)以昆明為中心的大中城市群整體功能，伴隨深化改革戰(zhàn)略快速形成

隨著昆明城市發(fā)展“環(huán)滇戰(zhàn)略”、市區(qū)立體交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、以治理滇池為中心的市區(qū)河道治污體系改造、呈貢新區(qū)建設(shè)等重大市政工程科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)的有序展開(kāi)，隨著天人合一、文明繁榮、高效科學(xué)、社會(huì)和諧城市理念逐步深入人心;［3］(P1—3)昆明作為國(guó)家面向西南開(kāi)放重要橋頭堡和“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的開(kāi)放型大都市重要地位日益顯現(xiàn)。

隨著滇中城市群建設(shè)規(guī)劃的逐步展開(kāi)，曲靖市中心城區(qū)周邊衛(wèi)星城建設(shè)、玉溪中心城市全面改造升級(jí)、楚雄市政建設(shè)與民族文化產(chǎn)業(yè)相融合、民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)奠基等成功實(shí)踐，隨著“昆曲綠色經(jīng)濟(jì)示范帶”、“昆玉紅旅游文化產(chǎn)業(yè)帶”建設(shè)提速，“滇中城市經(jīng)濟(jì)圈同城化發(fā)展”逐步成為現(xiàn)實(shí)，全省大、中城市功能的整體發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用明顯加快。城市社區(qū)治理體系與能力建設(shè)，亦將隨之成為提升城市整體質(zhì)量的系統(tǒng)工程，得到應(yīng)有的重視。

二、云南城市社區(qū)治理能力建設(shè)的主要瓶頸

(一)城市建設(shè)擴(kuò)展速度加快，傳統(tǒng)管理制度和體系無(wú)法應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社區(qū)治理局面

一方面市區(qū)居民為了尋求更好的人居條件，不斷到城市邊沿和外圍選擇住房，居住地和工作崗位通常分屬兩個(gè)相距很遠(yuǎn)的社區(qū)，不僅增加了市民的生活成本，給城市道路、交通帶來(lái)過(guò)重的壓力，也大幅增加了社區(qū)治理的復(fù)雜性和艱巨性;另一方面市政機(jī)構(gòu)和管轄范圍也隨著城市的快速擴(kuò)展進(jìn)行新的設(shè)置和變更，社區(qū)的地域范圍不斷變化，居民結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，但城市區(qū)屬和街道單一的垂直管理模式基本照舊，政府部門(mén)管理?xiàng)l塊分割依然嚴(yán)重，無(wú)力應(yīng)對(duì)存在問(wèn)題的多樣化、多因化、復(fù)雜化，社區(qū)治理的傳統(tǒng)制度體系越來(lái)越處于脆弱無(wú)力的困難境地。

(二)城市流動(dòng)人口不斷增多，社群結(jié)構(gòu)變動(dòng)加快，社區(qū)組織無(wú)法滿足綜合治理需求

一方面流動(dòng)人口不斷增多而且快速變化，致使社區(qū)人口登記制度出現(xiàn)大量空白;另一方面社區(qū)管理崗位設(shè)置不足，人員配置不到位，許多事情無(wú)力管理、無(wú)法顧及，往往等到出了大問(wèn)題，才會(huì)引起領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)一時(shí)的重視，而問(wèn)題過(guò)后又一切恢復(fù)原樣。社區(qū)治理還沒(méi)有從源頭上和制度上進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，未能從根本上為社區(qū)治理能力的有效提升進(jìn)行科學(xué)的制度安排和服務(wù)體系建設(shè)。對(duì)現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)、大型住宿小區(qū)、人流、物流集散區(qū)等現(xiàn)代城市的新型社區(qū)，缺乏分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行體制和機(jī)制建設(shè)的創(chuàng)新治理應(yīng)對(duì)策略。社區(qū)治理的政府職能和市場(chǎng)資源配置之間缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管缺失和多頭管理現(xiàn)象并存，治理能力和效率亟待提高。

(三)社區(qū)治理方式停留在“門(mén)前三包”的單純?nèi)蝿?wù)層次，社區(qū)自治組織建設(shè)嚴(yán)重滯后

社區(qū)事務(wù)說(shuō)到底是社區(qū)內(nèi)所有家庭和機(jī)構(gòu)的共同事務(wù)，所以政府包辦和完全由市場(chǎng)協(xié)調(diào)都是不現(xiàn)實(shí)的，許多日常事務(wù)要由社區(qū)自治組織分擔(dān)、調(diào)處和解決。怎樣根據(jù)社區(qū)治理需要建立社區(qū)自治組織，并將其納入社區(qū)治理體系;如何通過(guò)制度引導(dǎo)，保障社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的自主參與，建立培養(yǎng)社區(qū)公民的長(zhǎng)效機(jī)制;如何通過(guò)政策效應(yīng)，培育社區(qū)組織，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式探索社區(qū)救助、社區(qū)養(yǎng)老等社會(huì)保障服務(wù)體系建設(shè)的新思路、新措施。這些事業(yè)的健康發(fā)展，都亟待社區(qū)治理方法的改革與創(chuàng)新。

(四)礦冶之都和沿邊開(kāi)放城市，面臨十分突出的治理難題

由于礦產(chǎn)資源逐步枯竭，礦冶之都的生產(chǎn)效益不斷萎縮，產(chǎn)業(yè)工人下崗成為不可避免的結(jié)局，人居環(huán)境條件得不到及時(shí)的改善、下崗工人生活保障不足、子女就業(yè)困難、社區(qū)持續(xù)發(fā)展困難重重等，成為其所在社區(qū)治理不可逾越的難題。

由于云南靠近“金三角”地區(qū)，“禁毒防艾”不僅任務(wù)艱巨，而且已經(jīng)成為影響云南區(qū)域形象日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。如何通過(guò)社區(qū)組織和每個(gè)家庭的長(zhǎng)期艱苦努力，有效破解這一難題，將是促進(jìn)我省邊境社區(qū)治理創(chuàng)新取得突破性進(jìn)展的標(biāo)志性工程。

(五)社區(qū)治理文化理念滯后，社區(qū)面貌嚴(yán)重雷同，社區(qū)生活缺乏生機(jī)與活力

文化是城市的靈魂，也是社區(qū)的靈魂。但在城市建設(shè)和發(fā)展中，人們只重視主要街區(qū)的綠化、亮化和美化，甚至過(guò)分關(guān)注導(dǎo)致城市病態(tài)的平面“硬化”，卻不關(guān)注塑造整個(gè)城區(qū)個(gè)性最重要的文化建設(shè)，這同民族文化大省建設(shè)和“由大轉(zhuǎn)強(qiáng)”目標(biāo)極不相稱(chēng)。應(yīng)當(dāng)下工夫打造云南多民族和諧文化品牌，將多民族和諧文化基調(diào)、具體社區(qū)的傳統(tǒng)生活元素，同現(xiàn)代生活中的集體精神價(jià)值追求密切結(jié)合起來(lái)，科學(xué)培育，長(zhǎng)期積淀，形成獨(dú)特的社區(qū)文化品牌，有效提升城市形象。

三、云南城市社區(qū)治理能力提升的系統(tǒng)方法

(一)遵循社區(qū)工作規(guī)律，依法加強(qiáng)社區(qū)基層組織建設(shè)

市、區(qū)黨委和政府應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立依法治國(guó)理念，按照黨章規(guī)定切實(shí)加強(qiáng)黨的社區(qū)基層組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和全體黨員的模范帶頭作用，保障社會(huì)公平正義;支持居民委員會(huì)依法維護(hù)居民自治，確保居民委員會(huì)依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，在居民自治組織體系建設(shè)中發(fā)揮積極自主的協(xié)調(diào)推進(jìn)作用。

認(rèn)真落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》，力爭(zhēng)2015年底前每700人配備1名專(zhuān)業(yè)社工人員、2020年底前每500人配備1名專(zhuān)業(yè)社工人員的規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)邊疆城市社區(qū)工作，為少數(shù)民族社區(qū)培養(yǎng)通曉民族語(yǔ)言和民間習(xí)俗的專(zhuān)業(yè)社工人員，切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力。

基層黨組織和居民委員會(huì)要重視志愿者隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)形成“助人自助”、“我為人人、人人為我”的人文關(guān)懷氛圍，正確引導(dǎo)民間組織在促進(jìn)社區(qū)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、鄰里和睦、家庭幸福等方面形成重要合力。

(二)提升城市規(guī)劃水平，促進(jìn)市政整體功能科學(xué)發(fā)揮

市、區(qū)政府必須科學(xué)確立市政功能頂層設(shè)計(jì)，依法協(xié)調(diào)城市整體規(guī)劃，確保近期建設(shè)目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的統(tǒng)一、區(qū)域功能和整體功能的統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和公益目標(biāo)的統(tǒng)一。

社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)明確本社區(qū)的城市功能定位，確保社區(qū)居民知曉社區(qū)功能的價(jià)值取向，具有城市區(qū)位價(jià)值的普遍認(rèn)同，自覺(jué)維護(hù)社區(qū)功能的系統(tǒng)發(fā)揮。社區(qū)內(nèi)的企業(yè)、機(jī)關(guān)和行業(yè)部門(mén)，應(yīng)該自覺(jué)支持社區(qū)工作，為推進(jìn)社區(qū)文明進(jìn)步，積極擔(dān)當(dāng)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。

推動(dòng)大型居住小區(qū)管理創(chuàng)新，科學(xué)構(gòu)建居民委員會(huì)同物業(yè)管理、業(yè)主委員會(huì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社區(qū)治理模式，合理限定物業(yè)管理利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)服務(wù)型社區(qū)建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)邊貿(mào)口岸社區(qū)環(huán)境和交易平臺(tái)建設(shè)，不斷提升對(duì)外開(kāi)放水平。

(三)采取系統(tǒng)措施，切實(shí)強(qiáng)化社區(qū)安全保障體系建設(shè)

創(chuàng)新城市流動(dòng)安全體系建設(shè)，保障大型人流、物流聚散功能區(qū)良好治安條件，確保人口流動(dòng)和物資運(yùn)轉(zhuǎn)有序安全。通過(guò)市、區(qū)、街道、社區(qū)、樓宇安全體系建設(shè)，培育平安社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制，確保社區(qū)民眾具有普遍的安全感。

建立社區(qū)安全隱患排查制度，堅(jiān)決杜絕私拆亂建導(dǎo)致的住房安全隱患，切實(shí)保障燃?xì)狻⒂秒姲踩?，食品藥品及衛(wèi)生安全，嚴(yán)防社區(qū)環(huán)境污染，整治社區(qū)秩序，堅(jiān)決避免麗江古城、香格里拉獨(dú)克宗古城火災(zāi)類(lèi)似事件的發(fā)生。

社區(qū)組織采取周密措施，對(duì)一切可能發(fā)生的安全事故和突發(fā)事件，確立科學(xué)應(yīng)對(duì)的預(yù)案，切實(shí)防患于未然。

(四)嚴(yán)格制度保障，完善社區(qū)救助體系和鄰里關(guān)照模式

按照《老年人權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》和《社會(huì)救助暫行辦法》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》等法律和規(guī)定，認(rèn)真履行“社會(huì)政策要托底”的政府職責(zé)，建立覆蓋城市社區(qū)的社會(huì)福利和社會(huì)救助體系。重視資源枯竭型城市社區(qū)下崗工人再就業(yè)工程，對(duì)生活困難家庭實(shí)行應(yīng)保盡保，逐步改善其居住條件和環(huán)境。

大力扶持科技開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，革新生產(chǎn)方式，培育高新產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，為城市剩余勞動(dòng)力開(kāi)辟多種就業(yè)渠道。積極發(fā)揮尊老扶困的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)立貼近特殊群體救助的服務(wù)組織，采取政府補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)孤寡老人選擇適宜自身的居家養(yǎng)老形式，創(chuàng)新社區(qū)家庭結(jié)對(duì)扶助關(guān)照模式。

(五)通過(guò)政策引導(dǎo)，大力扶持城市社區(qū)文化體系建設(shè)

大力培育居民自治、自我管理、民主監(jiān)督的基層法治文化，促進(jìn)公民道德、社會(huì)公德和家庭美德的普遍養(yǎng)成教育。賦予學(xué)校、機(jī)關(guān)、醫(yī)院在社區(qū)文化建設(shè)中的職責(zé)和使命，支持公務(wù)員、教師、醫(yī)生、護(hù)士、專(zhuān)業(yè)社工和其他人員，從事所在社區(qū)各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的創(chuàng)新事務(wù)。

設(shè)立政府、行業(yè)、民間組織文化培育基金，支持社區(qū)文化創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)。精心設(shè)計(jì)街道特色文化體系，構(gòu)建社區(qū)事務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，拓展社區(qū)文化空間。自覺(jué)抵御不良思想侵蝕，不給“黃、賭、毒”和邪教組織留下任何空間。

發(fā)揚(yáng)多民族和諧文化傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，培育安康社區(qū)、美麗城市、和諧邊疆、幸福云南的獨(dú)特文化品牌，努力夯實(shí)城市社區(qū)文化基礎(chǔ)，充分積累優(yōu)秀文化資源，積極推進(jìn)云南民族文化建設(shè)由大轉(zhuǎn)強(qiáng)的宏偉事業(yè)。

四、云南城市社區(qū)治理能力提升的科學(xué)模式選擇

在促進(jìn)世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家的社區(qū)發(fā)展中，聯(lián)合國(guó)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。1955年，聯(lián)合國(guó)在《通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》的文件中更加完整地提出了促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的10條基本原則:

(1)社區(qū)各種活動(dòng)必須符合社區(qū)基本需要，并以居民的愿望為根據(jù)制訂首要的工作方案;(2)社區(qū)各個(gè)方面的活動(dòng)可局部地改進(jìn)社區(qū)，全面的社區(qū)發(fā)展則需建立多目標(biāo)的行動(dòng)計(jì)劃和各方面的協(xié)調(diào)行動(dòng);(3)推行社區(qū)發(fā)展之初，改變居民的態(tài)度與改善物質(zhì)環(huán)境同等重要;(4)社區(qū)發(fā)展要促使居民積極參與社區(qū)事務(wù)，提高地方行政的效能;(5)選拔、鼓勵(lì)和訓(xùn)練地方領(lǐng)導(dǎo)人才，是社區(qū)發(fā)展中的主要工作;(6)社區(qū)發(fā)展工作特別要重視婦女和青年的參與，擴(kuò)大參與基礎(chǔ)，求得社區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展;(7)社區(qū)自助計(jì)劃的有效發(fā)展，有賴(lài)于政府積極的、廣泛的協(xié)助;(8)實(shí)施全國(guó)性的社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，須有完整的政策，建立專(zhuān)門(mén)行政機(jī)構(gòu)，選拔與訓(xùn)練工作人員，運(yùn)用地方和國(guó)家資源，并進(jìn)行研究、實(shí)驗(yàn)和評(píng)估;(9)在社區(qū)發(fā)展計(jì)劃中應(yīng)注意充分運(yùn)用地方、全國(guó)和國(guó)際民間組織的資源;(10)地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，須與國(guó)家全面的進(jìn)步相互配合。實(shí)際應(yīng)用的社區(qū)發(fā)展基本原則，常因各國(guó)或各研究者的不同而相異，不可強(qiáng)求一律。［5］(P359—360)

聯(lián)合國(guó)《通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》的10條基本原則，科學(xué)、系統(tǒng)地概括了社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)、過(guò)程和各種要素的相互作用，指出了社區(qū)發(fā)展的思路、方法和策略，理應(yīng)成為所有國(guó)家和地區(qū)推行社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)思想。按照依法推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的目標(biāo)要求，結(jié)合創(chuàng)新城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)，云南城市社區(qū)治理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在“社區(qū)組織和制度建設(shè)”、“社區(qū)規(guī)劃與功能發(fā)揮”、“社區(qū)安全體系建設(shè)”、“居民生活保障和求助”和“社區(qū)文化培育與建設(shè)”五個(gè)方面依照國(guó)家法律進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排，確立科學(xué)的指標(biāo)體系，實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

以目前城市社區(qū)最為薄弱的“社區(qū)規(guī)劃與功能發(fā)揮”為例，其社區(qū)治理的指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)按照以下的模塊來(lái)進(jìn)行科學(xué)的建構(gòu)。

一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo) 三級(jí)指標(biāo) 權(quán)重 (%)契合度 評(píng)價(jià)分值社區(qū)規(guī)劃與功能發(fā)揮一、規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)二、規(guī)劃功能的定位三、規(guī)劃方案的確定四、社區(qū)規(guī)劃的功能發(fā)揮五、規(guī)劃實(shí)施的保障1.市級(jí)政府認(rèn)真貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的社區(qū)規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。1 2.區(qū) (縣)政府認(rèn)真貫徹《村莊和城鎮(zhèn)建設(shè)條例》，具有城鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃的建設(shè)方案。1 3.城鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃布局合理、集約用地、因地制宜，近期目標(biāo)同遠(yuǎn)景規(guī)劃密切結(jié)合。1 4.培育和扶持社會(huì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)參與社區(qū)規(guī)劃，突出社區(qū)規(guī)劃的功能性?xún)r(jià)值和公益性特點(diǎn)。1 5.強(qiáng)調(diào)社區(qū)規(guī)劃的城市功能定位，根據(jù)功能定位確定街道和社區(qū)的綜合配套設(shè)施。1 6.在人居環(huán)境和道路設(shè)施改造的同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)劃給排水和居民用電、用氣安全工程。1 7.社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)明確本社區(qū)的城市功能定位，注重社區(qū)功能科學(xué)發(fā)揮。1 8.社區(qū)居民明確本社區(qū)在城市功能中的區(qū)位價(jià)值和特點(diǎn)，具有城市區(qū)位價(jià)值認(rèn)同。1 9.市級(jí)社區(qū)規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，科學(xué)制定本區(qū)域各社區(qū)規(guī)劃方案的總體框架體系。1 10.區(qū) (縣)所屬各政府部門(mén)認(rèn)真履行社區(qū)規(guī)劃涉及本部門(mén)主管范圍的工作職責(zé)。1 11.街道辦事處負(fù)責(zé)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制的具體組織，履行規(guī)劃方案優(yōu)化和報(bào)審職責(zé)。1 12.規(guī)劃方案的確定應(yīng)當(dāng)經(jīng)社區(qū)居民代表會(huì)議民主審議并表決通過(guò)。1 13.街道辦事處把社區(qū)規(guī)劃落實(shí)作為指導(dǎo)、支持和幫助居民委員會(huì)的重要工作職責(zé)。1 14.社區(qū)黨支部 (總支)和居民委員會(huì)、居民小組對(duì)落實(shí)規(guī)劃有明確的分工負(fù)責(zé)制度。 1 15.社區(qū)黨總支 (支部)、居委會(huì)和居民小組，都有發(fā)揮社區(qū)城市功能的具體任務(wù)。(*) 1 16.全體居民熟悉社區(qū)城市功能的目標(biāo)和內(nèi)容，積極、有序維護(hù)城市功能發(fā)揮。(*) 1 17.區(qū) (縣)、街道、社區(qū)均具有實(shí)施社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)揮城市功能的制度保障體系。 1 18.區(qū) (縣)財(cái)政為社區(qū)規(guī)劃制定和落實(shí)提供必要的資金補(bǔ)助。1 19.居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)規(guī)劃落實(shí)具有嚴(yán)格的組織實(shí)施方案和定期檢查措施。(*) 1 20.確保全體黨員成為積極落實(shí)規(guī)劃、切實(shí)發(fā)揮城市功能的帶頭人和監(jiān)督者。(*) 1

按照以上模式構(gòu)建的《指標(biāo)體系》，其首要目標(biāo)是為社區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供目標(biāo)性參照和過(guò)程性比較，利于為云南全省各州 (市)、縣 (區(qū))社區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供系統(tǒng)參照?！吨笜?biāo)體系》評(píng)價(jià)應(yīng)用，則可根據(jù)需要分別100分制 (權(quán)重1%)或1000分制 (權(quán)重10%)兩種方式。《指標(biāo)體系》亦可用于社區(qū)發(fā)展水平或基本驗(yàn)證性評(píng)估鑒定，但用于評(píng)估之前2—3年，應(yīng)當(dāng)將《指標(biāo)體系》應(yīng)用于評(píng)估對(duì)象的建設(shè)指導(dǎo)工作。如此，方能確保社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的科學(xué)性，客觀體現(xiàn)評(píng)估方法、過(guò)程和結(jié)果的合理性、公正性和透明化。

按照聯(lián)合國(guó)社會(huì)事務(wù)局社區(qū)發(fā)展組關(guān)于《通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》的要求，“實(shí)際應(yīng)用的社區(qū)發(fā)展基本原則，常因各國(guó)或各研究者的不同而相異，不可強(qiáng)求一律。”本《指標(biāo)體系》專(zhuān)為云南城市社區(qū)治理現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)而制定，具有較強(qiáng)的針對(duì)性，適合云南城市社區(qū)自我測(cè)定和績(jī)效評(píng)估使用。

考慮到社區(qū)區(qū)位的獨(dú)特性和發(fā)展的不平衡性，《指標(biāo)體系》選擇了20%帶“*”號(hào)的三級(jí)指標(biāo)，在具體應(yīng)用時(shí)，此類(lèi)指標(biāo)可根據(jù)具體社區(qū)的區(qū)位特色、民族特色和治理特色進(jìn)行合理調(diào)整和變更，但變更后的指標(biāo)“權(quán)重”仍然不變。如此操作，方能確保評(píng)價(jià)工作系統(tǒng)全面和治理方式獨(dú)特創(chuàng)新二者的完整統(tǒng)一。

［1］何耀華.云南通史 (第五卷)［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011.

［2］楊壽川主編.云南特色文化 ［M］.北京:社科文獻(xiàn)出版社，2006.

［3］秦光榮.和諧城市十講 ［M］.昆明:云南人民出版社，2012.

［4］中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法［Z］.北京:中國(guó)法律出版社，1998.

［5］中國(guó)大百科全書(shū)總編輯委員會(huì)《社會(huì)學(xué)》編輯委員會(huì).中國(guó)大百科全書(shū) (社會(huì)學(xué))［Z］.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1991.