◎周雪飛（西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院，成都611130）

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)新使命
——公共資源交易體系構(gòu)建探究

◎周雪飛（西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院，成都611130）

“管辦分離”的市場模式能夠充分發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用，并且可以有效防止腐敗行為的產(chǎn)生。而產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的制度設(shè)計、市場化運作、電子化交易等決定了其完全具備作為公共資源交易受托人和實施主體的條件與基礎(chǔ)，能夠承擔(dān)公共資源交易市場體系構(gòu)建的新使命。

十八屆三中全會決議提出，要進一步簡政放權(quán)，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。新一屆國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也明確要求，要轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場的關(guān)系。從這個意義上講，公共資源公開交易不僅需要構(gòu)建一個完整的市場體系，模式設(shè)計更應(yīng)廓清“政府與市場的邊界”，充分體現(xiàn)和反映“市場在資源配置中的決定性作用”。

事實上，公共資源公開交易的核心問題在于“公共資源交易涉及的主體及不同主體之間關(guān)系的安排”這一關(guān)鍵。不同主體之間關(guān)系的安排，形成了公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式與“管辦分離”的市場模式兩套體系。

理論和實踐表明，“管辦分離”的市場模式能夠充分發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用，并且可以有效防止腐敗行為的產(chǎn)生。而產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的制度設(shè)計、市場化運作、電子化交易等決定了其完全具備作為公共資源交易受托人和實施主體的條件與基礎(chǔ)，能夠承擔(dān)公共資源交易市場體系構(gòu)建的新使命。

1 公共資源公開交易的主要目的

1.1 實現(xiàn)公共資源的市場化配置

公共資源公開交易的首要目的在于實現(xiàn)公共資源的市場化配置，即實現(xiàn)公共資源配置的效率最大化。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的運行機制下，衡量資源配置效率最重要的指標(biāo)與信號莫過于價格：更高的價格意味著運用資源的能力越強，配置效率也越高。那么，如何實現(xiàn)公共資源的市場化配置，即如何設(shè)計公共資源公開交易的模式，才能保證公共資源公開交易進場資格開放化，參與機制均等化，價格競爭公開化，進而在充分競爭之后實現(xiàn)公共資源的市場化配置？

值得關(guān)注的是，因在“穩(wěn)定配置理論和市場設(shè)計實踐”領(lǐng)域的杰出貢獻而獲得2012年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的埃爾文·E.羅斯(Alvin·E.Roth)和羅伊德·沙普利(Lloyd· Shapley)，兩位經(jīng)濟學(xué)家的共同研究方向恰恰就是“資源的配置，以及如何設(shè)計合理的市場機制來達(dá)到有效的配置效果”，其理論已被廣泛運用。

埃爾文·E.羅斯認(rèn)為，市場設(shè)計和中央計劃的最大不同在于，一個良好的市場設(shè)計會讓市場參與者來決定最后有效分配的結(jié)果。在羅斯看來，中國在市場設(shè)計上有很多機會。①但他也著重強調(diào)：市場設(shè)計的出發(fā)點是通過所設(shè)置的規(guī)則讓參與者決定有效的結(jié)果，而不是由政府代替市場做出決定。

經(jīng)濟學(xué)家的成熟理論告訴人們：公共資源公開交易的模式設(shè)計，更應(yīng)廓清“政府與市場的邊界”，充分體現(xiàn)和反映“市場在資源配置中的決定性作用”。

1.2 避免交易中的腐敗現(xiàn)象

公共資源公開交易的另一目的意在實現(xiàn)公共資源交易全流程透明化管理，推進懲治和預(yù)防腐敗的體系建設(shè)，避免交易中的腐敗現(xiàn)象。而“避免腐敗”與其說是實行公共資源公開交易的目的，不如講是公共資源市場化配置中產(chǎn)生的輔助效果。

個中邏輯在于，公共資源交易中之所以存在“尋租”、腐敗現(xiàn)象，究其原因是政府“越位”、權(quán)力“入市”使然，其實質(zhì)在于“政府與市場的邊界模糊”，導(dǎo)致政府干預(yù)涉足“過深”、官員在公共資源交易中“暗箱操作”，致使交易價格并非通過競爭形成，公共資源配置低效，從而損害了公共利益，產(chǎn)生“政府失靈”。

從這個意義上講，只有實現(xiàn)公共資源的公開交易和市場化配置，方可避免公共資源交易中的腐敗與尋租行為，進而矯正“政府失靈”現(xiàn)象。

2 公共資源公開交易的核心問題

要達(dá)到公共資源公開交易的兩大目的，需有與之相匹配的、科學(xué)合理的模式設(shè)計與路徑選擇，核心問題在于“公共資源交易涉及的主體及不同主體之間關(guān)系的安排”這一關(guān)鍵。換言之，公共資源由什么人或組織（who）參與交易，在什么地方（where）進行交易，以什么方式（how）進行交易。

2.1 公共資源交易涉及的主體

通常，公共資源交易主要涉及委托人、受托人(交易人，代理人)、監(jiān)督人等三大主體。而從構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場體系以及公共資源交易過程考慮，公共資源交易還涉及“規(guī)則制定人”和“管理服務(wù)機構(gòu)”等主體（參見表一）。

表一 公共資源交易涉及的主體

2.2 不同主體之間關(guān)系的安排

不同主體之間關(guān)系的安排，決定了公共資源由什么人或組織（who）參與交易，在什么地方（where）進行交易，以什么方式（how）進行交易。

一般來講，公共資源交易的委托人多為政府及其相關(guān)部門，而受托人即公共資源交易機構(gòu)作為市場主體和交易實施主體，要按照規(guī)則組織完成具體交易，監(jiān)督人則應(yīng)是多部門與社會公眾組成的監(jiān)管聯(lián)合體。委托人、受托人與監(jiān)督人三者應(yīng)當(dāng)“分離”，不能同為一體：委托人與受托人之間體現(xiàn)的是“政府與市場”的關(guān)系，監(jiān)督人則要對交易活動與行為、交易全程進行監(jiān)控，確保交易的“公正、公開、公平”。作為公共資源交易的規(guī)則制定人，應(yīng)當(dāng)在法律和制度的框架下制定各項辦法、操作規(guī)程等。這種規(guī)則的制定應(yīng)對所有的市場主體“一視同仁”，不能帶有歧視或偏袒，以體現(xiàn)公正與機會均等。

特別是公共資源交易管理服務(wù)機構(gòu)不能作為公共資源交易的受托人。畢竟，公共資源交易的受托人應(yīng)當(dāng)是獨立的市場機構(gòu)，而公共資源交易管理服務(wù)機構(gòu)屬于政府事業(yè)單位，主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)定位于“為公共資源交易提供現(xiàn)場服務(wù)與管理”，而非直接組織具體的交易活動。

2.3 不同主體之間關(guān)系的安排形成不同的交易模式

目前的公共資源交易結(jié)構(gòu)中，委托人是政府機構(gòu)，監(jiān)督人是政府相關(guān)部門與社會輿論。但是由于“受托人”（交易人，代理人）的選擇不同，形成了公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式與“管辦分離”的市場模式兩套體系。

3 公共資源公開交易兩種不同模式的由來與效果評價

3.1 “同體監(jiān)督”的政府模式與“管辦分離”的市場模式的由來

2002年1月，十五屆中央紀(jì)委第七次全會公報提出“實行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程項目公開招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進入市場等四項制度”。國資、國土、建設(shè)、財政等部門積極落實，但方式方法各異：其中，土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項目招投標(biāo)、政府采購領(lǐng)域采取“由政府行政主管部門設(shè)立事業(yè)編制的專項交易部門，作為受托人（代理人）進行交易”的辦法，由此形成了“行政主管部門設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的交易中心、自我委托、自我交易、自我監(jiān)督”的公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式（見圖一）。而“國有產(chǎn)權(quán)交易”則由國務(wù)院國資委、財政部通過出臺《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（第3號令）等一系列制度，在各級國資委的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由第三方的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)具體組織交易，接受國資、財政、監(jiān)察等六部委組織的聯(lián)合監(jiān)督檢查。由此形成了“國資部門制定規(guī)則、交易交由第三方市場獨立機構(gòu)‘產(chǎn)權(quán)交易所’實施、多部門聯(lián)合監(jiān)管”的公共資源交易“管辦分離”的市場模式（見圖二）。

圖一 公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式

圖二 公共資源交易“管辦分離”的市場模式

3.2 公共資源交易兩種不同模式的效果評價

不難看出，如果采取“土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項目招投標(biāo)、政府采購”的公共資源交易模式，即政府主管部門設(shè)立事業(yè)編制的專項交易部門的公共資源“同體監(jiān)督”的“政府模式”，則委托人、受托人、監(jiān)督人均歸屬于同一群體，公共資源交易的公開透明、公正有序、公平合理將會受到嚴(yán)重質(zhì)疑，同時也會讓人產(chǎn)生公共資源交易是在“左手倒右手”、玩“自娛自樂”游戲的心理暗示。更為重要的是這種落后的、行政化的模式極易造成尋租、腐敗。

反觀“國有產(chǎn)權(quán)交易”在國資多部門監(jiān)管下委托第三方獨立機構(gòu)進行交易的“市場模式”，委托人、受托人與監(jiān)督人完全實現(xiàn)了角色分離，形成“三權(quán)分立”的完美交易結(jié)構(gòu)，完全依托市場為主體，能夠充分發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用，并且可以有效防止腐敗行為的產(chǎn)生。

現(xiàn)實層面，國資監(jiān)管部門這種市場化的模式設(shè)計及其實際效果得到中紀(jì)委及社會的廣泛認(rèn)可，其經(jīng)驗多被借鑒或效仿，有些地方還將涉訴資產(chǎn)處置、特許經(jīng)營權(quán)甚至其他公共資源配置直接交由當(dāng)?shù)睾戏ǖ漠a(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)實施。應(yīng)當(dāng)講，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進入產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開交易與公共資源公開由市場配置的精神一致、目的一致、一脈相承，二者融合共同推進公共資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)完全具備。

4 公共資源公開交易的理想結(jié)構(gòu)與模式設(shè)計

公共資源交易要做到規(guī)范透明，就必須在交易結(jié)構(gòu)上做到“管辦分離、相互制衡、有效監(jiān)管”。從政府角度考慮，在公共資源交易過程中，政府是天然的委托人，可以充當(dāng)

規(guī)則制定人、管理服務(wù)者、監(jiān)督者的角色，但唯獨不應(yīng)充當(dāng)受托人和交易實施者的角色。

循著這種邏輯和思路，“政府搭建的公共資源交易平臺、服務(wù)場所、公共資源交易管理服務(wù)機構(gòu)，是否成為受托人和交易實施主體”成為問題的關(guān)鍵。假如政府搭建的公共資源交易平臺、服務(wù)場所、公共資源交易管理服務(wù)機構(gòu)成為受托人和交易實施主體，那就意味著這種模式設(shè)計毫無新意，仍是“穿新鞋走老路”，在重蹈覆轍；假如采取政府直接搭建的“公共資源交易服務(wù)場所”和“市場主體建設(shè)運營的公共資源交易服務(wù)場所”并行作為受托人和交易實施主體的模式，那么這二者既不可能獲得同等機會，又達(dá)不到讓市場真正在公共資源配置中起決定性作用的目的。這種“雙軌制”的作法，同樣不可能取得成功。

因此，理想的公共資源交易結(jié)構(gòu)與模式設(shè)計應(yīng)當(dāng)是：政府或政府相關(guān)部門（委托人）將具體的公共資源交易項目委托給公共資源交易機構(gòu)（受托人），公共資源交易機構(gòu)按照規(guī)則制定人制定的“游戲規(guī)則”（如國資制定的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則）組織交易，交易的過程接受公共資源交易管理服務(wù)機構(gòu)的管理、監(jiān)測，同時接受監(jiān)督人的監(jiān)督。這種結(jié)構(gòu)能夠確保委托人、規(guī)則制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者之間的有效制衡。

5 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)能夠承擔(dān)公共資源交易市場體系構(gòu)建的新使命

2003年12月31日國務(wù)院國資委、財政部出臺“3號令”以來，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓按規(guī)定必須進入產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開進行。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國產(chǎn)權(quán)交易市場逐漸壯大，各地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)日趨成熟，交易模式公開透明，成為規(guī)范運作的市場主體，能夠保證公共資源交易的科學(xué)有效性、公開透明性、公平合理性與公正有序性，完全具備作為公共資源交易受托人和實施主體的條件與基礎(chǔ)，能夠承擔(dān)公共資源交易市場體系構(gòu)建新的歷史使命。

5.1 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的制度設(shè)計符合公共資源交易“管辦分離”的基本要求

平臺定位上，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)著力打造陽光化、多樣性的交易平臺。管理體制上，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在產(chǎn)權(quán)上按《公司法》要求接受股東的監(jiān)管，業(yè)務(wù)上按照各類資產(chǎn)交易有關(guān)規(guī)定接受行業(yè)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，在行業(yè)及機構(gòu)方面接受各級金融辦的監(jiān)管?？梢哉f，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的制度設(shè)計完全符合公共資源交易“管辦分離、相互制衡、有效監(jiān)管”的基本要求。

5.2 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的市場化運作能夠提高公共資源的配置效率

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)運行多年來形成了一整套轉(zhuǎn)讓定價、審核、掛牌、推介、競價交易、鑒證、結(jié)算等規(guī)章制度、操作規(guī)程和風(fēng)控措施，構(gòu)建了多渠道、多層次的投資人信息資源庫和營銷推廣體系，能夠通過市場化手段和運作方式，更好地發(fā)現(xiàn)投資人、發(fā)現(xiàn)價格，從而真正提高公共資源的配置效率。

5.3 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的電子化交易能夠有效防止腐敗發(fā)生

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)擁有完備的信息化交易系統(tǒng)和業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，實現(xiàn)了交易方式電子化、交易過程規(guī)范化，做到了“電腦管人腦”、“全程留痕不可逆”和實時在線監(jiān)測，市場運行和監(jiān)管體系成熟，有效防止了商業(yè)賄賂、關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)幕交易、合謀操控等尋租、腐敗行為的發(fā)生。

注釋：

① 《2012年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者埃爾文·E.羅斯：與計劃不同，市場設(shè)計由參與者做主》，《東方早報·上海經(jīng)濟評論》，2012年10月18日.