◎周雪飛（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，成都611130）

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)新使命
——公共資源交易體系構(gòu)建探究

◎周雪飛（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，成都611130）

“管辦分離”的市場(chǎng)模式能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用，并且可以有效防止腐敗行為的產(chǎn)生。而產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)化運(yùn)作、電子化交易等決定了其完全具備作為公共資源交易受托人和實(shí)施主體的條件與基礎(chǔ)，能夠承擔(dān)公共資源交易市場(chǎng)體系構(gòu)建的新使命。

十八屆三中全會(huì)決議提出，要進(jìn)一步簡政放權(quán)，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭有序的市場(chǎng)體系。新一屆國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也明確要求，要轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從這個(gè)意義上講，公共資源公開交易不僅需要構(gòu)建一個(gè)完整的市場(chǎng)體系，模式設(shè)計(jì)更應(yīng)廓清“政府與市場(chǎng)的邊界”，充分體現(xiàn)和反映“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。

事實(shí)上，公共資源公開交易的核心問題在于“公共資源交易涉及的主體及不同主體之間關(guān)系的安排”這一關(guān)鍵。不同主體之間關(guān)系的安排，形成了公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式與“管辦分離”的市場(chǎng)模式兩套體系。

理論和實(shí)踐表明，“管辦分離”的市場(chǎng)模式能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用，并且可以有效防止腐敗行為的產(chǎn)生。而產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)化運(yùn)作、電子化交易等決定了其完全具備作為公共資源交易受托人和實(shí)施主體的條件與基礎(chǔ)，能夠承擔(dān)公共資源交易市場(chǎng)體系構(gòu)建的新使命。

1 公共資源公開交易的主要目的

1.1 實(shí)現(xiàn)公共資源的市場(chǎng)化配置

公共資源公開交易的首要目的在于實(shí)現(xiàn)公共資源的市場(chǎng)化配置，即實(shí)現(xiàn)公共資源配置的效率最大化。而在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制下，衡量資源配置效率最重要的指標(biāo)與信號(hào)莫過于價(jià)格：更高的價(jià)格意味著運(yùn)用資源的能力越強(qiáng)，配置效率也越高。那么，如何實(shí)現(xiàn)公共資源的市場(chǎng)化配置，即如何設(shè)計(jì)公共資源公開交易的模式，才能保證公共資源公開交易進(jìn)場(chǎng)資格開放化，參與機(jī)制均等化，價(jià)格競(jìng)爭公開化，進(jìn)而在充分競(jìng)爭之后實(shí)現(xiàn)公共資源的市場(chǎng)化配置？

值得關(guān)注的是，因在“穩(wěn)定配置理論和市場(chǎng)設(shè)計(jì)實(shí)踐”領(lǐng)域的杰出貢獻(xiàn)而獲得2012年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的埃爾文·E.羅斯(Alvin·E.Roth)和羅伊德·沙普利(Lloyd· Shapley)，兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共同研究方向恰恰就是“資源的配置，以及如何設(shè)計(jì)合理的市場(chǎng)機(jī)制來達(dá)到有效的配置效果”，其理論已被廣泛運(yùn)用。

埃爾文·E.羅斯認(rèn)為，市場(chǎng)設(shè)計(jì)和中央計(jì)劃的最大不同在于，一個(gè)良好的市場(chǎng)設(shè)計(jì)會(huì)讓市場(chǎng)參與者來決定最后有效分配的結(jié)果。在羅斯看來，中國在市場(chǎng)設(shè)計(jì)上有很多機(jī)會(huì)。①但他也著重強(qiáng)調(diào)：市場(chǎng)設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是通過所設(shè)置的規(guī)則讓參與者決定有效的結(jié)果，而不是由政府代替市場(chǎng)做出決定。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的成熟理論告訴人們：公共資源公開交易的模式設(shè)計(jì)，更應(yīng)廓清“政府與市場(chǎng)的邊界”，充分體現(xiàn)和反映“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。

1.2 避免交易中的腐敗現(xiàn)象

公共資源公開交易的另一目的意在實(shí)現(xiàn)公共資源交易全流程透明化管理，推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗的體系建設(shè)，避免交易中的腐敗現(xiàn)象。而“避免腐敗”與其說是實(shí)行公共資源公開交易的目的，不如講是公共資源市場(chǎng)化配置中產(chǎn)生的輔助效果。

個(gè)中邏輯在于，公共資源交易中之所以存在“尋租”、腐敗現(xiàn)象，究其原因是政府“越位”、權(quán)力“入市”使然，其實(shí)質(zhì)在于“政府與市場(chǎng)的邊界模糊”，導(dǎo)致政府干預(yù)涉足“過深”、官員在公共資源交易中“暗箱操作”，致使交易價(jià)格并非通過競(jìng)爭形成，公共資源配置低效，從而損害了公共利益，產(chǎn)生“政府失靈”。

從這個(gè)意義上講，只有實(shí)現(xiàn)公共資源的公開交易和市場(chǎng)化配置，方可避免公共資源交易中的腐敗與尋租行為，進(jìn)而矯正“政府失靈”現(xiàn)象。

2 公共資源公開交易的核心問題

要達(dá)到公共資源公開交易的兩大目的，需有與之相匹配的、科學(xué)合理的模式設(shè)計(jì)與路徑選擇，核心問題在于“公共資源交易涉及的主體及不同主體之間關(guān)系的安排”這一關(guān)鍵。換言之，公共資源由什么人或組織（who）參與交易，在什么地方（where）進(jìn)行交易，以什么方式（how）進(jìn)行交易。

2.1 公共資源交易涉及的主體

通常，公共資源交易主要涉及委托人、受托人(交易人，代理人)、監(jiān)督人等三大主體。而從構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)體系以及公共資源交易過程考慮，公共資源交易還涉及“規(guī)則制定人”和“管理服務(wù)機(jī)構(gòu)”等主體（參見表一）。

表一 公共資源交易涉及的主體

2.2 不同主體之間關(guān)系的安排

不同主體之間關(guān)系的安排，決定了公共資源由什么人或組織（who）參與交易，在什么地方（where）進(jìn)行交易，以什么方式（how）進(jìn)行交易。

一般來講，公共資源交易的委托人多為政府及其相關(guān)部門，而受托人即公共資源交易機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體和交易實(shí)施主體，要按照規(guī)則組織完成具體交易，監(jiān)督人則應(yīng)是多部門與社會(huì)公眾組成的監(jiān)管聯(lián)合體。委托人、受托人與監(jiān)督人三者應(yīng)當(dāng)“分離”，不能同為一體：委托人與受托人之間體現(xiàn)的是“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系，監(jiān)督人則要對(duì)交易活動(dòng)與行為、交易全程進(jìn)行監(jiān)控，確保交易的“公正、公開、公平”。作為公共資源交易的規(guī)則制定人，應(yīng)當(dāng)在法律和制度的框架下制定各項(xiàng)辦法、操作規(guī)程等。這種規(guī)則的制定應(yīng)對(duì)所有的市場(chǎng)主體“一視同仁”，不能帶有歧視或偏袒，以體現(xiàn)公正與機(jī)會(huì)均等。

特別是公共資源交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)不能作為公共資源交易的受托人。畢竟，公共資源交易的受托人應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，而公共資源交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于政府事業(yè)單位，主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)定位于“為公共資源交易提供現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)與管理”，而非直接組織具體的交易活動(dòng)。

2.3 不同主體之間關(guān)系的安排形成不同的交易模式

目前的公共資源交易結(jié)構(gòu)中，委托人是政府機(jī)構(gòu)，監(jiān)督人是政府相關(guān)部門與社會(huì)輿論。但是由于“受托人”（交易人，代理人）的選擇不同，形成了公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式與“管辦分離”的市場(chǎng)模式兩套體系。

3 公共資源公開交易兩種不同模式的由來與效果評(píng)價(jià)

3.1 “同體監(jiān)督”的政府模式與“管辦分離”的市場(chǎng)模式的由來

2002年1月，十五屆中央紀(jì)委第七次全會(huì)公報(bào)提出“實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目公開招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場(chǎng)等四項(xiàng)制度”。國資、國土、建設(shè)、財(cái)政等部門積極落實(shí)，但方式方法各異：其中，土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購領(lǐng)域采取“由政府行政主管部門設(shè)立事業(yè)編制的專項(xiàng)交易部門，作為受托人（代理人）進(jìn)行交易”的辦法，由此形成了“行政主管部門設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的交易中心、自我委托、自我交易、自我監(jiān)督”的公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式（見圖一）。而“國有產(chǎn)權(quán)交易”則由國務(wù)院國資委、財(cái)政部通過出臺(tái)《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（第3號(hào)令）等一系列制度，在各級(jí)國資委的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由第三方的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)具體組織交易，接受國資、財(cái)政、監(jiān)察等六部委組織的聯(lián)合監(jiān)督檢查。由此形成了“國資部門制定規(guī)則、交易交由第三方市場(chǎng)獨(dú)立機(jī)構(gòu)‘產(chǎn)權(quán)交易所’實(shí)施、多部門聯(lián)合監(jiān)管”的公共資源交易“管辦分離”的市場(chǎng)模式（見圖二）。

圖一 公共資源交易“同體監(jiān)督”的政府模式

圖二 公共資源交易“管辦分離”的市場(chǎng)模式

3.2 公共資源交易兩種不同模式的效果評(píng)價(jià)

不難看出，如果采取“土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購”的公共資源交易模式，即政府主管部門設(shè)立事業(yè)編制的專項(xiàng)交易部門的公共資源“同體監(jiān)督”的“政府模式”，則委托人、受托人、監(jiān)督人均歸屬于同一群體，公共資源交易的公開透明、公正有序、公平合理將會(huì)受到嚴(yán)重質(zhì)疑，同時(shí)也會(huì)讓人產(chǎn)生公共資源交易是在“左手倒右手”、玩“自娛自樂”游戲的心理暗示。更為重要的是這種落后的、行政化的模式極易造成尋租、腐敗。

反觀“國有產(chǎn)權(quán)交易”在國資多部門監(jiān)管下委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易的“市場(chǎng)模式”，委托人、受托人與監(jiān)督人完全實(shí)現(xiàn)了角色分離，形成“三權(quán)分立”的完美交易結(jié)構(gòu)，完全依托市場(chǎng)為主體，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用，并且可以有效防止腐敗行為的產(chǎn)生。

現(xiàn)實(shí)層面，國資監(jiān)管部門這種市場(chǎng)化的模式設(shè)計(jì)及其實(shí)際效果得到中紀(jì)委及社會(huì)的廣泛認(rèn)可，其經(jīng)驗(yàn)多被借鑒或效仿，有些地方還將涉訴資產(chǎn)處置、特許經(jīng)營權(quán)甚至其他公共資源配置直接交由當(dāng)?shù)睾戏ǖ漠a(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)實(shí)施。應(yīng)當(dāng)講，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開交易與公共資源公開由市場(chǎng)配置的精神一致、目的一致、一脈相承，二者融合共同推進(jìn)公共資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)完全具備。

4 公共資源公開交易的理想結(jié)構(gòu)與模式設(shè)計(jì)

公共資源交易要做到規(guī)范透明，就必須在交易結(jié)構(gòu)上做到“管辦分離、相互制衡、有效監(jiān)管”。從政府角度考慮，在公共資源交易過程中，政府是天然的委托人，可以充當(dāng)

規(guī)則制定人、管理服務(wù)者、監(jiān)督者的角色，但唯獨(dú)不應(yīng)充當(dāng)受托人和交易實(shí)施者的角色。

循著這種邏輯和思路，“政府搭建的公共資源交易平臺(tái)、服務(wù)場(chǎng)所、公共資源交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，是否成為受托人和交易實(shí)施主體”成為問題的關(guān)鍵。假如政府搭建的公共資源交易平臺(tái)、服務(wù)場(chǎng)所、公共資源交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)成為受托人和交易實(shí)施主體，那就意味著這種模式設(shè)計(jì)毫無新意，仍是“穿新鞋走老路”，在重蹈覆轍；假如采取政府直接搭建的“公共資源交易服務(wù)場(chǎng)所”和“市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營的公共資源交易服務(wù)場(chǎng)所”并行作為受托人和交易實(shí)施主體的模式，那么這二者既不可能獲得同等機(jī)會(huì)，又達(dá)不到讓市場(chǎng)真正在公共資源配置中起決定性作用的目的。這種“雙軌制”的作法，同樣不可能取得成功。

因此，理想的公共資源交易結(jié)構(gòu)與模式設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是：政府或政府相關(guān)部門（委托人）將具體的公共資源交易項(xiàng)目委托給公共資源交易機(jī)構(gòu)（受托人），公共資源交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)則制定人制定的“游戲規(guī)則”（如國資制定的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則）組織交易，交易的過程接受公共資源交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理、監(jiān)測(cè)，同時(shí)接受監(jiān)督人的監(jiān)督。這種結(jié)構(gòu)能夠確保委托人、規(guī)則制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者之間的有效制衡。

5 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)能夠承擔(dān)公共資源交易市場(chǎng)體系構(gòu)建的新使命

2003年12月31日國務(wù)院國資委、財(cái)政部出臺(tái)“3號(hào)令”以來，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓按規(guī)定必須進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)逐漸壯大，各地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)日趨成熟，交易模式公開透明，成為規(guī)范運(yùn)作的市場(chǎng)主體，能夠保證公共資源交易的科學(xué)有效性、公開透明性、公平合理性與公正有序性，完全具備作為公共資源交易受托人和實(shí)施主體的條件與基礎(chǔ)，能夠承擔(dān)公共資源交易市場(chǎng)體系構(gòu)建新的歷史使命。

5.1 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)符合公共資源交易“管辦分離”的基本要求

平臺(tái)定位上，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)著力打造陽光化、多樣性的交易平臺(tái)。管理體制上，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在產(chǎn)權(quán)上按《公司法》要求接受股東的監(jiān)管，業(yè)務(wù)上按照各類資產(chǎn)交易有關(guān)規(guī)定接受行業(yè)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，在行業(yè)及機(jī)構(gòu)方面接受各級(jí)金融辦的監(jiān)管。可以說，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)完全符合公共資源交易“管辦分離、相互制衡、有效監(jiān)管”的基本要求。

5.2 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化運(yùn)作能夠提高公共資源的配置效率

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)運(yùn)行多年來形成了一整套轉(zhuǎn)讓定價(jià)、審核、掛牌、推介、競(jìng)價(jià)交易、鑒證、結(jié)算等規(guī)章制度、操作規(guī)程和風(fēng)控措施，構(gòu)建了多渠道、多層次的投資人信息資源庫和營銷推廣體系，能夠通過市場(chǎng)化手段和運(yùn)作方式，更好地發(fā)現(xiàn)投資人、發(fā)現(xiàn)價(jià)格，從而真正提高公共資源的配置效率。

5.3 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的電子化交易能夠有效防止腐敗發(fā)生

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)擁有完備的信息化交易系統(tǒng)和業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了交易方式電子化、交易過程規(guī)范化，做到了“電腦管人腦”、“全程留痕不可逆”和實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)，市場(chǎng)運(yùn)行和監(jiān)管體系成熟，有效防止了商業(yè)賄賂、關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)幕交易、合謀操控等尋租、腐敗行為的發(fā)生。

注釋：

① 《2012年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃爾文·E.羅斯：與計(jì)劃不同，市場(chǎng)設(shè)計(jì)由參與者做主》，《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2012年10月18日.