●蘇 丹 宋云霞

加強(qiáng)海上維權(quán)軍事行動的法律保障工作

●蘇 丹 宋云霞

海軍海上維權(quán)軍事行動涉法環(huán)節(jié)多、涉法要素濃，亟需發(fā)揮法律的服務(wù)支撐作用，確保全程掌握法律和道義上的主動。積極著眼維權(quán)行動需求，加強(qiáng)法律服務(wù)保障工作，推進(jìn)維權(quán)行動依法順利開展，成為一項重要而緊迫的課題。

一、海上維權(quán)軍事行動涉外涉法性強(qiáng)、外界關(guān)注度高，“斗力”與“斗法”交織一體的特征明顯，法律保障工作必須加強(qiáng)行動法律依據(jù)研究，提高法律對抗能力

隨著亞太地區(qū)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，亞太海洋的地緣政治經(jīng)濟(jì)地位日益凸顯，島嶼爭端、海域劃界的復(fù)雜程度進(jìn)一步加深。在此背景下，一國海上維權(quán)軍事行動往往引起廣泛關(guān)注，維的什么權(quán)、依的什么法、有何正當(dāng)性等問題更是為外界所高度關(guān)注。如何應(yīng)對海上維權(quán)法律斗爭的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)海上維權(quán)行動的法律依據(jù)研究和提升法律對抗能力，是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。

一要著眼維權(quán)行動需要，進(jìn)一步健全完善國內(nèi)法律體系。海上維權(quán)軍事行動的有效開展在很大程度上依賴于一個強(qiáng)有力的法律體系。為了依法維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益，必須進(jìn)一步完善中國海洋法律和軍事法規(guī)體系，力求為海上維權(quán)軍事行動提供完備法律支撐。目前，我國海洋維權(quán)執(zhí)法的法律依據(jù)——海洋權(quán)益立法和有關(guān)軍事立法還不夠系統(tǒng)科學(xué)、切實(shí)可行，如軍艦執(zhí)法權(quán)問題。軍艦執(zhí)法權(quán)是海上維權(quán)軍事行動中軍艦首先要面對的問題，而我國目前尚無軍艦執(zhí)法權(quán)方面的專門規(guī)定，有的只是散見于其他法規(guī)之中，而這些也相當(dāng)模糊。就執(zhí)法權(quán)中的緊追權(quán)而言，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定軍艦可以行使緊追權(quán)，我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》也只是原則性地規(guī)定了軍艦可以行使緊追權(quán)，但對于行使緊追權(quán)的程序及后續(xù)處理等問題至今還沒有明確規(guī)定，軍事法規(guī)中也缺乏關(guān)于緊追過程中的武力使用方面的規(guī)定，嚴(yán)重影響軍艦緊追權(quán)的實(shí)際運(yùn)用。因此，要在法律中明確賦予軍艦執(zhí)法權(quán)，并對執(zhí)法權(quán)的種類、實(shí)施權(quán)限、執(zhí)法對象、武力使用以及與地方執(zhí)法部門的任務(wù)分工、協(xié)作程序等予以明確規(guī)定，逐步完善中國的相關(guān)法規(guī)，建立與海洋強(qiáng)國相適應(yīng)、與維權(quán)斗爭相契合的法制體系。

二要深入對國際法及相關(guān)國際實(shí)踐的研究，積極參與國際規(guī)則的制定。海上維權(quán)軍事行動屬于國家行為，受到國際法的規(guī)范和約束。在當(dāng)今國際法體系以西方國家為主導(dǎo)的情況下，中國要維護(hù)國家利益，必須積極參與國際立法進(jìn)程和合作，加強(qiáng)在國際海洋立法中的話語權(quán)，這也有助于我國跟蹤了解國際法律體系的新發(fā)展新動向，以采取有效措施應(yīng)對解決我國海洋維權(quán)執(zhí)法中的現(xiàn)實(shí)問題。中國積極參與西太海軍論壇《海上意外相遇規(guī)則》的制定，在規(guī)則中表達(dá)出中國的立場和聲音，便是一個成功的實(shí)踐。中國要積極參加國際海洋事務(wù)，影響和推動國際海洋法向著一個更為科學(xué)合理的方向發(fā)展，積極創(chuàng)建反映我海洋立場主張、維護(hù)我海洋權(quán)益的國際新法規(guī)和新秩序，為維權(quán)軍事行動打好法律基礎(chǔ)。

三要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建上下貫通左右協(xié)同的法律斗爭機(jī)制。外交部國防部等部門對外發(fā)布信息是與外界交流、表達(dá)我國立場的權(quán)威途徑。建立規(guī)范高效的法律斗爭機(jī)制，使各單元各部門之間的協(xié)調(diào)配合發(fā)揮最大效力，對維護(hù)國家和軍隊的形象及爭取政治外交主動權(quán)發(fā)揮著重要作用。一方面，上下級信息要同步。要建立簡明有效的溝通渠道，保障海上維權(quán)的一線部隊實(shí)現(xiàn)與上級的信息同步，保證上級及時準(zhǔn)確地掌握實(shí)際情況，以統(tǒng)籌利用各方法律資源，制定外交策略，回應(yīng)外界言論，進(jìn)行法理反擊，占據(jù)輿論主導(dǎo)權(quán)。另一方面，各部門對外發(fā)布要一致。外交部國防部等對外發(fā)聲部門之間要及時溝通，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，保持高度協(xié)同配合，采取一致的外交策略，確保對外口徑一致，避免信息發(fā)布過時、主導(dǎo)聲音缺位、發(fā)布信息有出入等問題，避免敵對勢力抓住把柄，趁機(jī)炒作、做不利宣傳。

二、海上維權(quán)軍事行動持續(xù)時間長、偶發(fā)事件多，法律對軍事行動伴隨服務(wù)的特征明顯，法律保障工作必須深化法律保障準(zhǔn)備，提高快速反應(yīng)能力

受海洋權(quán)益糾紛的復(fù)雜性影響，海上維權(quán)斗爭往往呈現(xiàn)出“持久戰(zhàn)”特點(diǎn)，在長期的海上執(zhí)法、力量對峙、支援掩護(hù)等過程中，各種偶發(fā)、突發(fā)事件都有可能出現(xiàn)，無論是艦艇行使執(zhí)法權(quán)力、開展自衛(wèi)反擊、處置碰撞事故，還是海上收集證據(jù)等，都需要法律保障及時跟進(jìn)，提供咨詢意見建議，從而對法律伴隨服務(wù)、快速反應(yīng)提出了緊迫要求。有備方能無患。因此，法律保障工作應(yīng)未雨綢繆，以增強(qiáng)預(yù)見性、突出有用性、提高迅即性、確保及時性為方向，不斷深化各項準(zhǔn)備。

一要加強(qiáng)人才隊伍準(zhǔn)備。人是法律戰(zhàn)要素中最關(guān)鍵的因素。人的能力素質(zhì)達(dá)不到要求，將對實(shí)施行動任務(wù)的效果大打折扣。要保障海上維權(quán)軍事行動的有效開展，需進(jìn)一步加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。一方面要提升官兵的整體法律素質(zhì)。遂行海上維權(quán)軍事行動涉及法律門類眾多、問題復(fù)雜，加強(qiáng)法律保障工作，必須在平時的教育訓(xùn)練中將軍事斗爭法律準(zhǔn)備落實(shí)到位。應(yīng)適當(dāng)增加法律課程培訓(xùn)，印發(fā)法律知識手冊，將法律思維貫穿平時軍事訓(xùn)練和思想教育的過程中，培養(yǎng)官兵學(xué)習(xí)運(yùn)用國際法的自覺性，讓官兵知法懂法，做到處置問題時心中有數(shù)。一方面要建設(shè)專業(yè)的法律保障隊伍。我國目前法律保障的專業(yè)力量明顯不足，在法律運(yùn)用越來越普遍的今天，建設(shè)一支對上能有效為首長機(jī)關(guān)提供法律咨詢和建議、對下能為基層官兵普及法律知識的專業(yè)法律保障隊伍，是建設(shè)強(qiáng)大海軍的必然需要。須發(fā)揮科研單位、院校、專家學(xué)者的專業(yè)優(yōu)勢，大力培養(yǎng)軍事法律人才，充實(shí)到軍隊的法律保障隊伍中去，為我軍更好地履行使命任務(wù)提供人才支撐。

二要加強(qiáng)方案預(yù)案準(zhǔn)備。海上地理條件特殊，情況瞬息萬變，一旦遇到突發(fā)事件，要求官兵快速反應(yīng)、掌握主動，科學(xué)有效的方案預(yù)案則是海軍執(zhí)行海上維權(quán)任務(wù)的重要依據(jù)。中美南海撞機(jī)、“無暇號”進(jìn)行非法軍事測量、日本炒作“火控雷達(dá)照射”等事件，都警醒我們只有對海上有可能發(fā)生的各種情況預(yù)作設(shè)想，從政治、軍事、法律角度制定合理合法的方案預(yù)案，才能保證臨危不亂、應(yīng)對得當(dāng)。加強(qiáng)海上維權(quán)軍事行動的法律保障工作，提高海上維權(quán)斗爭中的快速反應(yīng)能力，需要對海上維權(quán)行動的特點(diǎn)進(jìn)行深入研究，有針對性地做好行動的各項法律準(zhǔn)備，在準(zhǔn)備階段就應(yīng)擬制全面、透徹、符合實(shí)際的方案預(yù)案，以充分的法理依據(jù)為方案預(yù)案提供支撐，保障我軍官兵有理有利地應(yīng)對各類事件。

三要加強(qiáng)處置演練準(zhǔn)備。能否恰當(dāng)規(guī)范地處置海上突發(fā)事件，很大程度上取決于平時的演練準(zhǔn)備工作是否充足。一旦外國艦機(jī)武力襲擊我公務(wù)船、外國航母進(jìn)入我管轄海域進(jìn)行軍演等情況真實(shí)發(fā)生，我們的軍隊必須臨危不亂，快速啟動相應(yīng)機(jī)制以應(yīng)對突發(fā)事態(tài)。這就要求當(dāng)前的法律保障工作上，堅持與國家的方針政策相符合、與部隊實(shí)際相適應(yīng)，緊貼實(shí)戰(zhàn)要求，對不同海域、不同國別、不同強(qiáng)度、不同類型事件加強(qiáng)針對性訓(xùn)練，在預(yù)演預(yù)練中發(fā)現(xiàn)問題，尋找規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查漏補(bǔ)缺，提升法律保障的科學(xué)性和有效性。

三、海上維權(quán)軍事行動政策性強(qiáng)、輿論敏感度高，法律與政治、軍事、輿論等深度融合的特征明顯，法律保障工作必須加強(qiáng)政治意識，提高服務(wù)大局能力

海軍遂行海上維權(quán)軍事行動，雖然不是傳統(tǒng)意義上的作戰(zhàn)行動，但在劃界未定的爭議區(qū)、利益爭奪的敏感區(qū)、主權(quán)爭端的焦點(diǎn)區(qū)活動，行動敏感、政策性強(qiáng)，法律因素深度融合到政治、軍事、外交、輿論之中。海軍遂行海上維權(quán)軍事行動，不僅要在世界面前展示堅決維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、海洋權(quán)益的意志和決心，也要有理有利有節(jié)，充分展現(xiàn)我國和平合作和諧的海洋觀。因此，在海上維權(quán)行動中，法律保障工作不能簡單、機(jī)械地“以法論法”，必須加強(qiáng)政治意識，提高整體觀念，放寬視野，注重從大局上把握、分析海上法律問題。

一要在領(lǐng)會中央戰(zhàn)略意圖上“悟得深”。軍隊的行動代表著國家的意志，海軍官兵執(zhí)行海上維權(quán)軍事行動顯示的是國家捍衛(wèi)海洋權(quán)益的決心。遂行海上維權(quán)軍事行動的一線官兵與外國的非法侵害針鋒相對，其操作使用的武器裝備、任務(wù)實(shí)施的形式方法等都與國家的主權(quán)和利益緊密相連，每個行動每個細(xì)節(jié)都可能影響維護(hù)國家海洋權(quán)益的大局。因此，法律保障工作需要著眼海上維權(quán)斗爭的復(fù)雜性，根據(jù)黨中央、中央軍委和上級黨委的決策指示統(tǒng)籌各項行動的開展，引導(dǎo)官兵深刻把握黨和國家方針政策的基本內(nèi)容和根本要求，強(qiáng)化海洋維權(quán)意識，自覺從國家角度思考問題，切實(shí)與黨中央、中央軍委保持高度一致。

二要在服從大局需要上“想得遠(yuǎn)”。2011年《中國的和平發(fā)展》白皮書指出，我國的核心利益包括國家主權(quán)、國家安全、領(lǐng)土完整、國家統(tǒng)一、中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障。如今我國周邊安全環(huán)境不確定因素增多，島嶼主權(quán)爭端、海域劃界爭議形勢嚴(yán)峻，海上維權(quán)軍事行動作為維護(hù)國家核心利益的重要形式，其法律保障工作要緊緊圍繞維護(hù)國家利益的大政方針來展開，以對維護(hù)國家利益是否有利、對我軍完成維權(quán)任務(wù)是否有利、對占據(jù)輿論主動是否有利進(jìn)行衡量，強(qiáng)化官兵服從大局的意識，增強(qiáng)對行動后果和影響的理性認(rèn)識，始終堅持一切以國家利益為重的思想觀念。

三要在服務(wù)軍事行動上“貼得緊”。法律保障工作的價值體現(xiàn)在服務(wù)于軍事行動。法律保障與軍事行動不是單獨(dú)并列存在的兩個主體，而是要做好深度融合。一方面，法律保障要緊跟維權(quán)行動的每個環(huán)節(jié)，為其提供有力的法理支撐。另一方面，維權(quán)軍事行動的實(shí)施也為法律保障工作的進(jìn)一步完善提供檢驗(yàn)的實(shí)踐平臺。因此，法律保障工作只有與維權(quán)軍事行動做好深入磨合、深度融合，法律服務(wù)才能更具有實(shí)踐價值，也才能以此為基礎(chǔ)，通過不斷修正改良，達(dá)到為遂行軍事行動提供有效保障的目的。

【作者系海軍大連艦艇學(xué)院政治系碩士研究生、教授】