◎ 王智源（合肥市政協(xié)研究室，合肥 230071）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與治理

◎ 王智源（合肥市政協(xié)研究室，合肥 230071）

經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素，只有進(jìn)入流通領(lǐng)域才能發(fā)揮效益，而我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，土地作為最稀缺的資源在不同的利益主體之間流轉(zhuǎn)也就成了必然。對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵主要可以從廣義、狹義與超狹義三方面著手：在廣義中對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的定義是土地權(quán)利與功能（土地的利用關(guān)系）的雙流轉(zhuǎn)；狹義農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念則強(qiáng)調(diào)權(quán)利流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村所有權(quán)與使用權(quán)的全部流轉(zhuǎn)；而在我國(guó)，更多的學(xué)者則認(rèn)可所謂的超狹義流轉(zhuǎn)，即僅僅包括了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)現(xiàn)行的憲法、土地管理法等相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸國(guó)家所有與集體所有，農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓途徑僅限于國(guó)家對(duì)集體所有土地的一種不可逆的、單方面的征收，因此基本不存在所有權(quán)轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)問題。可以說，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵多是側(cè)重于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是市場(chǎng)在農(nóng)地資源流轉(zhuǎn)中起著決定性的作用。

1 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的主要問題

1.1 土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰

土地產(chǎn)權(quán)，即包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)與土地抵押權(quán)等各種權(quán)利的總和。只有明確的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系才能使得交易費(fèi)用最小化，否則都會(huì)減小交易邊界，形成更高的交易成本。在我國(guó)，土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系是不明晰的，我國(guó)的土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等相分離。如我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。在這樣的產(chǎn)權(quán)中最為重要的所有權(quán)問題出現(xiàn)分離之后，這就產(chǎn)生了代理問題，對(duì)于農(nóng)民的最大激勵(lì)作用消失，因?yàn)樗袡?quán)的缺陷導(dǎo)致了所有權(quán)利的不穩(wěn)定，這將影響到農(nóng)民對(duì)所經(jīng)營(yíng)土地未來產(chǎn)出的判斷，農(nóng)民將考慮自身投入的沉沒成本是否能在有限的租期內(nèi)收回。而在土地正常流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)所得將成為村集體所得，而自身職能得到微薄的補(bǔ)貼，這將嚴(yán)重?fù)p害正常土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

1.2 行政干預(yù)時(shí)常侵犯農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)

在基層政府與干部針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)，由于主觀和客觀兩方面原因?qū)е铝烁深A(yù)和侵犯農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)。首先是主觀原因，即巨大的利益誘惑，在近幾年城市化過程中，土地作為稀有資源存在的巨大經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)不言而喻，容易滋生腐敗?？陀^原因主要是制度中的漏洞較多，一方面是基層官員權(quán)力過于集中，監(jiān)督制約制度得不到真正落實(shí)。另一方面是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，只有少部分通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）集體產(chǎn)權(quán)交易和建設(shè)工程招投標(biāo)管理中心交易的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)才具備較為合法、合格、合理的交易程序。

1.3 農(nóng)村土地處置權(quán)的不完整

處置權(quán)，即指依法對(duì)物在事實(shí)上或法律上最終處置的權(quán)利，包括使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押質(zhì)押權(quán)等。但我國(guó)的農(nóng)村土地是產(chǎn)權(quán)不明晰的，所有權(quán)缺陷導(dǎo)致了處置權(quán)不完整，土地產(chǎn)權(quán)界定模糊使得農(nóng)民所擁有的土地處置權(quán)不完整,未能真正擁有土地的處置權(quán)和交易權(quán), 也極大地妨礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

1.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的頂層法律制度不配套

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制，使得關(guān)于農(nóng)村的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，無法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。在我國(guó)的現(xiàn)行法律體系中，基本缺乏系統(tǒng)的宏觀、中觀的關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)政策，僅僅《土地管理法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等少數(shù)幾部法律中具有相關(guān)的規(guī)定。操作性法律法規(guī)的缺失在一定程度上造成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范性與盲目性，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的開展。

2 治理新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要問題的幾點(diǎn)對(duì)策

根據(jù)上述對(duì)存在問題的簡(jiǎn)要分析，在當(dāng)前如火如荼的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及這些問題的治理對(duì)策，可以從如下幾方面著力：

2.1 不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制

2.1.1 通過立法明晰產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰是妨礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最為主要的障礙，而在產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，所有權(quán)對(duì)于農(nóng)民做出決策起著決定性的作用。因此，通過立法明晰產(chǎn)權(quán)首要是明晰所有權(quán)關(guān)系。關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題，我國(guó)眾多法律并未作出明確的規(guī)定，我國(guó)《憲法》第10條第二項(xiàng)規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。之后在《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條、《農(nóng)村土地承包法》第12條、《物權(quán)法》第59條都將農(nóng)村土地所有規(guī)定為集體所有，但集體所有是一個(gè)抽象的概念，并沒有一個(gè)明確的組織。因此，需要通過立法將所有權(quán)主體具體化。

2.1.2 充分保障農(nóng)民權(quán)益權(quán)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，利益受到損害最為嚴(yán)重的往往是農(nóng)民，而收益權(quán)又是農(nóng)民決定是否愿意土地流轉(zhuǎn)的重要因素，而保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中收益權(quán)的關(guān)鍵在于明確公共利益與征地補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)《憲法》第10條第三項(xiàng)規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。而在我國(guó)現(xiàn)階段，幾乎所有的征地行為，無論是為企業(yè)征地還是為政府征地，都可以籠統(tǒng)地打著“公共利益”的旗號(hào)。因此，在立法過程中需要對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的內(nèi)容界定，設(shè)計(jì)嚴(yán)格公正的程序與征地規(guī)則；除了對(duì)公共利益進(jìn)行界定之外，合理的征地補(bǔ)償機(jī)制的建立也是促進(jìn)合理合法土地流轉(zhuǎn)的重要保障。我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。這與修訂前的《土地管理法》中規(guī)定的三至六倍已經(jīng)有所提高，但基于我國(guó)土地價(jià)格一倒手便能上漲幾十倍、上百倍的現(xiàn)實(shí)而言，規(guī)定的補(bǔ)助倍數(shù)與上限限制顯然是不合理的。

2.1.3 允許有條件的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)已經(jīng)毋庸置疑，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人理所當(dāng)然地?fù)碛邪ǖ盅簷?quán)在內(nèi)的處置權(quán)利。而且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押還可以在一定程度上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金不足問題，起到農(nóng)業(yè)融資作用。當(dāng)然，基于經(jīng)營(yíng)權(quán)這一對(duì)于未來收益是虛擬化的物權(quán)，應(yīng)該適度有條件的放開，如學(xué)者王冠璽曾提出應(yīng)該在完善現(xiàn)有的四荒地抵押基礎(chǔ)上擴(kuò)大其范圍，有條件地將一般的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入抵押貸款范圍之中。

2.2 建構(gòu)和施行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的系統(tǒng)性長(zhǎng)效機(jī)制

2.2.1 政府機(jī)關(guān)要建立相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督部門，我國(guó)目前正是由于缺乏強(qiáng)力的監(jiān)督機(jī)制而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)權(quán)力的配置與行使不規(guī)范，甚至有越權(quán)的現(xiàn)象，只有不斷加大約束，在政府建立監(jiān)督部門才能有效控制權(quán)力濫用行為的發(fā)生。

2.2.2 除了在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部建立監(jiān)督部門之外，社會(huì)輿論作為第三方監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮著重要的作用，但是在建立相關(guān)組織時(shí)需要公正、具有權(quán)威性、運(yùn)行透明，突出對(duì)行政部門在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)力行使問題。

2.2.3 群眾監(jiān)督，這主要是農(nóng)民集體組織的監(jiān)督功能。農(nóng)民集體組織是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中受損失最大的利益方。因此，只要對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)的宣傳與教育，農(nóng)民集體組織會(huì)有自發(fā)的監(jiān)督動(dòng)力，可以促進(jìn)合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善。

2.3 建立健全其他相關(guān)的配套治理措施與制度

2.3.1 健全村民自治機(jī)制。農(nóng)村土地所有制為集體所有，作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中重要的出讓方，必須是農(nóng)民真正的代言人，站在農(nóng)民的角度，為了農(nóng)民的利益與轉(zhuǎn)讓方及政府等部門進(jìn)行協(xié)商，使得農(nóng)民的權(quán)益獲得真正的維護(hù)。

2.3.2 完善市場(chǎng)機(jī)制。這可以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在合法的情形下自由流通，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，保證資源合理利用，也有利于農(nóng)民獲得更高的收益，充分享有所經(jīng)營(yíng)管理土地的收益權(quán)。

2.3.3 健全社會(huì)保障制度。在農(nóng)民將自己所經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后，緊接著面臨著就業(yè)問題，而在社會(huì)就業(yè)壓力日趨嚴(yán)重的情形下，必須將這部分農(nóng)民的生活有所安排，使之有所保障，將社保體系對(duì)接和銜接好，防止農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的毀約現(xiàn)象出現(xiàn)。