◎ 張春燕（天津商業(yè)大學(xué)，天津300134）

“飛地經(jīng)濟(jì)”模式下環(huán)渤海區(qū)域政府合作機(jī)制探究

◎ 張春燕（天津商業(yè)大學(xué)，天津300134）

京津未來智慧城效果圖

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化力量的推動下，環(huán)渤海地區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式已經(jīng)起步，跨省市”飛地經(jīng)濟(jì)”合作已經(jīng)被提到了國家發(fā)展層面。如何進(jìn)一步深化環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域合作，充分發(fā)揮“飛地經(jīng)濟(jì)”模式在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的作用，需要按照政府間合作治理的要求，完善合作機(jī)制，有效引導(dǎo)并帶動整個環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

飛地經(jīng)濟(jì) 環(huán)渤海區(qū)域 政府合作

2013年中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)在河北主持召開環(huán)渤海省份經(jīng)濟(jì)工作座談會時表示，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有潛力的新增長極之一。但相較于長三角、珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化而言，環(huán)渤海地區(qū)仍明顯落后。國家十二五規(guī)劃中也已經(jīng)指出：“要充分發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動，深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距”。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展雖然還處于起步階段，但對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，完善政府間合作治理機(jī)制具有非凡的意義。

1 環(huán)渤海地區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”政府合作現(xiàn)狀分析

“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，是指在行政上互不隸屬的兩個地區(qū)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以資源整合優(yōu)勢互補(bǔ)為合作指向，實行跨區(qū)域的管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，最終實現(xiàn)發(fā)展利益共享的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是我國現(xiàn)階段深化區(qū)域協(xié)作的重要途徑，在國家和地方層面得到積極推進(jìn)，并在一定程度上彌補(bǔ)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”的不協(xié)調(diào)和不一致，起到鏈接改革縫隙的作用。[1]

1.1 環(huán)渤海地區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式

環(huán)渤海地區(qū)指環(huán)繞渤海全部和黃海的部分沿海地區(qū)所組成的廣大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。主要包括北京市、天津市及遼寧省大連、營口、盤錦、錦州、葫蘆島、丹東，河北省唐山、秦皇島、滄州，山東省青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照、濱州16個沿海城市。

自2009年國家國務(wù)院批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)園發(fā)展規(guī)劃》，明確提出“要有序推動異地聯(lián)合興辦開發(fā)區(qū)，支持云慶縣和天津紅橋區(qū)合作建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、樂陵市和天津塘沽區(qū)合作建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園，打造承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體”后，實質(zhì)意義上的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式已在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶如火如荼的展開，并在2010年將此合作模式納入了國家戰(zhàn)略層面進(jìn)行規(guī)劃并付諸實踐。

據(jù)資料顯示，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展已逐見成效，并以省外飛地模式為主：

1.1.1 省外飛地經(jīng)濟(jì)模式。北京市是我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，在協(xié)調(diào)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中有著舉足輕重的作用。在飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，北京市在2005年將首都鋼鐵公司搬遷入河北，建在河北省唐山地區(qū)曹妃甸。自此完成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，并進(jìn)行業(yè)務(wù)重組，從而發(fā)展成跨區(qū)域、以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主體的多中心國際化企業(yè)。目前，北京市與河北省也在合作打造“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”，提升兩地區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作發(fā)展。

2013年，作為京津兩地飛地經(jīng)濟(jì)合作項目之一的“未來智慧城”已經(jīng)動工興建。未來智慧城坐落于天津市寧河縣內(nèi)的清河農(nóng)場中，它將打造出集低碳科技、健康醫(yī)療、運(yùn)動養(yǎng)生、會展商務(wù)、觀光度假、老年公寓等為一體綜合性的旅游城。目前，一期工程面積達(dá)6.5平方公里，將首先進(jìn)行道路，卡通主題公園、未來科技城規(guī)劃展館的修建。整體規(guī)劃中二期工程將在未來指揮城中打造國家級水務(wù)研發(fā)基地。2009年天津市紅橋區(qū)政府與山東省德州市政府聯(lián)合建立“紅云高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園”，這是首個黃河三角洲對接濱海新區(qū)的飛地經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展項目。園區(qū)總規(guī)劃面積108平方公里，分為六大功能區(qū)包括高新技術(shù)、中心研發(fā)、倉儲物流、保稅、商務(wù)金融、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。2009年，根據(jù)國務(wù)院正式批復(fù)的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，天津市塘沽區(qū)與山東省樂陵市的飛地合作建設(shè)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園”，規(guī)劃面積20.8平方公里，園區(qū)本著突出“高效利用、循環(huán)利用的原則”，主要發(fā)展循環(huán)化工和再生資源綜合利用兩大產(chǎn)業(yè)，并確定該園區(qū)承接天津市塘沽區(qū)的循環(huán)化工、再生資源循環(huán)利用項目。2011年河北省曹妃甸根據(jù)與內(nèi)蒙古自治區(qū)簽署的“關(guān)于建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)園和港口項目合作協(xié)議”，計劃在河北省曹妃甸地區(qū)為內(nèi)蒙古新建臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)劃出50平方公里的土地，由內(nèi)蒙古投資建設(shè)出海港口和物流基地，發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)。

1.1.2 省內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)模式。曹妃甸區(qū)位優(yōu)越，緊依京津，是我國十大港口之一。作為國家重點發(fā)展區(qū)域，河北省的飛地經(jīng)濟(jì)主要圍繞曹妃甸開展，它也將成為環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移支撐區(qū)。2009年曹妃甸規(guī)劃出40平方公里土地，與秦皇島和承德進(jìn)行飛地合作，建設(shè)秦皇島臨港工業(yè)園和承德臨港工業(yè)園，目前已掛牌成立。這將充分發(fā)揮曹妃甸深水大港的優(yōu)勢，也將進(jìn)一步推進(jìn)曹妃甸、秦皇島和承德三個地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

遼寧省在錦州、葫蘆島市設(shè)立“興城臨海工業(yè)園”，與阜新、朝陽市合作發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，整個園區(qū)將體現(xiàn)出工業(yè)、居住、服務(wù)等多種功能。興城臨海產(chǎn)業(yè)園區(qū)將成為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點，并將帶動遼寧沿海開放和東北老工業(yè)基地振興。此外，在2009年包括遼寧丹東在內(nèi)的東北東部12個城市結(jié)盟，丹東市已承諾在該市沿港地區(qū)為其余11個市(州)提供“飛地”，為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化貢獻(xiàn)力量。[2]

1.2 環(huán)渤?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式中政府合作治理面臨的困境

1.2.1 缺乏完善的合作治理協(xié)調(diào)機(jī)制，飛地合作水平低。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶飛地經(jīng)濟(jì)合作模式主要是區(qū)域內(nèi)各地方政府以倡導(dǎo)的方式建立的一種非制度性協(xié)商組織機(jī)制。由于缺乏完善的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶飛地經(jīng)濟(jì)合作中較大規(guī)模的跨區(qū)域合作項目都處于起步階段。資料顯示，2009—2013年間，天津市塘沽區(qū)與山東省樂陵市合作的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園、遼寧省與內(nèi)蒙古的臨港產(chǎn)業(yè)園等合作均剛剛起步，只進(jìn)入了前期工程建設(shè)和基礎(chǔ)規(guī)劃，實質(zhì)性合作建設(shè)項目還未正式展開。只有天津市紅橋區(qū)與山東省德州市合作的紅云高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)初步建成并投入運(yùn)營，2011年，紅橋區(qū)已經(jīng)為此園區(qū)引進(jìn)了30多億的投資項目。

另外，由于環(huán)渤海區(qū)域溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，導(dǎo)致地區(qū)間的合作大多為一對一，較為分散的低水平飛地合作。地區(qū)間的合作模式也拘泥于“以土地?fù)Q發(fā)展”，飛地經(jīng)濟(jì)合作的試驗主要停留在土地資源優(yōu)化配置方面，在對實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面，例如，完善產(chǎn)業(yè)鏈、人力資源合作、地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償?shù)扰e措比較少。

此外，完善的飛地經(jīng)濟(jì)合作模式尚未建立，各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)利益分配問題將亟待解決。在出資方面，飛地合作也不能同一而論，有的合作直接以“買斷”土地使用權(quán)的形式，完全由飛出地進(jìn)行合作項目的建設(shè)和經(jīng)營；有的則是由飛出地出資，飛入地進(jìn)行項目的前期建設(shè)；有的則以飛入地政府先行墊資的形式進(jìn)行項目建設(shè)，之后交付給飛出地經(jīng)營和使用。而在利益分配方面，如何統(tǒng)計地方經(jīng)濟(jì)，以何種比例進(jìn)行分成，分成是否合理等一系列相關(guān)問題都還未形成統(tǒng)一答案。

1.2.2 政府關(guān)系松散，地方性法規(guī)相互沖突。環(huán)渤海區(qū)域沿海城市繁多，行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，在許多方面政策不統(tǒng)一，利益不一致，地區(qū)之間協(xié)調(diào)難度較大。條塊分割，使得一些區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理工程進(jìn)展緩慢；市場分割，地方政府介入市場，采取本地保護(hù)主義，阻止資源流出，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化難以順利發(fā)展。

雖然早在2004年，環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈有關(guān)省、市、區(qū)以“合作、發(fā)展、共贏”為主體，先后簽訂了《廊坊共識》、《北京倡議》和《合作框架》。2011年，環(huán)渤海區(qū)域的41座城市達(dá)成了《天津共識》，確立了有關(guān)區(qū)域合作發(fā)展框架，并且召開了環(huán)渤海市長聯(lián)席會議。但是，現(xiàn)階段的合作仍然處于一種非制度化的松散階段，只有以合作機(jī)制制度化作為保障，區(qū)域一體化才能可持續(xù)發(fā)展。

由于缺乏國家層面上的整體規(guī)劃安排，環(huán)渤海地區(qū)整體性發(fā)展規(guī)劃相當(dāng)滯后。各個地區(qū)和城市在制定發(fā)展規(guī)劃時往往會產(chǎn)生地方保護(hù)政策，不能有效地利用地區(qū)合作所產(chǎn)生的合力，浪費(fèi)了區(qū)域整體發(fā)展優(yōu)勢。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)缺乏統(tǒng)一規(guī)則，使各地方在技術(shù)開發(fā)制度、招商引資制度、土地批租制度等方面存在較大差異。所以，環(huán)渤海區(qū)域不規(guī)范的法制環(huán)境，不僅在制度層面上不利于區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素的自由流動，更在一定程度上阻礙了環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實現(xiàn)。

1.2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，合作形式單一。環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)有一個特點，即該區(qū)域存在京津冀地區(qū)、山東半島地區(qū)、遼東半島地區(qū)三個亞經(jīng)濟(jì)區(qū)域，長期以來三個亞經(jīng)濟(jì)區(qū)域各自發(fā)展，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低。[3]與此同時，由于自然環(huán)境、資源的相似性，使得整個環(huán)渤海地區(qū)在制定發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時，都出現(xiàn)了趨同現(xiàn)象，造成了產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題。在城市發(fā)展過程中，為了招商引資，各地方都制定了優(yōu)惠政策，形成了以資源開發(fā)利用為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的趨同性，卻大大阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展目標(biāo)。另外，環(huán)渤海地區(qū)雖然具有豐富的資源優(yōu)勢，但是長期以來以石油、化工、鋼鐵冶煉等高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)為主，對資源和環(huán)境都帶來了較大壓力，使得近年來京津等地區(qū)空氣污染更加嚴(yán)重，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都需要做出改變。

此外，環(huán)渤海區(qū)域政府間合作大多以非常設(shè)的會議來進(jìn)行，地方政府間定期召開會議，共同商討區(qū)域發(fā)展過程中遇到的問題，這種會議模式形式單一，政府作為區(qū)域間合作的主要推動力量，同時也會造成行政權(quán)力干預(yù)過度，影響兩地經(jīng)濟(jì)的合作。另外，政府合作過程中，也會忽視部分企業(yè)和民間組織的利益，在一定程度上影響了區(qū)域性飛地模式的發(fā)展。

2 環(huán)渤?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式中政府合作治理機(jī)制的構(gòu)建

2.1 建立雙贏利益協(xié)調(diào)，推動區(qū)域政府合作機(jī)制的形成

利益是環(huán)渤海區(qū)域飛地經(jīng)濟(jì)合作的紐帶，而環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中構(gòu)建區(qū)域政府合作機(jī)制是必然的趨勢。事實上，環(huán)渤海區(qū)域政府間關(guān)系復(fù)雜，還存在著嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和區(qū)域性問題。同時，近年來，環(huán)渤海地區(qū)空氣污染嚴(yán)重，霧霾影響著整個區(qū)域居民的生活和工作，這也需要整個環(huán)渤海地區(qū)政府互相協(xié)作、共同努力。要加強(qiáng)協(xié)調(diào)各地方政府利益，建立良好的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使不同地方之間的合作創(chuàng)造出更多的價值，建立信任關(guān)系，就必須建立和健全雙贏的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.2 加強(qiáng)區(qū)域法制協(xié)調(diào)，推進(jìn)區(qū)域政府合作機(jī)制的構(gòu)建

環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶整體發(fā)展規(guī)劃緩慢，雖在“十二五”規(guī)劃后將其上升至國家戰(zhàn)略層面，但因各地區(qū)之間在制定城市發(fā)展規(guī)劃，考慮地區(qū)發(fā)展前景時，產(chǎn)生了利益分歧，使得區(qū)域發(fā)展缺乏合力，未能較好的體現(xiàn)區(qū)域整體優(yōu)勢。

因此，可以借鑒德國采取均衡發(fā)展（縮小地區(qū)貧富差距）的原則，保障環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)整體效益，以期解決各地區(qū)地方性法規(guī)的矛盾沖突，建立區(qū)域性資源調(diào)配機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程。同時，也可以借鑒美國的經(jīng)驗，成立協(xié)作機(jī)制，簽訂地區(qū)協(xié)定和加強(qiáng)立法協(xié)作，來保障法制的趨同性。

2.3 優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)區(qū)域合作組織平臺

區(qū)域政府合作必須要建立以中央政府為指導(dǎo)、各個地方政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，區(qū)域性市場組織互相溝通的制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制。[4]環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象較嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)趨同使得各地區(qū)不能發(fā)揮自己的優(yōu)勢，同時也造成了資源和生產(chǎn)分散，降低了整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。因此，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)該加強(qiáng)飛地經(jīng)濟(jì)的合作，從而形成具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)群落，加速環(huán)渤海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向差異化方向發(fā)展，建立各地區(qū)的比較優(yōu)勢。

此外，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)該在各省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立政府協(xié)調(diào)合作管理委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和管理整個環(huán)渤海區(qū)域的相關(guān)合作事務(wù)。形成較為完整的定期溝通機(jī)制、協(xié)調(diào)各地區(qū)矛盾，平衡各地方利益；與此同時，應(yīng)該充分發(fā)揮民間區(qū)域非政府組織的作用，鼓勵區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會等，為政府間合作協(xié)調(diào)建言獻(xiàn)策，促進(jìn)整個環(huán)渤海地區(qū)的飛地發(fā)展。

3 結(jié)語

作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新途徑，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的發(fā)展對促進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域政府合作機(jī)制的完善，提升環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作出了示范性的引導(dǎo)，并逐漸成效。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加快，各區(qū)域內(nèi)部城市之間的聯(lián)系日益緊密，建立有效的合作機(jī)制勢在必行。只有建立長效規(guī)范的政府合作機(jī)制，才能實現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域飛地經(jīng)濟(jì)模式的可持續(xù)發(fā)展，并以此來推進(jìn)各地區(qū)政府與市場之間的協(xié)作互動，只有這樣，才能使環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)一體化，也才能提升其綜合實力及競爭力。

[1]邵峰.“飛地經(jīng)濟(jì)”:區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新空間［J].中國社會科學(xué)報.2013-03-18.

[2]遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施東北東部12市結(jié)盟［N].遼寧日報,2009-09-25.

[3]郭珉媛.環(huán)渤海區(qū)域“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的進(jìn)展問題與解決思路[J].前沿,2013（7）:97.

[4]劉穎.遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中地方政府合作機(jī)制研究[D].大連理工大學(xué),2013（6）:33.