◎ 李勝毅（天津市經(jīng)濟發(fā)展研究所，天津300202）

構(gòu)建我國產(chǎn)能過剩長效機制的對策研究

◎ 李勝毅（天津市經(jīng)濟發(fā)展研究所，天津300202）

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院出版的《2013年中國宏觀經(jīng)濟報告（工業(yè)篇）》中明確指出：產(chǎn)能過剩已成為制約我國工業(yè)增長的最主要因素。國務(wù)院總理李克強在2014 年《政府工作報告》中坦承，部分行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，宏觀調(diào)控難度增大，迫切需要建立起解決產(chǎn)能過剩的長效機制和監(jiān)督機制。我們認為，今后一段時期，我國經(jīng)濟換擋減速將進入“常態(tài)化”，將給我國化解產(chǎn)能過剩、實現(xiàn)市場出清帶來重要機會窗口，因此，建立化解產(chǎn)能過剩長效機制，運行發(fā)揮好其重要的市場導向和監(jiān)管作用恰逢其時。

1 我國產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀與特點

1.1 產(chǎn)能過剩具普遍性，由傳統(tǒng)行業(yè)向新興行業(yè)蔓延

隨著經(jīng)濟增速的放緩，我國生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩問題日益凸顯。據(jù)工信部數(shù)據(jù)，2014年一季度，受產(chǎn)能過剩和有效需求不足交織影響，工業(yè)品出廠價格到今年3月份已連續(xù)25個月下降。鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、造船等嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能利用率都不到75%。而上年同期工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率還為78.2%。另一方面，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也存在產(chǎn)能過剩問題。我國太陽能光伏電池產(chǎn)能占全球60%，而產(chǎn)能過剩達到95%。風電設(shè)備產(chǎn)能3000～3500萬千瓦，而產(chǎn)量只有1800萬千瓦，產(chǎn)能利用率低于60%。2013年中國宏觀經(jīng)濟報告指出：“如此大范圍、大規(guī)模的產(chǎn)能過剩如果不能有效解決，將使我國工業(yè)陷入長期的蕭條”。

1.2 產(chǎn)能過剩具復(fù)雜性，化解難度加大

當前我國經(jīng)濟下行壓力加大，7%的最低增幅能否保證爭議較多。在確保經(jīng)濟穩(wěn)增長過程中，難免出現(xiàn)以下相互排斥的矛盾現(xiàn)象：即保證經(jīng)濟增長一定幅度需要的投資增長一定幅度和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式需要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整間的矛盾；全國東中西部產(chǎn)業(yè)雁形梯度分布需要的布局一體化安排和市場化要求的區(qū)域經(jīng)濟特色化的矛盾；國際市場需求不振需要擴大內(nèi)需的平衡與國內(nèi)消費比較穩(wěn)定甚至稍有下滑的現(xiàn)狀間的矛盾。我國當前的產(chǎn)能過剩問題既有“周期性產(chǎn)能過?！?，又有“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩”，也有“體制性產(chǎn)能過?！保€有局部性產(chǎn)能過剩。其復(fù)雜化程度加大了化解難度。

1.3 當前產(chǎn)能過剩的基本特點

概括起來，我國產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)五個方面的特點：

一是低端性，產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域大多數(shù)發(fā)生在重化工業(yè)行業(yè)中，以中間產(chǎn)品的能源原材料等行業(yè)居多，屬于源頭產(chǎn)業(yè)低水平產(chǎn)品過剩。二是結(jié)構(gòu)性，在部分產(chǎn)能過剩行業(yè)中，結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩十分突出，既有落后產(chǎn)能的過剩，也有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。三是相對性，由于我國中低收入階層占大多數(shù)，而廣大消費者由于購買水平低和社會保障體系不健全，消費需求難以得到滿足，消費能力不能充分釋放，因而出現(xiàn)消費資料相對性產(chǎn)能過剩。四是體制性，根據(jù)新華社記者調(diào)查，目前有近四成的鋼鐵產(chǎn)能屬于違規(guī)項目，電解鋁行業(yè)近年來新增的1800萬噸產(chǎn)能中，由國務(wù)院相關(guān)部門審批的僅80萬噸；在國務(wù)院相關(guān)部門沒有審批的情況下，違規(guī)新增水泥產(chǎn)能8億噸。五是潛在性，這一輪產(chǎn)能過剩還伴有大量的在建產(chǎn)能，許多經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的土地供大于求，招商引資十分迫切，引進的項目絕大部分仍然屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，預(yù)示著我國產(chǎn)能過剩問題可能進一步加劇。

2 我國產(chǎn)能過剩的三個重要原因

2.1 地方政府的行政推動

2008年以來，地方政府在產(chǎn)能過剩中作用更加凸顯。在資金密集型行業(yè)中，比如鋼鐵、水泥、造船等基礎(chǔ)性制造業(yè)，投資規(guī)模巨大，GDP提速突出，但是經(jīng)濟效益大起大落，民營資本通常不愿貿(mào)然進入。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如多晶硅、風電設(shè)備、新材料等新興行業(yè)，也因為市場容量有限競爭過于殘酷，如果沒有地方政府的大量投入和積極推動，也不至于出現(xiàn)目前明顯過剩的局面。2009年國家出臺的產(chǎn)業(yè)振興計劃，一些地方政府不顧當?shù)貙嶋H情況，也跟風出臺政策鼓勵、支持一些落后產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成各地產(chǎn)業(yè)重復(fù)投資現(xiàn)象嚴重。以重化工業(yè)為投資導向的結(jié)果，契合了地方政府經(jīng)濟行為的短期化傾向，在短期內(nèi)抬高了地方的GDP，迎合了以GDP為核心的政績考核要求。

2.2 經(jīng)濟運行的下行壓力

2001-2008年，我國經(jīng)濟增長年均11%，2010-2013年，我國年均增長8%，經(jīng)濟下行壓力凸顯，并呈現(xiàn)“常態(tài)化”趨勢。然而，我國的產(chǎn)能儲備確實是在本世紀初，傳統(tǒng)產(chǎn)品快速增長出口，重化工業(yè)快速增長基礎(chǔ)設(shè)施，特別是房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展的情況下產(chǎn)生的。而在2008年以后，國際金融危機致使國際市場貿(mào)易下降，我國以出口拉動經(jīng)濟的局面不再存在，大量外需產(chǎn)能很快暴露出來。由于我國消費和投資需求后勁不足，在投資增長率不斷出現(xiàn)回落情況下，依靠投資拉動經(jīng)濟的方式顯然已經(jīng)過時。

2.3 政府服務(wù)的信息偏差

首先，政府基本公共服務(wù)整體屬于“投入型”而非“效率型”，政府對公共服務(wù)投入的增長速度落后于總體財政支出增長速度，公共服務(wù)發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟增長速度，公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量落后于公眾現(xiàn)實需求，從而造成企業(yè)不能在信息充分的基礎(chǔ)上作出科學規(guī)劃或理性的投資決策。其次，政府的政策傾向性很容易造成所有企業(yè)投資某行業(yè)的生產(chǎn)能力的總和超過未來市場的需求，從而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，另外，政府支持大企業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的導向也容易影響企業(yè)規(guī)劃適度超前于市場需求，從而造成市場需求下降后引發(fā)的產(chǎn)能過剩。

3 破解產(chǎn)能過剩的基本思路

一些專家認為，強制性淘汰企業(yè)產(chǎn)能極有可能遭遇地方政府阻礙，行政性指令只是短期對策，要從根本上化解過剩危機，還需要依賴市場機制改革生產(chǎn)要素價格，實現(xiàn)行業(yè)充分競爭，推動產(chǎn)業(yè)升級。因為最有效率的機制是市場機制，真實的供給和需求能夠引導資源分配，政府需要消除阻礙市場機制的體制，取消不合理的保護和補貼，產(chǎn)能就會慢慢達到均衡。這可以從上世紀90年代產(chǎn)能過剩的電子和服裝等行業(yè)，經(jīng)過幾輪競合最后形成供需平衡格局中得到證明。

要達到這樣的效果就需要發(fā)揮市場的出清作用。即在經(jīng)濟下行周期，讓那些沒有訂單、效率低下的企業(yè)被高效企業(yè)并購，解決過剩產(chǎn)能問題。需要建立和完善真正市場化的資本市場，承擔并購重組的責任。對于行業(yè)內(nèi)產(chǎn)能過剩的企業(yè)，不管國企民企，低效企業(yè)都應(yīng)堅決被淘汰出局，唯有如此，產(chǎn)能過剩的形勢才有扭轉(zhuǎn)之機。

另外，進一步分析我國產(chǎn)能過剩的情況會發(fā)現(xiàn)，我國的產(chǎn)能過剩基本處在低端產(chǎn)業(yè)，因此，淘汰低端產(chǎn)業(yè)、擴大高端產(chǎn)業(yè)也能夠一定程度上解決產(chǎn)能過剩問題。從我國進出口的格局看，雖然我國進出口占到了GDP的35%～40% ，但我國的凈出口一般只有GDP的6%～7%。這說明我國內(nèi)需是有的，但自身的生產(chǎn)滿足不了這一部分需求。如果我國能夠調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把這一部分產(chǎn)品改由國內(nèi)提供，那么我國的過剩產(chǎn)能就會明顯下降，因此，化解產(chǎn)能過剩的一條重要途徑是加快低端產(chǎn)業(yè)向符合內(nèi)需的高端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

此外，單純依靠市場治理產(chǎn)能過剩的思路，在淘汰落后產(chǎn)能過程中代價巨大，而且對于潛在產(chǎn)能過剩問題會毫無建樹，因此，我國更加需要建立解決產(chǎn)能過剩的長效機制，以解決不斷產(chǎn)生的新的產(chǎn)能過剩難題。

4 構(gòu)建防治產(chǎn)能過剩的長效機制

總的來看，長效機制應(yīng)該至少包括采取市場化的破解思路；減少地方政府的投資沖動；把體制性的治理作為重點；執(zhí)行緊縮性的貨幣政策；制定預(yù)警式的產(chǎn)能評估制度以及建立適宜的宏觀調(diào)控機制等六個方面內(nèi)容。

4.1 建立以市場為基準的產(chǎn)能過剩治理思路

產(chǎn)能過剩難點在治本，關(guān)鍵在于要讓市場的矯正機制充分發(fā)揮出來，政府在其中適度而為。歸納幾個治理思路，第一，要把產(chǎn)能過剩問題交給市場機制去調(diào)節(jié)。就是說，現(xiàn)在政府的“手”不要急于去扭曲產(chǎn)能過剩這個問題，企業(yè)基于市場壓力會選擇退出、重組和轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵要敢于放棄過去的利益，客觀上形成大的倒逼機制，是讓市場機制充分發(fā)揮作用。第二，要通過節(jié)能減排等制度的執(zhí)行力度解決過剩產(chǎn)能，即對高污染高耗能產(chǎn)能業(yè)要制定嚴格準入制度和懲罰制度，而不能僅在規(guī)模限制上下工夫，由此能夠解決大部分“兩高一資”（高污染、高能耗、資源性產(chǎn)業(yè)）產(chǎn)業(yè)過剩的問題。第三，推動兼并重組解決產(chǎn)能過剩。主要需要解決跨地區(qū)重組金融手段不足、稅收等政策障礙，相關(guān)部門應(yīng)創(chuàng)造政策便利，打破地區(qū)限制，為企業(yè)提供一些金融工具，減少稅收壓力。與此同時，還要提供一些退出援助機制的思路，主要是解決好企業(yè)職工的社會保險和再就業(yè)培訓等問題，這對傳統(tǒng)型老企業(yè)化解產(chǎn)能非常重要。

4.2 降低地方政府投資擴張沖動是減少產(chǎn)能過剩的著力點

地方政府的投資沖動來自其自身的經(jīng)濟利益，也來自于多年來經(jīng)濟開發(fā)的階段性。因為各地經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的不斷擴大，較大面積的土地已經(jīng)成為“七通一平”的熟地，亟待招商引資。因為地方政府投入了大量借貸資金，所以自然有投資需求的沖動，并不單純是因為地方政府追求GDP政績考核機制和官員晉升體制的因素。要消除地方政府干預(yù)企業(yè)投資的強烈動機，一是對地方政府政績考核進行立法，用法律規(guī)范強化政府投資行為。從主要考核GDP指標轉(zhuǎn)向全面客觀考核政府治理水平，從政府內(nèi)部自上而下的自我考核轉(zhuǎn)向內(nèi)、外考核相結(jié)合，讓廣大公眾有更多的建議參與權(quán)，把經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、能源資源消耗和人的全面發(fā)展情況等作為主要考核指標。二是優(yōu)化中央與地方之間的財稅分配，在“營改增”基礎(chǔ)上，減少地方政府對基本公共服務(wù)的責任，擴大中央政府對民生問題的支付比例，由中央政府支付全國基本公共服務(wù)均等化的費用，使地方政府的財力和事權(quán)相匹配。三是切實減少政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)，凡涉及政府對企業(yè)的補貼、稅收優(yōu)惠或返還、提供優(yōu)惠貸款等行為，都應(yīng)該逐步減少并且公開公示透明。同時，嚴禁地方政府給所有企業(yè)下增長指標。

4.3 深化體制改革，從源頭上抑制產(chǎn)能過剩

針對我國產(chǎn)能過剩行業(yè)發(fā)生在“國家壟斷”行業(yè)和“國企主導”企業(yè)的現(xiàn)實情況，應(yīng)從體制上解決好國有資產(chǎn)在使用、管理、監(jiān)督、考核、問責、獎懲等方面的問題，但是說到底，世界所有經(jīng)濟體國家國有企業(yè)的效率低下問題都沒有解決好，因此，最主要的還是應(yīng)該鼓勵民間資本參與過剩領(lǐng)域國企的兼并重組，將不適應(yīng)市場需求的生產(chǎn)能力，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換，調(diào)整、轉(zhuǎn)化為有效供給能力。中央政府要支持地方國企的跨地區(qū)兼并重組，以及民營企業(yè)參與國企重組。在財稅分配方面，可在維持原納稅渠道不變基礎(chǔ)上，實現(xiàn)增值稅和所得稅統(tǒng)一計算、分級管理、就地預(yù)交、稅收分成、產(chǎn)值分開統(tǒng)計等跨地區(qū)并購的稅收制度。

4.4 采取貨幣緊縮政策，清除過剩貨幣化解產(chǎn)能過剩

清除過剩貨幣是破解產(chǎn)能過剩的必要條件之一。因為我國存在政府擔?；虼婵畋ｋU制度，要想清除過剩貨幣不能采取銀行破產(chǎn)的辦法，只得提高法定存款準備金率，限制銀行貸款規(guī)模，壓縮我國外匯儲備規(guī)模。因此，建議鼓勵我國企業(yè)和個人對外投資，大量進口關(guān)鍵原材料和能源，購買外國先進技術(shù)等消化更多的過剩貨幣。在去產(chǎn)能的過程中，政府在貨幣政策上不能太寬松。國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣表示：“從宏觀角度來講，只要經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，就應(yīng)該保持穩(wěn)健的貨幣政策，這有利于化解產(chǎn)能過?！?。

4.5 建立產(chǎn)能利用率評估和預(yù)警制度

建立一個真實全面反映我國產(chǎn)能過剩情況的監(jiān)控系統(tǒng)，必須對現(xiàn)有統(tǒng)計制度進行改革并形成評判體系。國家統(tǒng)計局應(yīng)該發(fā)揮更多的職能作用，建立與產(chǎn)量指標相配套的全社會銷量和庫存數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，將現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計、景氣指數(shù)分析與產(chǎn)能利用率評價結(jié)合起來，逐步建立起統(tǒng)一的行業(yè)產(chǎn)能過剩評估指標體系和預(yù)警系統(tǒng)，定期發(fā)布行業(yè)預(yù)警報告。讓企業(yè)和投資者及時準確地了解行業(yè)產(chǎn)能及相關(guān)信息，理智決策進入或退出市場行為；商業(yè)銀行據(jù)此控制信貸投向和規(guī)模，防止投資過度，規(guī)避金融風險；政府則撤出直接參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一線地位。

4.6 建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的宏觀調(diào)控機制

主要包括：創(chuàng)新財稅體制，消除地方政府熱衷參與經(jīng)濟建設(shè)的動力根源；創(chuàng)新公共資源配置機制，推進公共資源產(chǎn)品市場定價機制，消除政府低價占有、壟斷占有行為；創(chuàng)新經(jīng)濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略，制定有利于協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策、減少“兩高一資”產(chǎn)品的發(fā)展空間；建立鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的機制，建立知識產(chǎn)權(quán)法院，加快與軌跡國際接軌速度，消除不利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的體制因素；創(chuàng)新管理，加快建立服務(wù)型政府管理的新機制。

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