李燕凌，車 卉

（湖南農(nóng)業(yè)大學 公 共管理與法學學院，湖南 長 沙410128）

政府決策的優(yōu)劣是決定政府行政管理成敗的一個關鍵性因素。隨著我國政治體制與經(jīng)濟體制改革的不斷深入，特別是公共危機與突發(fā)性重大事件發(fā)生時，政府的決策行為是關系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，公共危機管理實質上是一種非常規(guī)化的決策過程，具有不確定性、復雜性、緊迫性、損害嚴重性等特點，這就對政府決策的優(yōu)化提出了更為迫切的要求。在面對突發(fā)性公共危機時，政府決策行為受到了政府的決策目標、價值取向以及地方政府的短期行為等因素的影響，縱觀我國六十余年的執(zhí)政歷史，不難發(fā)現(xiàn)中國政府在處理公共危機與突發(fā)性重大事件的決策能力上已取得了很大的進步，無論是在決策目標還是決策的價值取向上都有了很大變化，同時地方政府的短期行為也逐步得到控制。例如政府決策價值取向由以階級斗爭為綱，轉變?yōu)楦母镩_放初期的單純追求經(jīng)濟效率，再到今天的以民生為本及社會穩(wěn)定［1］。但是，又由于地區(qū)之間的社會經(jīng)濟條件的差異較大，而分權制下的財力約束，導致地方政府的財權與事權存在著嚴重不匹配，同時以經(jīng)濟增長為核心的政績觀約束了地方政府的決策行為，地方政府對經(jīng)濟實施的超強干預也強化了各地方政府作為相對獨立的利益主體的地位。正是在這種背景下，地方政府公司化的趨勢日益鮮明，因此各地方政府在應對公共危機與突發(fā)性重大事件的決策目標、政策價值取向呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)。

突發(fā)性動物疫情公共危機中地方政府決策約束因素復雜且非常態(tài)化，政府與多方利益主體之間存在著相互博弈的關系，故而一直是學界的一個研究熱點，我國的學者關于地方政府決策行為的研究已經(jīng)取得了一些進展，但是尚需解釋的現(xiàn)象和需要回答的問題還有很多，本研究通過對地方政府應對突發(fā)性動物疫情過程中決策行為進行分析，為下一步研究提供一個分析框架，以期對以后的理論分析以及實證研究有所幫助。

1 地方政府應對突發(fā)性動物疫情的多重決策目標

決策是決策主體以某種價值觀念為取向而作出的判斷和行動，要作出正確決策就必須理清決策主體的價值取向，價值取向就是指一定行為主體以某種價值觀為指導，根據(jù)一定的價值標準，對價值目標進行價值選擇和價值決策的行為傾向［2］，有什么樣的價值取向就產(chǎn)生什么樣的決策目標。由于價值取向不同，決策可分為追求某一種價值的單一決策和統(tǒng)籌考慮兩種以上價值的綜合決策。隨著地方政府的政府經(jīng)濟文化水平的變化，地方政府決策的價值取向是不同的，我國政府決策行為的價值取向就經(jīng)歷了改革開放前的政治掛帥，到上世紀末的一切以經(jīng)濟工作為中心，到今天的經(jīng)濟效率、民生為本與社會穩(wěn)定兼顧的轉變過程，所以在現(xiàn)實經(jīng)濟政治生活中基本上沒有純粹的、追求唯一價值目標的單一決策，而常常是綜合的［3］。地方政府面對突發(fā)性動物疫情公共危機時，基于危機的突發(fā)性，處理的時效性，危害的嚴重性，利益關聯(lián)的廣泛性，各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展進程的差異性，導致地方政府決策時呈現(xiàn)出多元價值取向的特征。

在突發(fā)性動物疫情公共危機中，地方政府主體的行為決策目標具有多重性，既包括實現(xiàn)本地區(qū)社會福利最大化，即確保包括食品安全在內的公共衛(wèi)生安全和社會政治穩(wěn)定，保護本地畜牧業(yè)發(fā)展及維護地方經(jīng)濟利益；又包括地方政府自身利益最大化，即盡最大努力減少因暴發(fā)疫情使得地方政府稅收受損；還要包括中央政府的滿意程度，即迅速、全面、有效地控制和撲滅疫情，防止疫情向其他地區(qū)擴散蔓延。在分層治理的現(xiàn)行行政管理體制下，地方政府的管理效率取決于治理成本與治理收益的比較，在信息傳遞鏈條過長（上級政府很難做到對下級政府進行“現(xiàn)場監(jiān)督”）和監(jiān)督約束不力的條件下，地方政府行為具有強烈的機會主義沖動和任期屆別機會主義傾向，道德風險較大。從公共選擇的視角，地方政府在既定約束條件下追求自身利益最大化的行為決策，具有理性經(jīng)濟人特征。

2 地方政府應對突發(fā)性動物疫情決策偏好性分析

決策理論中的偏好概念，是指每個決策者在面對幾個事件或結果時選擇其中一個事件或結果的傾向性［4］。地方政府的決策中重點考慮哪些群體的利益，實際上就是決策偏好的政策反應，不同地方的區(qū)域文化差異也會帶來不同地區(qū)政府決策偏好［5］。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中領導的決策偏好是可變的。通過改變偏好、培養(yǎng)新偏好的方法進行偏好的塑造，可以優(yōu)化決策過程，得到相對較優(yōu)的決策結果，從而為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供服務。

在突發(fā)性動物疫情公共危機中，地方政府除負有自身利益最大化責任外，還擔負著上級政府和養(yǎng)殖戶、行業(yè)組織、第三方組織、媒體等在內的社會群體的多重責任。對上級政府和第三方組織、媒體來說，地方政府行為決策要確保包括食品安全在內的公共衛(wèi)生安全和社會政治穩(wěn)定；對養(yǎng)殖戶、行業(yè)組織等微觀利益主體而言，地方政府行為決策要維護地方經(jīng)濟增長利益（當然，這種經(jīng)濟增長有可能是短期目標行為）。從公共選擇理論看，在這種既定約束條件下，地方政府追求利益最大化是理性經(jīng)濟人的行為決策，同時也存在著官僚、行業(yè)組織和各利益集團聯(lián)盟侵害公共利益的鐵三角現(xiàn)象［6］。

面對突發(fā)性動物疫情公共危機，地方政府的理性經(jīng)濟人行為決策總體目標是“收益-損失-補貼≥0”。地方政府將審慎對待染疫動物產(chǎn)品、替代動物產(chǎn)品和染疫同種健康（安全）動物產(chǎn)品（本課題中稱之為“目標動物產(chǎn)品”）的收益和損失變化。為達到收益最大化和損失最小化目標，地方政府將作出相應行為決策以促進收益增加、損失減少。突發(fā)性動物疫情公共危機中地方政府理性經(jīng)濟人行為決策過程如圖1所示。

在上圖中，可能導致?lián)p失的原因主要來自兩個方面：一是突發(fā)性動物疫情暴發(fā)后對染疫動物（包括易傳染的其他動物）直接捕殺造成的經(jīng)濟損失，這種損失與染疫情況及上級政府下達的控制、撲滅及補貼政策有直接關系；另一方面是消費者聽信謠傳和輿論誤導對目標動物產(chǎn)品盲目拒購導致養(yǎng)殖戶減收和政府地方稅收減少?？赡堋耙虻湹酶！睂е率找嬖黾拥脑蛞仓饕獊碜詢蓚€方面：一是替代畜品快速大幅度漲價使得地方稅收增加（既有消費者盲目搶購因素，也有經(jīng)銷商惡意哄抬物價因素）；另一方面是目標動物產(chǎn)品供給減少、后續(xù)生產(chǎn)預期不足（短期內仔豬繁育和補欄困難）情況下，加之疫區(qū)動物產(chǎn)品市場管制（嚴禁動物產(chǎn)品進出疫區(qū)），導致疫區(qū)內動物產(chǎn)品供求嚴重失衡、供不應求而漲價，地方政府獲得額外增加的稅收。

3 地方政府應對突發(fā)性動物疫情決策的短期性分析

地方政府在公共決策過程中，地方政府為顯示本屆政府的工作卓有成效，官員為顯示自己任期內的政績，未能以公共利益、整體全局和長遠利益為重，而是考慮了不適當?shù)牡貐^(qū)利益、團體利益甚至個人利益，致使作出的決策方案在順利執(zhí)行后造成了短期行為［7］。地方政府應對突發(fā)性動物疫情公共危機時的短期行為決策主要表現(xiàn)在過度的地方保護主義，如當突發(fā)性動物疫情公共危機發(fā)生時，地方政府基于地方保護主義以及錯誤的政績觀，會隱報、瞞報、遲報，會在報告中故意減小事故的嚴重性，以期為自己減少責任。為了減輕突發(fā)性動物疫情暴發(fā)后直接捕殺染疫動物造成的當?shù)匦竽列袠I(yè)及養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟損失，地方政府可能放松對染疫動物控制和撲滅監(jiān)管，這也確實能給地方帶來一時之利，最終以犧牲公共安全為代價，達到減輕地方政府對捕殺疫畜進行財政補貼以及當?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)濟損失的目的，忽視動物疫情可能引發(fā)公共危機的風險，對地方政府的公信力、公共利益、整體全局和長遠利益造成了傷害。還有一種短期行為是為了提高地方經(jīng)濟收益，地方政府可能容忍經(jīng)銷商哄抬替代品物價以謀取額外稅收收入，也可能通過控制輿情（有時甚至是過度的、失實的宣傳）來消減消費者拒購目標動物產(chǎn)品造成的經(jīng)濟損失，甚至采取管制疫區(qū)動物產(chǎn)品進出疫區(qū)交易、減少仔豬繁育和補欄以延緩生產(chǎn)供給，從而造成供給短缺引致漲價的目的，同樣可以達到減緩地方政府財政補貼的目的。

圖1 突發(fā)性動物疫情公共危機中地方政府經(jīng)濟理性行為決策示意圖Fig.1 Economically-ratienal decision-making by local government in public crisis of sudden outbreak of animal epidemic

4 地方政府應對突發(fā)性動物疫情的最優(yōu)化行為決策分析

面對突發(fā)性動物疫情公共危機中各種利益主體，地方政府的行為決策受多目標約束。地方政府自身的決策目標是地方稅收收入最大化，養(yǎng)殖戶和行業(yè)組織對地方政府行為決策的訴求是利潤最大化，消費者對地方政府行為的訴求是效用最大化（確保充足供給安全食品和價格穩(wěn)定），上級政府對地方政府行為決策的要求是社會福利最大化（最核心的目標是嚴格控制疫情擴大）。地方政府忽視任何利益主體的利益訴求，都將導致短期行為決策與長期社會效益之間的矛盾沖突。然而，在地方政府作出任何行為決策時，又都由于信息不對稱（例如公眾無法知曉過于苛刻的疫區(qū)動物產(chǎn)品交易市場管制是必需的還是不必要的）、信息傳遞鏈條過長（政府和第三部門無法進行“現(xiàn)場監(jiān)督”）、信息失真（例如“偽羊群行為”導致過高估計危機風險）等原因，使得決策的道德風險增加，導致公共政策失敗。因此當?shù)胤秸鎸ν话l(fā)性動物疫情時，要樹立正確的價值取向，處理好突發(fā)性動物疫情公共危機中各利益主體以及政府短期行為決策與長期社會效益之間的矛盾沖突，構建一種促進這兩種效益統(tǒng)一的地方政府優(yōu)化決策模式。

4.1 樹立正確決策價值取向

隨著社會主義市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，民主行政發(fā)展步伐的加快，以人為本已成為我國政府決策的核心價值取向［8］。在這一核心價值取向的基礎上再分析地方政府面對突發(fā)性動物疫情公共危機時不同的決策主體作出決策的價值取向和面臨的價值沖突，搭建養(yǎng)殖戶、行業(yè)組織、第三方組織、媒體等在內的社會群體之間的協(xié)調配合平臺，以顧全大局為原則建構決策中的價值沖突平衡機制和價值主次順序。優(yōu)先等級的價值優(yōu)先保全，次要價值追求能保全則保全、不能保全則要敢于舍棄。最終達到有效預防、回應、化解和消弭各種危機，從而保障公共利益以及人民的生命和財產(chǎn)安全。

4.2 塑造地方政府的決策偏好

社會經(jīng)濟的管理在很大程度上依賴于公務員的偏好，建立選拔任用機制，可更好地塑造公務員隊伍的偏好，從而優(yōu)化決策過程，得到相對較優(yōu)的決策結果。但在面對突發(fā)性動物疫情公共危機事件的應急管理時，決策事件本身的復雜性、時限性及不確定性，面對多重目標、多元利益主體，還涉及到動物疫情防控知識，地方政府決策需要充分發(fā)揮群體智慧，構建包含各個工作崗位、各個學科領域、不同層次的專家學者的應急決策的決策群體，綜合各個成員對方案的偏好，通過正確的計量方法，預測各方案危機管理效果期望，并且協(xié)調分析最終集結以形成群體對方案的偏好，進而獲得最終的比較滿意的應急群決策結果。

4.3 抑制地方政府的短期行為

雖然突發(fā)情危機是一個較小的概率事件，但是突發(fā)情動物疫情公共危機一旦發(fā)生，對社會將會造成很大的危害，根據(jù)“十分之一”法則，在公共危機發(fā)生之前，投入“一分”資源用于公共危機防范，就會降低公共危機發(fā)生概率，我們降低“十分”的損失。因此，根據(jù)西格瑪追求管理卓越性哲學思想，我們在危機管理中應堅持以預防為主的思想。由于是小概率事件因而容易讓人產(chǎn)生麻痹大意的思想，造成地方保護主義為主要表現(xiàn)形式的短期行為，形成短期行為的原因有兩種，一種是主觀因素，另一種是由于行政管理者信息不全面造成的，因此有必要改進和完善考核任用機制，根據(jù)不同行政管理崗位的需求對政府官員的知識結構、能力、品行等各個方面提出更為具體明確的要求。建立使官員從事長期行為中的收益多于從事短期行為的收益的治理機制，從根本上鼓勵長期行為，遏制短期行為。構建注重行政管理能力的地方政府工作績效評估標準，合理激勵長期行為。強化咨詢意識，重視發(fā)揮咨詢機構的作用加大公眾的評價力度和權威性。要建立健全公共決策咨詢體系，建立決策咨詢支持系統(tǒng)，提高決策咨詢的科學化水平。盡快建立健全公共決策問責制度，促使領導干部對拍板定案持慎重態(tài)度，也才能促使各級地方政府官員在的公共決策上下工夫。

［1］ 黃健榮.中國若干重要領域政府決策能力論析［J］.南京社會科學，2013，（1）：71-80.

［2］ 張 穎.對中國特色地方政府績效評估價值取向的再思考［EB／OL］［2014-01-24］.http：／／www.qstheory.cn／lg／gc／201107／t20110701＿90337.htm.

［3］ 陳宗海.論決策的價值取向、價值沖突與平衡機制［J］.中央社會主義學院學報，2013，（1）：99-102.

［4］ 常光偉，王青春，陰國恩.決策偏好研究綜述［J］.心理研究，2011，4（6）：10-14.

［5］ 饒育蕾，張 媛，劉 晨.區(qū)域文化差異對個人決策偏好影響的調查研究［J］.統(tǒng)計與決策，2012，（22）：93-98.

［6］ 藍志勇.談談公共政策的決策理性［J］.中國行政管理，2007，（8）：22-25.

［7］ 薛 剛.地方政府公共決策中短期行為的成因分析［J］.上海行政學院學報，2009，10（1）：66-74.

［8］ 潘 俊，羅依平.以人為本：民主行政視角下政府決策的核心價值取向［J］.西北工業(yè)大學學報：社會科學版，2009，29（4）：5-7，54.