摘要：文章圍繞當前城市編制控制性詳細規(guī)劃過程中出現的若干問題，探討在城市發(fā)展轉型期，隨著規(guī)劃法制化建設的不斷強化，如何通過方法的改進和創(chuàng)新，建立符合市場經濟運行規(guī)律、適應城市發(fā)展建設需要的控制性詳細規(guī)劃編制和實施管理體系。

關鍵詞：控制性詳細規(guī)劃；編制和實施管理體系

一、引言

控制性詳細規(guī)劃作為法定規(guī)劃的一種類型，以其明確的控制內容、具體的控制方式、可操作性較強的優(yōu)點成為城市規(guī)劃管理部門控制和引導城市開發(fā)建設的主要手段和依據。但在我國城市化高速推進的今天，社會經濟建設為城市建設帶來了很多不穩(wěn)定的因素，暴露了過去的控規(guī)編制方式在編制過程和管理方面都存在著很多問題。

近年來，我國的各大城市在具體編制控制性詳細規(guī)劃的過程中，已經進行了很多的探索和創(chuàng)新。新法規(guī)法則的頒布實施，對控規(guī)提出了很多新的要求，同時也為當前形勢下控規(guī)的編制提供了很多新的思路。本文主要是在對各個地區(qū)、城市做法進行分析的基礎上，結合相關法規(guī)法則的規(guī)定，探索適應新形勢需求的控制性詳細規(guī)劃編制與管理措施。

二、當前控制性詳細規(guī)劃編制過程中存在的問題分析

2.1 規(guī)劃編制方法缺乏針對性

傳統(tǒng)控制性詳細規(guī)劃存在“一刀切”、“同質化”的現象，對于不同地塊的功能、地域的差異化體現不足，規(guī)劃編制的深度、內容采用均質化的標準，一步到位、面面俱到而側重點不突出，規(guī)劃的剛性和彈性要素界定不明。規(guī)劃編制方法缺乏針對性，是導致控規(guī)在實際執(zhí)行過程中不適用、反復調整修改的重要原因。

2.2 管理與規(guī)劃編制脫節(jié)

市場經濟條件下的規(guī)劃管理工作，不僅比計劃經濟時工作量大，而且更艱巨復雜，對規(guī)劃決策的科學性和管理的效率提出了更高的要求。各種建設投資主體為取得自身利益的最大化，往往將開發(fā)建設容量指標、配套市政設施建設、公益性公共服務設施建設等作為市場博弈的砝碼，挑戰(zhàn)規(guī)劃的科學性，突破規(guī)劃管控的“底線”。面對上述問題，政府規(guī)劃管理部門存在兩種極端，一是為了適應所謂社會整體發(fā)展需求， “按需規(guī)劃”、 控規(guī)編而不批、邊審批邊規(guī)劃、或編后反復修改，將本應是“將來式”的規(guī)劃變成遷就現狀、遷就項目的“過去式”規(guī)劃，使控規(guī)成為招商引資、追求眼前利益的“工具”；另一種傾向是將控規(guī)成果視為不可更改的教條，使得項目審批處處是瓶頸，這種“以靜制動”的方式導致行政管理效率低下，規(guī)劃管理的適應性、靈活性不足。以上情況，均是由于管理與規(guī)劃編制脫節(jié)，最終導致控規(guī)失控。

2.3 規(guī)劃法制化建設的困境

控規(guī)方法的缺陷與成果法定化要求加劇了規(guī)劃編制與管理的矛盾?，F實中控規(guī)的尷尬境況絕不僅僅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在著功能定位含糊、管制內容和技術手段難以適應發(fā)展需要等方面不足。2006年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》和2008 年頒布實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在控規(guī)編制和管理方面提出了更高的要求，對規(guī)劃調整修改的內容和程序都作出了十分嚴格、近乎苛刻的規(guī)定。可以說，落后的控規(guī)編制與管理體制已制約了規(guī)劃法制化建設的整體步伐，亟需脫胎換骨。

三、新形勢下控制性詳細規(guī)劃編制與管理探索分析

到目前為止，全國各地區(qū)都對新形勢下的控制性詳細規(guī)劃的編制與管理方面做出了不同程度的探索，在這股潮流之中，呈現出了三種主導型的趨勢，分別是：分層控制，規(guī)范化要求、貼近管理需求，采用規(guī)劃設計的相關輔助技術來為控制性詳細規(guī)劃相關指標的確定提供依據。下面對這三種主導趨勢進行分析：

3.1 分層控制趨勢分析

目前我國各大城市對于控制性詳細規(guī)劃進行編制的方法有以下幾種：深圳是“法定圖則和控規(guī)立法”、武漢和上海是“分層控制”和“圖則加細則”，北京是“動態(tài)維護加上判例調整”，而廣州是“規(guī)劃管理單元導則”+“規(guī)劃管理單元地塊圖則”等等。實踐經驗表明在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》框架內，分層控制是較多地區(qū)采用的、比較被認可的方式，適應性也更強。

所謂分層控制，參考廣州地區(qū)的做法，就是說把將一個地區(qū)結合行政街道界線、明顯地理界線等因素劃定為多個規(guī)劃管理單元，單元以下再劃分規(guī)劃管理單元地塊。“規(guī)劃管理單元”是控制性詳細規(guī)劃的基本編制單位，負責落實城市總體規(guī)劃及各專項規(guī)劃對本單元的控制內容，如單元用地規(guī)模、人口容量、功能分區(qū)、空間布局、土地利用、景觀環(huán)境和城市設施，保障城市健康發(fā)展，起到與上位規(guī)劃的銜接、協(xié)調公建配套的作用，并指導地塊規(guī)劃。規(guī)劃管理單元地塊則在管理單元的總指標控制下，確定控制指標，作為提出規(guī)劃條件或行政許可的法定依據，但規(guī)劃管理者必須動態(tài)管理維護該層次規(guī)劃成果，應對日常調整。

3.2 規(guī)范化要求、貼近管理需求趨勢分析

為了實現控規(guī)的規(guī)范化要求、貼近管理需求，國內各個地區(qū)依據自身的需要進行了改革。廣東省在這個方面的嘗試是最典型的，早在2005年廣東省就頒布實施了《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》，確立了控規(guī)在城市土地劃撥、出讓和開發(fā)建設中的基礎地位，規(guī)范了控規(guī)編制、審批、實施和監(jiān)督，通過實行城市規(guī)劃委員會審議制度，引入控規(guī)決策權與執(zhí)行權分離的創(chuàng)新體制。廣州市2006年頒布的《廣州市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)定》，則把控制性詳細規(guī)劃的成果分成是技術文件、法定文件、管理文件三部分。技術文件由基礎資料匯編、說明書、技術圖紙、公眾參與報告組成，是規(guī)劃管理單元導則和規(guī)劃管理單元地塊圖則的技術支撐和編制基礎；法定文件主要是指對于強制性內容進行規(guī)定的文件，主要包括文本和規(guī)劃管理單元導則；管理文件是城市規(guī)劃行政主管部門實施規(guī)劃管理的操作依據，主要包括通則和規(guī)劃管理單元地塊圖則。目前來看，廣東地區(qū)在控規(guī)方面的創(chuàng)新在實際編制過程中比較規(guī)范，而且貼近現實中管理的要求，值得廣泛推廣。

3.3 采用規(guī)劃設計相關輔助技術來為控規(guī)的相關指標的確定提供依據

針對控制性詳細規(guī)劃的相關指標的確定，一直以來是控規(guī)編制與管理的難點。規(guī)劃是人編制的，而人對事物的認識、對未來的預見總是有局限的，采用規(guī)劃設計相關輔助技術，能有效提高控規(guī)編制的科學性和管理的可操作性。

目前采用的主要規(guī)劃設計相關輔助技術包括整體城市設計、采用三維模擬以及進行交通影響評估等等，在很多城市已經開始實踐應用，并取得不錯的效果。其中，城市設計主要是研究城市空間形態(tài)的塑造和控制、立體交通的組織等，體現了規(guī)劃設計師對規(guī)劃區(qū)城市整體形象、開發(fā)強度的思考，評審專家和領導可通過可視化直觀的平面圖和效果圖，判斷規(guī)劃設計師構思和整體開發(fā)量是否合理，在城市建設的整體性、藝術性、經濟性方面取得平衡。廣州市早在2000年左右開始在重點地區(qū)控規(guī)引入城市設計競賽，結合優(yōu)勝方案將城市設計的成果轉化成控制性詳細規(guī)劃。交通影響評估的方式則通過數學模型模擬了未來地區(qū)交通發(fā)展的過程，采用科學的方法對交通指標進行確定，針對性的提出解決方案，使得編制的控規(guī)更有科學依據。

四、結束語

對于控制性詳細規(guī)劃的控制應該剛柔并濟，該控制的要嚴格的控制，該放松的就要放松。把握控規(guī)適度性，層次性，動態(tài)性，因地制宜，才能實現整體性、科學性、公平性、可操作性強的控規(guī)編制與管理體系。

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