有了國(guó)家，有了財(cái)政，必然要有國(guó)庫(kù)。從周朝至晚期，我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理一直實(shí)行按行政系統(tǒng)設(shè)立實(shí)物庫(kù)，建立起適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的庫(kù)藏制度。光緒34年（公元1908年），戶部銀行改名為大清銀行，確定該行為國(guó)家銀行，準(zhǔn)許經(jīng)理國(guó)庫(kù)事務(wù)及公家一切款項(xiàng)，代理公債及各種證券，結(jié)束了我國(guó)幾千年以來實(shí)行的庫(kù)藏國(guó)庫(kù)制度。然而，與國(guó)外相比，在中華大地上終于形成的這一重大制度變遷實(shí)在是太遲了。1694年，第一家資本主義國(guó)家銀行——英格蘭銀行的成立，標(biāo)志著英國(guó)由傳統(tǒng)的庫(kù)藏管理時(shí)代開始進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理時(shí)代。此后，中國(guó)開始被歐洲工業(yè)化國(guó)家趕超并拋在了后面。

17世紀(jì)后葉至18世紀(jì)中葉的英國(guó)，財(cái)政腐敗觸目驚心。1689年，即英國(guó)“光榮革命”的第二年，議會(huì)要求政府必須詳細(xì)、及時(shí)地記錄財(cái)政支出，并提出通過監(jiān)督公共賬戶來實(shí)現(xiàn)對(duì)公開支出的控制。然而，反腐敗的道路注定是慢慢征途，況且全國(guó)范圍內(nèi)的金融體系尚未建立，如何談得上管理與監(jiān)督資金賬戶？歷史告訴我們，這一提議在98年后才得以成為現(xiàn)實(shí)。1787年，英國(guó)議會(huì)通過了《統(tǒng)一基金法》，自該年始，政府所有收入均納入統(tǒng)一基金，所有支出均由統(tǒng)一基金支付。從此，以往采用的極為復(fù)雜的專項(xiàng)收入用于專項(xiàng)支出的制度宣告終結(jié)，國(guó)庫(kù)單一賬戶制度正式建立。它的問世，實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府只有一本賬的目的，為全面陳述政府財(cái)政活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。到1861年公共賬戶委員會(huì)成立時(shí)，英國(guó)議會(huì)及政府已無必要將主要精力集中在反腐敗問題上了。

忠實(shí)“守護(hù)者”

經(jīng)過漫長(zhǎng)的思考和積累，人們終于在“二戰(zhàn)”后全面檢討自己對(duì)國(guó)庫(kù)的理解，放寬了認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)的視角，認(rèn)識(shí)到它不僅聯(lián)系著財(cái)政與金融，還聯(lián)系著政府與市場(chǎng)，聯(lián)系著千千萬萬個(gè)機(jī)構(gòu)與個(gè)人，它不再是單純的資金出納與財(cái)物保管者，不再局限于簡(jiǎn)單地核算財(cái)政收支，而成為囊括賬戶、資金收付、債務(wù)、采購(gòu)、庫(kù)存現(xiàn)金等領(lǐng)域的政府財(cái)務(wù)、現(xiàn)金與宏觀管理者，具體管理方式也由中央銀行代理轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?cái)政管理為主，還實(shí)現(xiàn)了與信息技術(shù)、貨幣市場(chǎng)之間的有機(jī)融合。在此理念的指導(dǎo)下，20世紀(jì)70年代末期，以美國(guó)為代表的少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，開始過渡到較為高級(jí)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理階段，并在隨后的20多年內(nèi)不斷發(fā)展與完善，成為國(guó)家和公眾利益的忠實(shí)“守護(hù)者”。

20世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)拉開了政府預(yù)算管理制度改革的帷幕。2001年3月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》正式印發(fā)，隨后財(cái)政部和中國(guó)人民銀行公布了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，闡釋了這項(xiàng)改革的基本框架和實(shí)施步驟。13年來，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革取得了重大進(jìn)展：促進(jìn)了預(yù)算編制改革，強(qiáng)化了預(yù)算約束；方便了預(yù)算單位用款，提高了財(cái)政資金運(yùn)行效率；增進(jìn)了財(cái)政資金使用透明度，強(qiáng)化財(cái)政資金的監(jiān)督；聚集了沉淀資金，完善政府的調(diào)控能力；規(guī)范了單位核算，確保預(yù)算單位的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；實(shí)行了“收支兩條線”，推動(dòng)預(yù)算外資金管理進(jìn)入政府非稅收入管理的高級(jí)發(fā)展階段。

問題頗多

然而在這個(gè)過程中，一個(gè)又一個(gè)的腐敗案例值得人們深思。

2006年春，媒體披露了天津海事法院的程偉案件。程偉系天津海事法院一名普通的財(cái)務(wù)人員，在長(zhǎng)達(dá)十多年的時(shí)間里，挪用財(cái)政經(jīng)費(fèi)1000多萬元、法院執(zhí)行款9000多萬元，累計(jì)金額上億元。案發(fā)后，更是牽連出若干參與違法犯法的銀行職員、接受賄賂而徇私枉法的司法人員。2008年12月湖北潛江國(guó)庫(kù)盜竊案、2011年1月江西鄱陽李華波案的接連發(fā)生，表明我國(guó)在政府預(yù)算及國(guó)庫(kù)管理中存在的問題依然很多，建立現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)制度，尤其是健全國(guó)庫(kù)反腐機(jī)能的任務(wù)仍然非常艱巨。

在反思我國(guó)近代百余年屈辱歷史究竟“因何落后、為何挨打”時(shí)，黃仁宇先生在《萬歷十五年》中提出，根源在于我們是一個(gè)“不能在數(shù)目上管理的國(guó)家”（mathematically unmanageable），不僅是我們，但凡“今日很多國(guó)家稱之為獨(dú)裁或極權(quán)，其實(shí)其內(nèi)部都還有很多不能在數(shù)目上管理的原因”，而時(shí)常侵略別國(guó)的國(guó)家大都“可以實(shí)現(xiàn)數(shù)目字管理”。

在筆者看來，“數(shù)目字管理”的關(guān)鍵點(diǎn)是信息。一切行為，都會(huì)留下相應(yīng)的信息；一切需求，也都有賴于充分的信息才能變成現(xiàn)實(shí)。無論過去，還是現(xiàn)在，信息是一個(gè)國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一?？梢哉f，信息是緊密聯(lián)系著政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不可或缺的基礎(chǔ)性要素。從某種意義上講，國(guó)庫(kù)的發(fā)展史就是一部國(guó)庫(kù)信息處理變革史。然而，直至三百年前，人類的信息處理能力依然非常有限，信息服務(wù)的對(duì)象范圍很小，信息民主程度也極其低下。也只是到了工業(yè)革命之后，特別是1945年以后，借助于迅猛發(fā)展的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，信息極其迅速地從根本上改變了整個(gè)社會(huì)。

當(dāng)然，信息也改變了國(guó)家財(cái)政及國(guó)庫(kù)管理。作為政府理財(cái)系統(tǒng)的財(cái)政體系，包括縱向多個(gè)層級(jí)、橫向多個(gè)部門，流經(jīng)多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及眾多主體，構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。信息理論與信息技術(shù)正逐步在財(cái)政及國(guó)庫(kù)管理中得到廣泛應(yīng)用，賦予這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)一個(gè)健全的“腦”、敏銳的“眼”、強(qiáng)壯的“心臟”、完善的“血管”以及勤快的“手”與“腳”，從而引發(fā)了一系列重大變革。

國(guó)庫(kù)信息化

“金稅工程”是我國(guó)政務(wù)信息化起步最早的“三金”工程之一。借鑒稅務(wù)信息化的成功經(jīng)驗(yàn)，有利于更好地建設(shè)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的“數(shù)目字管理”系統(tǒng)。數(shù)據(jù)的科學(xué)管理與深度利用是稅務(wù)信息化的關(guān)鍵，而數(shù)據(jù)集中則是數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用的前提。從2002年起稅務(wù)系統(tǒng)開始實(shí)行稅收數(shù)據(jù)的省級(jí)集中，2006年底全國(guó)共有31個(gè)國(guó)稅局推廣應(yīng)用了總局統(tǒng)一的綜合征管信息系統(tǒng)，相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)省級(jí)集中，在此基礎(chǔ)上征管數(shù)據(jù)進(jìn)一步集中到總局。稅務(wù)數(shù)據(jù)集中使省局、總局獲取到大量原始信息，較好地解決了上下級(jí)政府之間信息不對(duì)稱問題，對(duì)解決稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間信息不對(duì)稱也有較大的幫助。

作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期現(xiàn)代國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)的重點(diǎn)，國(guó)庫(kù)管理應(yīng)用支撐平臺(tái)有效解決了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和系統(tǒng)整合等問題。順應(yīng)這一趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)的省級(jí)集中管理，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)基層國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)向中央集中，這是適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前國(guó)情較為現(xiàn)實(shí)的明智選擇，也有利于將國(guó)庫(kù)管理及其信息化水平推向更高的發(fā)展平臺(tái)。

數(shù)據(jù)集中不是目的，而是數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用的手段。依托于平臺(tái)建設(shè)推行國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)集中管理，可以從源頭捕獲信息，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流與信息流的高度重合，并根據(jù)輕重緩急將政府職能中帶有不變性質(zhì)的業(yè)務(wù)流逐步信息化，以達(dá)到財(cái)政業(yè)務(wù)重塑的目的；可以使得財(cái)政管理操作執(zhí)行層與決策層直接溝通，促使金字塔式的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為扁平式的管理結(jié)構(gòu)，建立跨部門、跨層級(jí)的有效聯(lián)通渠道，實(shí)現(xiàn)財(cái)政組織體系縱向扁平化與橫向一體化；可以建立“以客戶為中心”、“一站式”服務(wù)的管理模式，促使財(cái)政及國(guó)庫(kù)工作方式由控制型向參與性和自主型轉(zhuǎn)變、由注重以“物”為中心向以“人”為本轉(zhuǎn)變、由經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變、由簡(jiǎn)單事務(wù)操作向知識(shí)智能管理轉(zhuǎn)變、由被動(dòng)執(zhí)行向主動(dòng)創(chuàng)造轉(zhuǎn)變。至此，現(xiàn)代“數(shù)目字系統(tǒng)”的建立，標(biāo)志著國(guó)庫(kù)的現(xiàn)代化進(jìn)入高級(jí)、成熟的發(fā)展階段，國(guó)庫(kù)的反腐機(jī)能才可能得以健全起來。