摘 要：河南省農(nóng)地流轉表現(xiàn)出規(guī)模擴大、速度加快、流轉方式多樣、組織化程度提高、土地用途基本合理、流轉收益不足等特點。農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營替代農(nóng)地流轉、地方政府對農(nóng)地流轉市場管理缺位、缺少扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和整合農(nóng)地流轉市場結果的綜合性政策，造成河南省農(nóng)地流轉市場的困境。促進農(nóng)地流轉市場發(fā)育，須做實農(nóng)民土地用益物權，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，強化地方政府對農(nóng)地流轉市場的監(jiān)管，建立農(nóng)地流轉中介服務體系，健全對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制和農(nóng)民工社會管理體制。

關鍵詞：農(nóng)地流轉；農(nóng)業(yè)兼業(yè)化；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.12.006

河南省在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設糧食主產(chǎn)區(qū)過程中，探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價的糧食生產(chǎn)與農(nóng)民收入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展的道路。2012年，河南省糧食總產(chǎn)量561.36億kg，占全國糧食總產(chǎn)量的9.56%。2012年河南省農(nóng)民人均純收入達7 524.94元，與全國農(nóng)民人均純收入7 919元相比，差距不小。整體上，制約河南省糧食生產(chǎn)的土地、水資源“瓶頸”約束和農(nóng)業(yè)收益偏低的基本矛盾依然突出。2012年10月份，對河南省滑縣、封丘縣、沈丘縣、息縣、唐河縣5個糧食生產(chǎn)大縣的320個農(nóng)民家庭的入戶調(diào)查顯示，河南省農(nóng)地流轉規(guī)模擴大、速度加快，而依靠農(nóng)地流轉彌補農(nóng)業(yè)規(guī)模和效益不足的狀況沒有根本性改善。

1 河南省農(nóng)地流轉的現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)地流轉規(guī)模擴大、速度加快

自2001年開始，河南省農(nóng)村土地流轉規(guī)模和速度呈現(xiàn)加快趨勢。據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳調(diào)查統(tǒng)計，2001年河南農(nóng)村家庭承包地流轉面積占家庭承包經(jīng)營總面積的1.7%，2007年這一比例為4.8%。2011年底，河南省農(nóng)村土地流轉面積132.13萬hm2，占家庭承包面積的20.6%，比2010年底的87.58萬hm2增長了50.9%。2012年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積達到0.18億hm2，占家庭承包耕地總面積的21.5%。從農(nóng)地流轉規(guī)?？矗幽鲜∞r(nóng)地流轉規(guī)模大體相當于全國平均水平，河南省農(nóng)地流轉規(guī)模擴大、速度加快，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、專業(yè)化水平，實現(xiàn)了土地、資金、技術、勞動力的合理流動與資源優(yōu)化配置，對促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

1.2 農(nóng)地流轉方式以農(nóng)戶間轉包和出租為主

2012年，河南省農(nóng)村勞動力4 800萬人，農(nóng)村富余勞動力3 200萬人，農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)2 570萬人。農(nóng)村青壯年勞動力外出務工，缺乏勞動力的中青年農(nóng)民家庭的普遍做法是將土地轉包或出租，一些外出務工農(nóng)民將耕地入股或直接出租給專業(yè)合作社由其統(tǒng)一經(jīng)營，在各個糧食生產(chǎn)縣悄然興起。截止到2012年7月份，全省入股面積比2011年增加了32.4%，托管等形式增加了34%。本次調(diào)查顯示：在320個農(nóng)民家庭中，已經(jīng)參與、未參與農(nóng)地流轉的農(nóng)戶分別有63戶、257戶，占全部受訪農(nóng)戶的19.7%，80.3%，63戶農(nóng)民家庭流轉的耕地面積共計357 hm2，其中，以轉包和出租形式流轉的耕地占所有耕地流轉總面積的82.7%。由于農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動中隱藏著就業(yè)的不確定性，使分散農(nóng)戶之間的土地轉包和出租具有短時性和不穩(wěn)定。在農(nóng)村勞動力輸出比重高的沈丘縣和息縣，以轉讓方式進行農(nóng)地流轉比較常見，轉讓承包地占農(nóng)地流轉總面積的9%。國家反復強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)民耕地承包經(jīng)營權，那些在1993年以后出生的農(nóng)民無法通過正常的土地調(diào)整渠道，合法地獲得耕地。各地出現(xiàn)變通性的做法是那些主動放棄土地承包權的農(nóng)戶或者無力耕種的農(nóng)民將其承包耕地轉讓給具有血緣或地緣關系的親友，悄悄地形成耕地承包權的繼承或流動。

1.3 農(nóng)地流轉組織化程度增強

農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后分工的不斷深化，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度。目前河南省農(nóng)地流轉正在逐步打破農(nóng)戶之間流轉的局限性[1]，更多地流入種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和資本性質(zhì)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。截止到2011年底，規(guī)模經(jīng)營面積在百畝以下的有近5萬戶，6.67～33.33 hm2的1.5萬戶，33.33～66.67 hm2的2 900戶，66.67 hm2以上的2 600多戶。轉入農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他經(jīng)營主體的面積，分別比2010年增加了0.6%，49%和44.7%。與分散農(nóng)戶相比，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，在市場競爭中更容易獲得信息、技術、管理、流通等方面的競爭優(yōu)勢，可以降低生產(chǎn)成本和提高產(chǎn)量來增加農(nóng)業(yè)比較收益，縮小農(nóng)民務農(nóng)收入與務工收入之間的差距，加速農(nóng)村土地流轉和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.4 農(nóng)地流轉以糧食種植為主

2012年底，河南省農(nóng)地流轉中用于糧食生產(chǎn)的占流轉耕地總面積的62.7%，用于經(jīng)濟類作物生產(chǎn)的占流轉面積的37.3%，流轉后的土地用途以糧食種植為主。此次5個糧食生產(chǎn)重點縣的抽樣調(diào)查中，用于糧食生產(chǎn)的耕地占流轉耕地總面積的81.3%，用于經(jīng)濟類作物生產(chǎn)的耕地占流轉面積的23.7%，約5%用于其他用途。其他用途主要是涉農(nóng)企業(yè)用于開發(fā)“循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園”、“生態(tài)農(nóng)業(yè)示范基地”、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”、“農(nóng)業(yè)科技博覽園”等農(nóng)業(yè)項目。

1.5 農(nóng)地流轉收益不足

土地資源稀缺性，引起了發(fā)展新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化與建設糧食生產(chǎn)核心區(qū)，在空間和區(qū)域上爭奪土地資源的矛盾。土地資源升值反饋到農(nóng)地流轉市場上，農(nóng)地流轉價格的顯示機制逐漸形成，價格引導土地資源流動的趨勢加強。在63個農(nóng)戶參與的農(nóng)地流轉中，43個農(nóng)戶轉出土地，20個農(nóng)戶轉入土地，6戶轉出土地的農(nóng)戶未收到任何流轉價款，得到土地租金或糧食補償?shù)霓r(nóng)戶有37戶。其中，每公頃耕地流轉價格基本維持在4 500～5 250元·年-1，約占年均種糧凈收益的30%～35%。普通農(nóng)戶間自發(fā)耕地流轉方式占絕對優(yōu)勢，轉入耕地的農(nóng)戶因地塊分散、租期短、缺少信貸資金的支持，不易實現(xiàn)土地集中和集約化經(jīng)營，不易憑借規(guī)?；找嫣岣咿r(nóng)業(yè)收入，而且增加不多的農(nóng)業(yè)收入還要在流轉雙方之間重新分配。耕地流轉合同并沒有給轉出耕地的農(nóng)民帶來較高的租金收益，并且喪失了耕地作為其務工、經(jīng)商失敗時的退路或抗擊經(jīng)濟風險的資產(chǎn)[2]。

2 河南省農(nóng)地流轉的困境

我國農(nóng)地流轉政策，以保護農(nóng)民承包地使用權和鼓勵適度流轉為目標，延緩了自發(fā)的農(nóng)地流轉的漸進性質(zhì)，卻終歸抵擋不住農(nóng)地流轉市場加速蔓延的趨勢，農(nóng)戶對此表現(xiàn)出頑固反抗與積極順應的雙重態(tài)度。前一個方面體現(xiàn)在眾多分散的農(nóng)戶，尤其是中老年農(nóng)戶對農(nóng)地流轉的淡漠與冷靜反應，極力避免卷入耕地流失與兼并；后一個方面反映在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大量涌現(xiàn)，并且在利潤動機驅使下，擴張農(nóng)地流轉規(guī)模和實行農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營。農(nóng)地流轉中看似矛盾的兩股力量的流變，使農(nóng)地流轉市場的主體、客體、管理者、流轉秩序等不同程度的陷入困境。

2.1 農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營替代農(nóng)地流轉不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉變

河南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)普遍的兼業(yè)化、老齡化和婦女化趨勢。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素相對價格變化，誘使農(nóng)民家庭打破“男工女耕”勞動分工方式，更為靈活地調(diào)配家庭內(nèi)部性別間的勞動分工，夫妻雙方閑時務工、忙時務農(nóng)，或者一方務工、另一方務農(nóng)最為常見。目前河南省超過90%的農(nóng)村家庭，至少有一個主要勞動力長期從事非農(nóng)業(yè)工作，農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營成為農(nóng)民家庭主導性的勞動分工方式。在320位農(nóng)戶中，195位農(nóng)戶認為保留土地僅僅可以保證基本生活，其中的80位農(nóng)戶愿意放棄承包地，前提是政府能夠為之提供適當?shù)酿B(yǎng)老保障。這說明農(nóng)戶繼續(xù)保留土地承包權的主要原因，已經(jīng)不是可以從中獲取較好的生活保障，而是將保留土地承包權作為務工失敗的退路。占壓倒性多數(shù)的中青年農(nóng)戶家庭，其經(jīng)濟中心已經(jīng)轉向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并且擺脫了對土地依賴，卻不肯放棄手中的承包地，這加劇了農(nóng)地流轉市場的供給不足。由于第一代農(nóng)民工逐漸地退出城市、返回農(nóng)村，老年農(nóng)民家庭和部分中年農(nóng)民家庭的收入來源再次轉向農(nóng)業(yè)并強化了對土地的依賴，這一部分農(nóng)戶轉入土地的動機強烈而轉出土地的愿望不足，結果是農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營切實形成了對農(nóng)地流轉的替代[3]。

占主導地位的農(nóng)民家庭兼營農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了家庭內(nèi)部勞動分工的專業(yè)化和多樣化的統(tǒng)一，可以提高農(nóng)民家庭內(nèi)部勞動生產(chǎn)效率。但是，在戶均土地資源和勞均土地資源稀缺的約束下，農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營并沒有妥善地解決勞動力與土地的合理搭配問題，反而出現(xiàn)婦女、老人經(jīng)營農(nóng)業(yè)的勞動力過剩問題，并且引起農(nóng)業(yè)從業(yè)者的年齡層次和性別結構惡化[4]。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在從事農(nóng)業(yè)的勞動力中，51歲以上的人數(shù)占43.1%，60歲以上人數(shù)占13.7%；婦女勞動力的人數(shù)占61.4%；中小學及以下文化程度的人數(shù)占40.2%。市場篩選下來的老齡、婦女農(nóng)業(yè)從業(yè)者主要依賴傳統(tǒng)的耕作經(jīng)驗，其對耕地的物質(zhì)投入、新技術運用和現(xiàn)代化的管理能力往往不足，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化和精細化，也不容易形成與農(nóng)資市場和農(nóng)產(chǎn)品市場的對接，最終會制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉變。

2.2 缺少保護新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策

壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的力量，依賴優(yōu)厚的農(nóng)業(yè)收益和能夠有效地抗擊農(nóng)業(yè)風險的補貼性政策。從河南省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體的發(fā)展狀況看，這些新生力量的總量和規(guī)模偏小且面臨較高的自然的、經(jīng)濟的風險，又缺少相應的農(nóng)作物保險政策和保護性的農(nóng)業(yè)補貼。按照河南省農(nóng)業(yè)補貼的實施辦法，原有耕地承包者而非實際種糧者獲得各項農(nóng)業(yè)補貼，只是新增的農(nóng)業(yè)補貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行傾斜。這意味著凡是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的力量生長較快的地區(qū)，其市、縣級政府的財政負擔較重。例如，周口市采取鼓勵土地流轉、銀行信貸擔保、增加農(nóng)業(yè)補貼的優(yōu)惠性政策，其農(nóng)業(yè)財政支出規(guī)模增加較快。2012年，周口市公共財政收入60.1億元，爭取中央和省財政各類補助資金269.8億元，比2011年增加68.5億元；公共財政支出324.9億元，其中，惠農(nóng)性的財政支出32.6億元，占公共財政支出總量的10%?？恐v向的財政轉移支付，周口市財政收支才實現(xiàn)基本平衡。但是中央財政對這些產(chǎn)糧重點縣的轉移性支出的強度較弱，本就不富裕的地方財政支出困難，那么地方政府對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的優(yōu)惠性政策能持續(xù)多久就很難預測。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，最無助的是與適度的農(nóng)業(yè)規(guī)模相配套的農(nóng)田水利設施、道路、技術咨詢和推廣、農(nóng)田改造和耕地保護等公共產(chǎn)品供給滯后，最困難的是農(nóng)資購買、農(nóng)產(chǎn)品收購、銀行信貸等。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不能在農(nóng)資購買和農(nóng)產(chǎn)品售賣中占據(jù)有利地位、缺少適當?shù)牡盅何锖蛽Ｈ?、繁瑣的銀行貸款手續(xù)和投資擔保公司較高的貸款利率，這些因素可能減損由農(nóng)地流轉帶來的規(guī)?；找?。

2.3 地方政府對農(nóng)地流轉市場管理缺位

地方政府對農(nóng)地流轉市場管理缺失，突出地反映在對農(nóng)民土地權益保護不到位和流轉后土地用途管制不嚴格，引起農(nóng)地流轉糾紛和用途非糧化。例如，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場在跨村、跨鄉(xiāng)或跨地區(qū)的農(nóng)地流轉中繞過農(nóng)民直接與村委會簽訂流轉合同，出現(xiàn)村集體代替或強迫農(nóng)民簽訂流轉合同的現(xiàn)象，一些農(nóng)民缺少基本的知情權和價格談判權利，許多耕地流轉期限過長而流轉價格偏低，而少數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)失信于農(nóng)民使其蒙受較大的經(jīng)濟損失。又如，一些地區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府試圖依靠行政力量加速農(nóng)地流轉，而忽視自身應當承擔的耕地保護職責與農(nóng)地流轉所附加的管理責任，包括對轉入耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的資質(zhì)審查和流轉耕地的用途監(jiān)管。由于地方政府急于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和地方經(jīng)濟，往往對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尤其是工商業(yè)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)企業(yè)的進入和監(jiān)管不力，部分農(nóng)村地區(qū)引入的農(nóng)業(yè)項目實際上卻在經(jīng)營旅游、娛樂、餐廳甚至房產(chǎn)開發(fā)，或者農(nóng)業(yè)企業(yè)租賃耕地后大面積、長時間撂荒。農(nóng)地流轉后用途“非糧化”，以農(nóng)業(yè)企業(yè)的農(nóng)地流轉為甚，它與穩(wěn)定糧食播種面積之間確實存在著矛盾，造成國家糧食安全隱患。

2.4 整合農(nóng)地流轉結果的綜合性政策出臺遲滯

目前，地方政府在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過程中所制定的社會管理政策，沒能與農(nóng)地流轉政策相配合，出現(xiàn)了“土地的城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”之間的相互脫節(jié)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和提高農(nóng)業(yè)組織化程度所帶動的技術、資金擠壓勞動力的現(xiàn)象，特別是一些被動流轉土地的失業(yè)農(nóng)民的生活質(zhì)量下降[5]，即使地方政府政策上放開務工農(nóng)民和失地農(nóng)民在縣城的落戶條件，他們能否真正獲得與當?shù)鼐用竦韧墓卜丈胁豢芍Ａ硗?，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入差距擴大，勢必加速農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)民角色分化，在新一輪財富競比中失利的普通農(nóng)民，對土地投入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性將可能影響未來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)保護政策僅注重糧食數(shù)量安全和調(diào)控農(nóng)業(yè)資源，忽視了糧食質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)資源配置效率，無益于調(diào)整新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶之間的利益均衡。再者，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，對農(nóng)民對集體土地用益物權的限制過多，無形中為農(nóng)地流轉設置了一些政策性障礙，為村集體創(chuàng)造了不少的尋租機會[6]。例如“以轉讓形式流轉土地的必須經(jīng)過發(fā)包方同意”，可能使那些已經(jīng)在城市有穩(wěn)定收入來源的務工者無法扯斷與農(nóng)村耕地的聯(lián)系，形成一批土地食利者。由村委會牽頭的反租倒包和委托承包進行流轉產(chǎn)生的土地租金可能被村委會截留，損害農(nóng)村集體成員的利益和產(chǎn)生土地流轉糾紛。

3 河南省農(nóng)地流轉的對策

糧食主產(chǎn)區(qū)省級政府，在農(nóng)地流轉的市場規(guī)律與政策調(diào)節(jié)的配合、與中央政府、基層政府以及農(nóng)民的利益博弈中將起到關鍵性作用，對農(nóng)業(yè)財政支出、信貸、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村土地管理產(chǎn)生實質(zhì)性影響。省級政府務實地引導農(nóng)地流轉，應完善農(nóng)村土地管理制度、健全農(nóng)業(yè)保護政策體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制和農(nóng)民工的社會管理體制，穩(wěn)妥地推進農(nóng)地流轉市場發(fā)育和吸納農(nóng)村剩余勞動力。

3.1 做實農(nóng)民土地用益物權

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，賦予農(nóng)民長久、充分的土地承包經(jīng)營權，是穩(wěn)定農(nóng)民長期投資預期和理順農(nóng)地流轉關系的基礎。對一些歸屬不清的土地要尊重歷史和承認現(xiàn)實，盡早確權頒證。對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，承包方可以由農(nóng)民擴大到農(nóng)村集體以外的單位和個人。逐步放開土地承包經(jīng)營權的抵押，讓那些欲擴大土地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民能夠以手中的土地作為融資手段，解決農(nóng)村資金不足的難題。即便真出現(xiàn)少數(shù)因經(jīng)營風險無力還貸的農(nóng)民被迫失去土地，地方政府也可以出臺相關的社會救助措施予以解決。全面開展農(nóng)民宅基地的統(tǒng)計和登記工作，賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書。允許農(nóng)民通過市場化流轉變現(xiàn)其房產(chǎn)，或者按照地方相關政策的置換標準換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅、遷入小城鎮(zhèn)居住，為有能力在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民融入城市創(chuàng)造條件。

3.2 地方政府引導和監(jiān)管農(nóng)地流轉市場

地方政府建立土地流轉的專項引導資金和信息服務體系，為流轉各方提供必要的信息、技術和法律等的咨詢服務，維護流轉雙方合法權益[7-9]。鼓勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社與農(nóng)民在平等互利、協(xié)商一致的基礎上簽訂長期、規(guī)范的流轉合同并報發(fā)包方備案。在不改變土地性質(zhì)和用途的條件下，準許社會資本以多種形式直接流轉和經(jīng)營農(nóng)民的承包地，并且按照促進民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的有關政策扶持資本性質(zhì)的農(nóng)業(yè)企業(yè)?？h、鄉(xiāng)兩級地方政府對農(nóng)地流轉市場的管理責任，包括對保護流轉雙方的權益、流轉主體的資質(zhì)審查、信息傳遞、流轉土地的用途管制、糾紛解決、執(zhí)行農(nóng)業(yè)保護政策等。加強省級政府對縣、鄉(xiāng)政府對農(nóng)地流轉市場管理責任的督察，引導流轉土地向種糧方向發(fā)展。增強村民自治能力，最大程度地避免農(nóng)村集體強制農(nóng)民進行土地流轉和截留農(nóng)民土地流轉收益。

3.3 積極扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

從立法、政策、管理方面營造社會環(huán)境，培育高效率的新型農(nóng)業(yè)組織。加強農(nóng)地流轉立法和制定實施細則，明確土地流轉中受益各方的權利，保障農(nóng)地流轉不會造成耕地減少或威脅國家糧食安全，保證農(nóng)地流轉限制在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，預防土地兼并和產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權交易市場，確保農(nóng)地流轉公平、合理。省級政府制定財政、金融、項目開發(fā)方面的支持政策，圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力，加強農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)業(yè)科技的財政投入，扶持各類農(nóng)業(yè)主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和開展規(guī)?；募s經(jīng)營。鼓勵外出務工的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)圍繞當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，建立生產(chǎn)基地，開展適度規(guī)模經(jīng)營。對達到一定經(jīng)營面積的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等規(guī)模主體，按其經(jīng)營面積和畝均標準由中央財政對其進行直接補貼，對其基礎設施投入和設施建設給予貸款貼息支持，并且將新增農(nóng)業(yè)補貼重點流向規(guī)模經(jīng)營者。通過農(nóng)業(yè)保險機制分散和降低規(guī)模種植者的生產(chǎn)經(jīng)營風險，對其投保農(nóng)業(yè)保險給予一定的保費補貼，逐步建立包括農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款在內(nèi)的金融服務體系。商業(yè)銀行縣域分支機構和農(nóng)信社優(yōu)先支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社，緩解農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者季節(jié)性、臨時性的信貸資金需求。

3.4 健全農(nóng)地流轉的中介服務體系

農(nóng)地流轉的中介服務體系，包括分散的農(nóng)戶對土地測量與評估、土地流轉法律咨詢、土地流轉合同管理、土地托管和土地保險的服務性需求，以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者對土地流轉信息、流轉監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)技術、農(nóng)資購買、倉儲、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)機服務等需求。建立各類中介組織連接政府、農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者，為之提供農(nóng)地流轉的信息、技術、生產(chǎn)性服務，降低流轉雙方的交易成本和風險，促進順暢、高效的農(nóng)地流轉。成立以鄉(xiāng)、縣、市三級政府為主導的農(nóng)地流轉信息網(wǎng)絡，協(xié)調(diào)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地區(qū)之間的土地流轉。成立市場化運作的農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所，為各類農(nóng)地流轉或農(nóng)地產(chǎn)權交易提供投資、法律、評估、會計等專業(yè)服務。以農(nóng)資企業(yè)和農(nóng)技站為主體，以家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)民協(xié)會為對象，開展農(nóng)資供應和生產(chǎn)技術指導。

3.5 建立對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制

現(xiàn)有對糧食生產(chǎn)大縣的獎勵政策不足以彌補其農(nóng)業(yè)財政支出的困境，也不足以調(diào)動縣級政府對耕地保護、生態(tài)環(huán)境治理和發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的積極性[10]。建議由中央政府和糧食主銷區(qū)政府按照一定比例共同籌集財政資金，建立以中央政府為主體的國家糧食安全補償基金，對13個糧食主產(chǎn)區(qū)按其對國家糧食安全的貢獻進行轉移支付。各個糧食主產(chǎn)區(qū)再按照產(chǎn)糧大縣的糧食產(chǎn)量分配補償性資金，以鼓勵縣級政府管好地、多種糧。糧食主產(chǎn)區(qū)省級財政加強對糧食生產(chǎn)重點縣的農(nóng)村土地整理、標準農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范基地建設的資金投入，配合規(guī)?；Z食種植，靠項目開發(fā)推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民收入增長。

3.6 創(chuàng)新對農(nóng)民工的社會管理體制

管理農(nóng)民土地流轉預期和妥善安置釋放出的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，利用農(nóng)民徹底的分業(yè)和減少農(nóng)村人口促進農(nóng)地流轉和適度農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。一是形成持久的農(nóng)村人口流動機制，對農(nóng)民工和失地農(nóng)民的就業(yè)能力和再就業(yè)進行培訓，提高農(nóng)民工的就業(yè)層次和就業(yè)穩(wěn)定性[11]。二是完善農(nóng)村社會保障體系，增強農(nóng)民土地流轉的預期。要使農(nóng)村人口能持續(xù)地流動下去，須賦予農(nóng)民充分的退出土地權利和城市基本生活的保障權利。從農(nóng)村最低生活保障制度入手，推動農(nóng)村社會保障制度的完善，置換土地對農(nóng)民生活、養(yǎng)老的保障功能[12]。在一些縣域經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，可以依據(jù)土地流轉期限對轉出土地的農(nóng)民進行不同標準的補貼，用于其農(nóng)村養(yǎng)老保險自繳費用的補助。將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)轉出土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，對其實行優(yōu)先保障。三是轉變?nèi)丝诔擎?zhèn)化模式，促進農(nóng)民工融入城市。擺脫政府主導的城鎮(zhèn)化，逐步過渡到市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化模式，依靠市場手段籌集資金和產(chǎn)業(yè)聚集提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。盡快打破城鄉(xiāng)分割的二元社會管理體制，穩(wěn)妥改革戶籍制度，促進更多的農(nóng)民工在就業(yè)、住房、醫(yī)療和子女教育等方面享有與城市居民相同的權利。惟有讓農(nóng)民工獲得高于農(nóng)村的、體面的城市生活，方能為規(guī)?；霓r(nóng)地流轉和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)釋放更大的空間。

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