摘 要 在許多國(guó)家，技能短缺問(wèn)題日益尖銳，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論的觀點(diǎn)，技能短缺只是技能供求之間暫時(shí)的非均衡狀態(tài)，不過(guò)現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)是不完全競(jìng)爭(zhēng)的。本文從市場(chǎng)失靈和政府失靈兩方面對(duì)技能短缺問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行理論分析認(rèn)為，緩解技能短缺問(wèn)題需要構(gòu)建需求驅(qū)動(dòng)的技能培訓(xùn)模式、促進(jìn)利益相關(guān)者間的合作、確立責(zé)任分擔(dān)的技能投資模式、改善技能投資環(huán)境等。

關(guān)鍵詞 市場(chǎng)失靈；政府失靈；技能短缺；有限政府；責(zé)任分擔(dān)

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2013）10-0017-06

“技能勞動(dòng)力短缺是20世紀(jì)90年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的最具挑戰(zhàn)性障礙?！S著市場(chǎng)和生產(chǎn)的全球化，技能短缺已成為全球性課題”[1]。技能短缺不僅僅表現(xiàn)為技能供給總量的不足，還表現(xiàn)在由于技能供需在結(jié)構(gòu)上不匹配造成的結(jié)構(gòu)性人才短缺。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的“技工荒”問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。

技能短缺產(chǎn)生的原因是研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論，技能短缺只是技能勞動(dòng)力供給和需求之間暫時(shí)的非均衡狀態(tài)。由于技能的需求不斷發(fā)生變化，從而引起供給的相應(yīng)變動(dòng)，技能的供給和需求常常處于非均衡狀態(tài)[2]。因此，技能短缺是技能勞動(dòng)力需求與供給變動(dòng)過(guò)程中的必然現(xiàn)象。不過(guò)在價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)下，技能的供求將逐漸走向?qū)Φ?，既不?huì)存在技能過(guò)剩，也不會(huì)存在技能短缺[3]。不過(guò)，上述結(jié)論是以完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的假設(shè)為前提的，在現(xiàn)實(shí)中這是不成立的。完全摒棄政府干預(yù)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，需要依靠政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)糾補(bǔ)市場(chǎng)失靈。不過(guò)，人們發(fā)現(xiàn)，政府的干預(yù)也并不一定能夠取得預(yù)期的理想結(jié)果，存在“政府失靈”的現(xiàn)象。本文試圖從市場(chǎng)失靈和政府失靈兩方面對(duì)技能短缺問(wèn)題進(jìn)行全面的理論分析。

一、技能短缺和市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)失靈意味著市場(chǎng)本身不能有效配置資源，使勞動(dòng)力供求難以達(dá)到均衡狀態(tài)，造成技能短缺問(wèn)題持續(xù)存在。與技能短缺問(wèn)題相關(guān)的市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）技能投資的外部性

如果投資者能夠獲得技能培訓(xùn)的全部收益，市場(chǎng)機(jī)制就可以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，從而實(shí)現(xiàn)技能供求的平衡。然而，在現(xiàn)實(shí)中這種假設(shè)并不存在——技能培訓(xùn)帶有必然的外部性。一方面，技能對(duì)全要素生產(chǎn)率的推動(dòng)作用有利于資本投資的增加，資本投資反過(guò)來(lái)進(jìn)一步刺激更多的技能投資，構(gòu)成資本投資與技能積累的良性循環(huán)。另一方面，這種外部性也存在消極影響?？死锼苟喾颉佚R認(rèn)為，企業(yè)培訓(xùn)是一個(gè)典型的“囚徒困境”問(wèn)題[4]。并非所有企業(yè)都有意愿或有能力進(jìn)行技能投資。在缺乏外部約束的情況下，一些企業(yè)可以通過(guò)“搭便車”的方式從培訓(xùn)企業(yè)獲取所需要的勞動(dòng)力，從而占有部分培訓(xùn)收益而無(wú)須分擔(dān)成本?！按畋丬嚒钡钠髽I(yè)越多，其他企業(yè)喪失培訓(xùn)成果的風(fēng)險(xiǎn)就越大，對(duì)培訓(xùn)投入也就越消極，從而形成一種惡性循環(huán)。這是市場(chǎng)條件下企業(yè)之間非合作博弈的結(jié)果?！按畋丬嚒爆F(xiàn)象使許多企業(yè)把培訓(xùn)視為一種消費(fèi)，而不是投資。因此，理性的企業(yè)往往不愿意投資于員工的遷移性技能培訓(xùn)。個(gè)人由于無(wú)法充分占有技能投資的收益，比如工資水平?jīng)]有隨著生產(chǎn)率的提高而相應(yīng)增長(zhǎng)，也會(huì)造成個(gè)人投資的積極性不足。此外，大多數(shù)技能培訓(xùn)都帶有公共物品的性質(zhì)。這就使技能投資產(chǎn)生私人收益的同時(shí)也帶來(lái)不同程度的社會(huì)收益。而個(gè)人和企業(yè)都是從自身利益和需求的角度出發(fā)進(jìn)行技能投資的。因此，如果完全由市場(chǎng)來(lái)決定技能投資行為，投資者由于不可能獲得技能投資的外部收益，其提供的技能培訓(xùn)規(guī)模必然低于社會(huì)期望水平，這就需要政府的介入，使技能培訓(xùn)在最大程度上滿足社會(huì)的需要。

（二）信息的不對(duì)稱性和不完全性

信息的不對(duì)稱是指供求雙方并不擁有同等的有關(guān)教育和培訓(xùn)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況的信息。首先，有關(guān)培訓(xùn)的信息在各利益主體之間的分配是不均衡的。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)培訓(xùn)情況具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)。在缺乏外部標(biāo)準(zhǔn)的情況下，其他利益主體難以對(duì)其培訓(xùn)計(jì)劃的質(zhì)量進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，這可能會(huì)影響它們的培訓(xùn)需求。保爾·雷恩認(rèn)為，信息不對(duì)稱使培訓(xùn)的數(shù)量和質(zhì)量呈負(fù)相關(guān)性?！叭绻苡?xùn)者無(wú)法評(píng)估培訓(xùn)質(zhì)量，企業(yè)可能利用自身的信息優(yōu)勢(shì)提供低質(zhì)量的培訓(xùn)計(jì)劃而無(wú)須承擔(dān)任何消極后果?！盵5] 這樣必然會(huì)削弱個(gè)人的培訓(xùn)需求。其次，勞動(dòng)力市場(chǎng)信息在供求雙方的分配也是不對(duì)等的。企業(yè)擁有更多關(guān)于就業(yè)機(jī)會(huì)和技能需求的信息；而勞動(dòng)力清楚自身的技能狀況，卻不了解潛在的就業(yè)信息。這種信息的不對(duì)稱會(huì)制約技能供求的匹配。此外，這種“市場(chǎng)失靈”具有“逆向選擇”的特征。“由于企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力技能缺乏充分的信息，就會(huì)傾向于根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一般水平支付工資?！盵6] 如果技能的提高沒(méi)有伴隨工資的相應(yīng)增長(zhǎng)，個(gè)人也就不愿意接受進(jìn)一步的培訓(xùn)。

信息的不完全性也是影響技能投資的一個(gè)重要因素。無(wú)論個(gè)人還是企業(yè)都是根據(jù)對(duì)培訓(xùn)收益的預(yù)期作出投資決策的。“在對(duì)教育培訓(xùn)成本和收益有完全的信息并且收益高于成本的情況下，投資者會(huì)愿意進(jìn)行投資。相反，如果投資者不能準(zhǔn)確評(píng)估培訓(xùn)的成本和收益，往往會(huì)低估培訓(xùn)收益而高估培訓(xùn)成本，從而削弱其培訓(xùn)的積極性?！盵7] 對(duì)于單個(gè)投資者來(lái)說(shuō)，顯然缺乏充分的相關(guān)信息，而獲取所有這些信息是不可能或者不經(jīng)濟(jì)的，難以作出明智的教育和培訓(xùn)投資決策，造成技能投資不足。此外，由于培訓(xùn)的長(zhǎng)期收益的不確定性較高，投資者更關(guān)注直接的短期收益，這也可能造成教育和培訓(xùn)規(guī)模的不足或技能供求出現(xiàn)失衡。在勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性較強(qiáng)的情況下，投資風(fēng)險(xiǎn)和收益的不確定性使這種狀況更為明顯[8]。因此，必須依靠政府的干預(yù)措施提高人們對(duì)投資收益的信心，從而促進(jìn)技能供給和需求的平衡。

（三）市場(chǎng)的不完全性

市場(chǎng)的不完全性使技能供求難以實(shí)現(xiàn)或保持均衡狀態(tài)。技能勞動(dòng)力的需求并不一定隨著市場(chǎng)價(jià)格而上下波動(dòng)，造成這種情況的原因是多方面的。第一，技術(shù)進(jìn)步使勞動(dòng)力市場(chǎng)的技能需求總體上是持續(xù)增長(zhǎng)的。在技術(shù)不斷進(jìn)步而且技能勞動(dòng)力無(wú)法替代的情況下，勞動(dòng)力市場(chǎng)有可能出現(xiàn)技能需求和技能勞動(dòng)力工資同時(shí)上漲的情況。在各種因素的影響下，工資增長(zhǎng)與需求增長(zhǎng)相比是較為遲緩的，這就影響了工資傳遞市場(chǎng)信號(hào)的有效性，從而延遲了技能勞動(dòng)力的供給，使供給落后于需求成為一種常態(tài)。第二，工資向上的剛性也是不可忽視的因素。工資是調(diào)節(jié)技能供求的主要機(jī)制。然而，工資變化具有相當(dāng)大的剛性，當(dāng)人們的消費(fèi)達(dá)到一定水平以后，重新習(xí)慣一種較低的生活水平是很困難的。這就使工資往往不能在勞動(dòng)力市場(chǎng)上充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。第三，技能供求調(diào)整的非對(duì)稱性。即使技能勞動(dòng)力的供求關(guān)系對(duì)工資變化是敏感的，教育和培訓(xùn)的周期性也使這種供求的變化復(fù)雜化。技能需求的變化具有即時(shí)性，而供給的調(diào)整卻由于勞動(dòng)力的教育和培訓(xùn)需要較長(zhǎng)的周期而比較緩慢。技能供給的相對(duì)滯后就會(huì)導(dǎo)致技能短缺。博斯沃斯和威爾遜認(rèn)為，即使工資對(duì)供求關(guān)系的變化是敏感的，技能勞動(dòng)力供給的時(shí)滯也使勞動(dòng)力的供求實(shí)現(xiàn)均衡需要較長(zhǎng)的過(guò)程，這進(jìn)一步影響了技能短缺問(wèn)題持續(xù)的時(shí)間[9]。技能需求的提高和短缺技能工資的增長(zhǎng)并不一定帶來(lái)技能供給的增長(zhǎng)，一方面，個(gè)人可能由于缺乏教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)而無(wú)法提高技能水平，另一方面，教育和培訓(xùn)制度可能缺乏技能供給的能力。第四，影響技能供求因素的復(fù)雜性。技能需求是一種派生需求，所以勞動(dòng)力需求的數(shù)量除受工資調(diào)節(jié)外，還受產(chǎn)品市場(chǎng)需求的調(diào)節(jié)；而勞動(dòng)力供給也受到工資水平、主觀偏好、人口規(guī)模及年齡結(jié)構(gòu)等因素的影響。此外，資本市場(chǎng)的不完善會(huì)影響個(gè)人的培訓(xùn)投資能力（這對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的影響尤其明顯），從而使培訓(xùn)需求下降。這些問(wèn)題都說(shuō)明影響技能勞動(dòng)力供求的因素是十分復(fù)雜的。

（四）市場(chǎng)的不公平性

市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先”，這在很大程度上造成了教育培訓(xùn)以及就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等。然而，為更多的人提供平等的技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)對(duì)政府來(lái)說(shuō)顯然是非常重要的。社會(huì)公平的價(jià)值取向需要政府的干預(yù)，以避免因教育機(jī)會(huì)不均等所造成的貧富差距的代際繼承與不平等狀況的進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)提高技能勞動(dòng)力的供給數(shù)量和質(zhì)量。其次，非市場(chǎng)因素也是造成社會(huì)公平問(wèn)題的主要原因。根據(jù)制度學(xué)派的觀點(diǎn)，教育培訓(xùn)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)都存在由于制度性因素（如內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)和工會(huì)）及社會(huì)性因素（如社會(huì)階層和歧視）而形成的非競(jìng)爭(zhēng)性群體[10]。這些群體都是相對(duì)封閉的，限制了個(gè)人在這些群體之間的自由流動(dòng)。不同群體在教育培訓(xùn)及就業(yè)機(jī)會(huì)上的差異同樣是制度性分割的結(jié)果，與市場(chǎng)供求沒(méi)有直接關(guān)系。社會(huì)階層、家庭背景、種族和性別等方面的區(qū)別使某些群體在教育和培訓(xùn)方面容易受到不公正對(duì)待，既制約他們自身技能的提高，同時(shí)也造成“就業(yè)歧視”。例如，企業(yè)往往認(rèn)為高技能勞動(dòng)力具有可培訓(xùn)性從而為他們提供更多的培訓(xùn)，而更需要培訓(xùn)機(jī)會(huì)的低技能勞動(dòng)力卻受到忽視。歐盟國(guó)家的一項(xiàng)調(diào)查也顯示，企業(yè)為高技能勞動(dòng)力提供的培訓(xùn)機(jī)會(huì)比低技能勞動(dòng)力多6倍以上。

二、技能短缺和政府失靈

為糾正市場(chǎng)失靈，政府必須運(yùn)用自身行為優(yōu)勢(shì)干預(yù)市場(chǎng)，確保技能供求的平衡。不過(guò)，政府干預(yù)也可能會(huì)失靈，這非但不能起到補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制的作用，反而會(huì)加劇市場(chǎng)失靈，抑制市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)作。

（一）政府干預(yù)的“內(nèi)部性”

根據(jù)公共選擇理論，政府內(nèi)部的不同利益集團(tuán)都有各自的利益訴求，公共決策實(shí)際上是這些利益集團(tuán)相互博弈、彼此妥協(xié)的結(jié)果，從而使政府成為在政治市場(chǎng)上追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。在技能短缺問(wèn)題上，政府干預(yù)同樣存在這種“內(nèi)部效應(yīng)”。政府對(duì)技能培訓(xùn)的干預(yù)應(yīng)該更多關(guān)注整個(gè)社會(huì)的技能問(wèn)題。當(dāng)多個(gè)存在利益矛盾的主體共同參與決策時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生相互競(jìng)爭(zhēng)與博弈的情況，他們往往從維護(hù)自身利益而不是從實(shí)際的客觀條件出發(fā)來(lái)影響政策的制定和實(shí)施，政府干預(yù)為這種“尋租”行為的產(chǎn)生提供了可能性，從而也使政府干預(yù)的公正性并非必然。這表現(xiàn)在很多政府的政策更關(guān)注政策的短期效果。這一點(diǎn)明顯地體現(xiàn)在教育和培訓(xùn)改革中。執(zhí)政黨往往傾向于選擇“短、平、快”的教育政策，而且更多地關(guān)注政策成效的數(shù)量指標(biāo)。因?yàn)橹庇^的數(shù)量指標(biāo)顯然比質(zhì)量更容易把握。在某種程度上，政府干預(yù)的最終目的是實(shí)現(xiàn)政治利益，而不是滿足社會(huì)的技能需求。此外，在技能供給的決策中，政府部門處于核心地位，大多數(shù)人在很大程度上只是決策結(jié)果的被動(dòng)接收者，這使政府的技能政策可能不符合公共利益的要求，從而導(dǎo)致政府的技能供給在數(shù)量和質(zhì)量上都難以滿足公眾的需求。

（二）政府決策的失誤

政府決策失誤的影響因素是多方面的。其中最主要的因素是決策者的有限理性和決策信息的不完全性。政府需要準(zhǔn)確了解市場(chǎng)的技能需求狀況，根據(jù)消費(fèi)者的需求偏好來(lái)確定一定時(shí)期內(nèi)技能供給的種類和數(shù)量，以達(dá)到供需平衡。然而，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和供求關(guān)系變動(dòng)的復(fù)雜性使政府難以充分、及時(shí)和準(zhǔn)確地掌握市場(chǎng)信息，從而使其決策的有效性大為降低。此外，政府干預(yù)的力度也很難確定。干預(yù)不足與干預(yù)過(guò)度均會(huì)造成“政府失靈”，這非但起不到彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用，反而會(huì)加劇“市場(chǎng)失靈”。在應(yīng)對(duì)技能短缺問(wèn)題上，政府失靈表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是技能供求的總量失衡。影響技能需求的因素是復(fù)雜的，因此難以通過(guò)技能勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格的變化確定技能的實(shí)際需求水平。此外，政府應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)對(duì)技能的有效需求而不是名義需求確定技能供給的規(guī)模，而確定有效需求水平顯然更加困難，往往是“一個(gè)不可能完成的任務(wù)”。這樣就可能造成整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)技能供給總量的過(guò)度或不足。二是技能供求的局部失衡。不同市場(chǎng)主體的技能需求在數(shù)量和質(zhì)量上存在差異，而明確消費(fèi)者對(duì)技能的具體需求并提供有針對(duì)性的培訓(xùn)顯然需要巨大的決策成本，而且是難以實(shí)現(xiàn)的。因此政府往往是根據(jù)對(duì)技能需求的總體預(yù)期而不是消費(fèi)者的差異需求提供技能培訓(xùn)。技能需求的多樣性和政府技能供給方式的單一性之間的矛盾往往會(huì)造成技能供求的結(jié)構(gòu)性失衡。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)技能供求的結(jié)構(gòu)性平衡比總量平衡更加困難。然而，這卻是技能短缺問(wèn)題中不可忽視的一方面，在許多國(guó)家普遍存在。

（三）政府干預(yù)的效率低下

造成政府干預(yù)效率不足的原因主要包括以下四方面：一是技能供給效率評(píng)估的困難。公共物品的成本與收益難以確定，尤其對(duì)社會(huì)效益更缺乏準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和可靠的評(píng)估方法，而社會(huì)效益恰恰是政府部門提供公共物品的主要目標(biāo)。這一問(wèn)題也體現(xiàn)在作為公共服務(wù)的教育和培訓(xùn)活動(dòng)上。沃爾夫認(rèn)為，人們對(duì)教育結(jié)果和評(píng)估指標(biāo)沒(méi)有明確而統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，這使政府部門往往依據(jù)自身的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)培訓(xùn)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估[11]。缺乏對(duì)政府角色有效性的評(píng)估是造成很多情況下公共教育和培訓(xùn)效果欠佳的關(guān)鍵原因。因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，公共教育和培訓(xùn)就難以對(duì)需求變化作出靈活反應(yīng)。二是技能供給的壟斷性。作為公共物品的唯一供給者，政府部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和壓力，工作效率低下，有限的公共資源得不到充分利用。此外，政府的壟斷使教育和培訓(xùn)的供給沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，造成教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏改革的積極性以迎合消費(fèi)者的需求。這就影響了技能供給和需求的匹配程度。三是政府干預(yù)的非贏利性。政府提供公共物品追求的主要是社會(huì)效益而并非利潤(rùn)最大化。此外，政府對(duì)教育和培訓(xùn)的供給主要依靠財(cái)政支出，這也使其缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動(dòng)。四是政府干預(yù)的滯后性。這種政策的滯后效應(yīng)表現(xiàn)為內(nèi)在滯后和外在滯后兩方面。所謂內(nèi)在滯后是指政府明確市場(chǎng)的技能供求狀況并制定和實(shí)施各種政策需要一定的時(shí)間。外在滯后是指政策從實(shí)施到產(chǎn)生效果同樣需要一個(gè)過(guò)程。政府干預(yù)的滯后效應(yīng)可能使政策實(shí)行的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，從而導(dǎo)致政府的政策失靈，使技能供求難以均衡。此外，政府干預(yù)還需具有高度的協(xié)調(diào)性，各個(gè)政府部門或機(jī)構(gòu)的分工合作程度也會(huì)直接影響政府干預(yù)的有效性和即時(shí)性。

三、結(jié)論與建議

2007年我國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障部公布的《高技能人才培養(yǎng)體系建設(shè)“十一五”規(guī)劃綱要（2006—2010年）》指出，“高技能人才的總量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。……高技能人才嚴(yán)重短缺，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)的‘瓶頸’?！眳f(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)的關(guān)系是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)技工荒問(wèn)題的關(guān)鍵。市場(chǎng)失靈是自由市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷，試圖通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)技能供求的均衡是不現(xiàn)實(shí)的，英國(guó)放任主義的教育培訓(xùn)模式已經(jīng)提供了反面的例證。大衛(wèi)·芬格德等人指出，“在缺乏政府干預(yù)的情況下，技能培訓(xùn)方面的各種市場(chǎng)失靈將導(dǎo)致教育和培訓(xùn)的投資水平不足”[12]。市場(chǎng)的有效運(yùn)行需要政府政策的保障，而且市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，越需要一個(gè)強(qiáng)有力的高效的政府。在弗里德曼看來(lái)，“自由市場(chǎng)存在當(dāng)然不排除對(duì)政府的需要，相反，政府的必要性在于：它是“競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則”的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁制者，市場(chǎng)所做的是大大減少必須通過(guò)政治手段來(lái)決定的問(wèn)題范圍，從而縮小政府直接參與的程度?！盵13] 完全由市場(chǎng)（或者說(shuō)是企業(yè)）驅(qū)動(dòng)的教育和培訓(xùn)政策不可避免地帶有短期主義特征，這就需要借助凌駕于市場(chǎng)之上的力量，即政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)糾補(bǔ)市場(chǎng)失靈。然而，政府干預(yù)也存在著諸多不足。我國(guó)職業(yè)教育仍然采取政府主導(dǎo)的供給驅(qū)動(dòng)模式。在這種模式下，“教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要做的是根據(jù)政府規(guī)劃培養(yǎng)勞動(dòng)力而不是對(duì)需求的變化作出靈活反應(yīng)。”[14] 因此，供給驅(qū)動(dòng)模式的主要問(wèn)題是剛性的規(guī)劃與動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)需求之間的錯(cuò)位。單純依靠這種模式也無(wú)法實(shí)現(xiàn)技能供求的均衡。依據(jù)相關(guān)理論的分析及國(guó)外的實(shí)踐教訓(xùn)，以下幾方面對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)技能供求平衡的職業(yè)教育模式是非常有益的。

（一）確立需求驅(qū)動(dòng)的培訓(xùn)模式

在需求驅(qū)動(dòng)模式下，政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)起宏觀調(diào)控作用，不過(guò)不再對(duì)技能供給進(jìn)行具體干預(yù)，而是加強(qiáng)市場(chǎng)（需求）和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（供給）之間的聯(lián)系，使教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)針對(duì)市場(chǎng)需求的變化作出靈活、及時(shí)的反應(yīng)，以促進(jìn)技能供給和需求的平衡?？肆_斯等人認(rèn)為，“教育和培訓(xùn)政策的關(guān)鍵問(wèn)題是使技能供給與勞動(dòng)力市場(chǎng)的技能需求保持一致”[15]。世界銀行指出，“需求驅(qū)動(dòng)培訓(xùn)并不意味著培訓(xùn)機(jī)構(gòu)消極地等待需求出現(xiàn)”[16]。這也就是說(shuō)，職業(yè)培訓(xùn)能夠滿足未來(lái)的市場(chǎng)需求。當(dāng)然這不是如同供給驅(qū)動(dòng)模式那樣對(duì)未來(lái)的技能需求進(jìn)行“準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和規(guī)劃”（這恰恰是需求驅(qū)動(dòng)模式所反對(duì)的），而是通過(guò)提高受訓(xùn)者的適應(yīng)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。從各國(guó)的教育改革經(jīng)驗(yàn)看，技能供給不再是對(duì)技能需求的相對(duì)滯后的消極反應(yīng)，而是通過(guò)提高個(gè)人的適應(yīng)能力尋求對(duì)未來(lái)技能需求的積極主動(dòng)的應(yīng)變過(guò)程。這也是我國(guó)職業(yè)教育改革中要注意的問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)政府的服務(wù)職能，促進(jìn)利益相關(guān)者間的合作

“治理”成為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的主要手段。治理理論強(qiáng)調(diào)“有限政府”，即政府權(quán)力的有限性和政府理性能力的有限性決定了政府職能和政府能力是有限的。政府通過(guò)合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等方式處理社會(huì)公共事務(wù)。從“統(tǒng)治”到“治理”要求政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。政府的角色是“授權(quán)”而非“管理”。政府一方面避免對(duì)教育培訓(xùn)制度進(jìn)行過(guò)度或不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，另一方面也不再完全求助于市場(chǎng)來(lái)解決技能供求失衡的問(wèn)題，而是通過(guò)積極的有限政府姿態(tài)服務(wù)于社會(huì)的公共利益，以社會(huì)的公共利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)協(xié)調(diào)利益相關(guān)者間的矛盾和沖突。

技能培訓(xùn)的復(fù)雜性要求政府、企業(yè)、工會(huì)、教育機(jī)構(gòu)及個(gè)人等利益相關(guān)者都必須積極參與。不過(guò)，各個(gè)利益相關(guān)者的合作需要相應(yīng)的制度支持，否則它們彼此之間的利益沖突會(huì)使其偏離社會(huì)的公共需求。政府應(yīng)該而且也可以通過(guò)立法和經(jīng)濟(jì)手段改變制度結(jié)構(gòu)、明確相關(guān)主體的責(zé)任。我國(guó)企業(yè)之所以缺乏培訓(xùn)投資的積極性，最主要的原因是企業(yè)沒(méi)有法定的培訓(xùn)義務(wù)。德國(guó)通過(guò)聯(lián)邦和州立法對(duì)利益群體的關(guān)系加以規(guī)范，聯(lián)邦和州政府、勞資雙方以及教育機(jī)構(gòu)的各個(gè)利益群體之間高度的共識(shí)，正是德國(guó)實(shí)現(xiàn)高技能均衡狀態(tài)的關(guān)鍵。解決我國(guó)的技工荒問(wèn)題，同樣需要各個(gè)利益相關(guān)者對(duì)技能培訓(xùn)的積極參與，尤其需要對(duì)企業(yè)的相關(guān)義務(wù)作出強(qiáng)制性規(guī)定。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也提出調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，不過(guò)僅僅“鼓勵(lì)”是不夠的。

（三）確立“責(zé)任分擔(dān)”的技能投資模式

首先，政府要承擔(dān)必要的技能投資責(zé)任。技能投資的外部性使任何單個(gè)投資者的技能投資行為都會(huì)為其他非投資者帶來(lái)外部效益。而且完全依靠個(gè)人和企業(yè)難以達(dá)到理想的技能投資規(guī)模和水平。因此，政府作為社會(huì)收益的主要受益人應(yīng)該為技能投資提供公共經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮投資主渠道的作用，對(duì)不同形式的職業(yè)教育和培訓(xùn)活動(dòng)提供程度不等的撥款。最具代表性的做法是個(gè)人學(xué)習(xí)帳戶或教育憑證制度。政府將教育經(jīng)費(fèi)直接撥付給消費(fèi)者，使他們根據(jù)自己的需要選擇學(xué)校以“購(gòu)買”教育培訓(xùn)服務(wù)。這種措施充分體現(xiàn)了將政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的傾向。

其次，刺激個(gè)人、企業(yè)的技能投資。來(lái)自個(gè)人和企業(yè)的私人投資被看作是政府投資的必要補(bǔ)充。世界銀行認(rèn)為，“職業(yè)教育和培訓(xùn)撥款制度的重要目標(biāo)是提高受益人（企業(yè)和受訓(xùn)者）的承擔(dān)比例。”[17] 由于自由市場(chǎng)必然造成企業(yè)和個(gè)人的技能投資不足，政府需要通過(guò)制度激勵(lì)刺激企業(yè)和個(gè)人的培訓(xùn)投資。一是完善資格證書(shū)制度，刺激企業(yè)和個(gè)人的技能需求。標(biāo)準(zhǔn)化的資格證書(shū)制度可以緩解信息不對(duì)稱造成的逆向選擇，進(jìn)而提高市場(chǎng)的技能供給和需求。二是實(shí)施培訓(xùn)稅制度，使企業(yè)分擔(dān)培訓(xùn)成本。如果所有企業(yè)都必須承擔(dān)培訓(xùn)成本，“搭便車”現(xiàn)象就失去了存在的條件，企業(yè)對(duì)培訓(xùn)的投資就會(huì)增加。三是建立完善的就業(yè)保障機(jī)制，在企業(yè)和個(gè)人之間建立高度信任的合作關(guān)系。較高的職業(yè)穩(wěn)定性意味著較高的投資回報(bào)，有利于企業(yè)和個(gè)人的長(zhǎng)期技能投資。四是確立質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，改善技能投資環(huán)境。愛(ài)德華·凱普認(rèn)為，“如果政府試圖提高企業(yè)的技能需求，就需要制定相應(yīng)的政策鼓勵(lì)更多的企業(yè)改變產(chǎn)品市場(chǎng)策略”[18]。提高企業(yè)需求的關(guān)鍵是刺激革新、促進(jìn)企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平，從而刺激企業(yè)對(duì)技能的需求。

（本文受國(guó)家博士后基金資助項(xiàng)目（2012M510083）和杭州師范大學(xué)勤慎研究項(xiàng)目資助）

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Analysis on Market Malfunction， Government Malfunction and the Problem of Skills Shortage

WANG Yan-lin

（College of Educational Science， Hangzhou Normal University， Hangzhou Zhejiang 310036， China）

Abstract Skills shortage is being acuter in many countries and becomes the bottlenecks to economic growth. According to the traditional economic theory， skills shortage is only a temporary disequilibrium between skills supply and demand， but the real market is imperfectly competitive. This essay analysed the skills shortage in two aspects of market malfunction and government malfunction， and makes some suggestions on alleviating it such as building the demand-driven skills training model， promoting cooperation among the stakeholders， establishing the skills investment model of sharing responsibilities and improving the skills investment environment.

Key words market malfunction； government malfunction； skills shortage； limited government； responsibilities sharing