集體決策機(jī)制的歷史脈絡(luò)

從中華人民共和國成立至今，中國共產(chǎn)黨政治決策機(jī)制的變化大致可以分為幾個(gè)不同階段：第一階段（1949年到1957年）是決策制度化建立階段，主要特征是民主協(xié)商、集體決策。第二階段（1958年到1965年）是決策制度受到嚴(yán)重破壞階段。這一時(shí)期毛澤東在重大決策中的個(gè)人作用越來越凸顯，其他領(lǐng)導(dǎo)成員的作用在下降。第三階段（1966年到1976年）是非制度化時(shí)期，毛澤東日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和民主集中制不斷受到削弱，以至破壞，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制逐漸走向名存實(shí)亡。第四階段（1977年到1991年）是重建民主決策、集體決策制度階段?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，鄧小平痛定思痛，并提出各級(jí)黨委要真正實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。重大問題一定要由集體討論和決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票。書記和委員不是上下級(jí)關(guān)系，書記是黨的委員會(huì)中平等的一員。書記或第一書記要善于集中大家的意見，不允許搞“一言堂”、家長制。第五階段（1992年至今）是集體決策科學(xué)化、民主化和制度化深化階段。江澤民提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的決策原則。這些原則不僅成為中央政治局常委會(huì)決策原則，也成為各級(jí)黨委常委會(huì)決策原則。

集體決策機(jī)制是如何運(yùn)作的

黨和國家的決策體系對(duì)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所起的作用，就好比人的大腦在整個(gè)人體中所發(fā)揮的作用一樣。決策體系就是中國的“智慧中樞”、“信息中樞”。決策的科學(xué)性直接取決于決策體系這個(gè)“大腦”的智慧程度，即對(duì)決策支撐信息的占有和利用水平，亦即對(duì)信息不對(duì)稱性和不確定性的降低水平。與人的大腦分為左腦和右腦不同，我將國家決策體系分為“外腦”和“內(nèi)腦”：“外腦”由人民群眾、國內(nèi)外智庫（以國內(nèi)智庫為主）和地方四套班子（主要是省級(jí)，包括黨委、政府、人大和政協(xié)）組成，內(nèi)腦則是以中央政治局常委會(huì)為核心，包括國務(wù)院、全國人大和全國政協(xié)三大班子。

2002年，中央集體決策機(jī)制以中共十六大為標(biāo)志進(jìn)入了鞏固和完善的階段，更加強(qiáng)調(diào)重大決策的科學(xué)化、民主化、制度化和專業(yè)化。

黨中央工作的制度化、規(guī)范化。2002年12月2日，中共中央政治局會(huì)議通過了十六屆中央政治局工作規(guī)則。2004年2月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，規(guī)定中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作。胡錦濤總書記代表中央政治局正式向中央全會(huì)報(bào)告工作十次。這體現(xiàn)了中央政治局對(duì)中央委員會(huì)負(fù)責(zé)，有利于發(fā)揮中央委員會(huì)的決策作用。在黨的十六屆五中全會(huì)上，胡錦濤總書記代表中央政治局通報(bào)了存在的不足和問題，這意味著強(qiáng)化中央委員會(huì)對(duì)中央政治局的監(jiān)督作用。

堅(jiān)持重大問題集體討論、集體決策。中共十六屆二中全會(huì)規(guī)定，在中央政治局和常委會(huì)討論重大問題時(shí)，提倡暢所欲言、充分發(fā)表意見，在工作中相互支持、相互配合，形成政治團(tuán)結(jié)的局面。在2003年年底召開的全國組織工作會(huì)議上，曾慶紅同志明確提出：在黨委內(nèi)部，書記是“班長”，重大問題由黨委集體作出決定?！凹w決策”實(shí)際上就是要在決策過程中“堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，而不是個(gè)人決定重大問題”。這在黨內(nèi)恢復(fù)了毛澤東的“班長說”，而不是“一把手說”。胡錦濤在黨的十六屆四中全會(huì)的工作報(bào)告中再次重申了這一原則。

完善重大決策的規(guī)則和程序，建立決策失誤責(zé)任追究制度，健全糾錯(cuò)改正機(jī)制。2004年9月，中共十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上。

發(fā)揮民主黨派參政議政職能，重大事項(xiàng)與他們進(jìn)行政治協(xié)商。2005年2月中共中央頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，首次明確把“政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商”作為政治協(xié)商的重要原則。2006年2月，中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，再次明確了這一原則。

主動(dòng)接受專家咨詢意見，發(fā)揮各類思想庫的作用。中國在很長一段時(shí)期內(nèi)實(shí)行的都是一種“閉門決策”，決策者主要根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)設(shè)置政策議程，制定政策方案，是一種“拍腦袋”的過程。改革以來，各類專家和思想庫在決策咨詢中發(fā)揮的作用越來越明顯，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、國際政治等方面的專家學(xué)者頻頻為國家決策提供各種專業(yè)化的咨詢研究。

關(guān)于集體決策機(jī)制的評(píng)價(jià)

總的說來，過去十年間，第十六屆、十七屆中央政治局常委會(huì)牢牢把握了戰(zhàn)略機(jī)遇期，及時(shí)應(yīng)對(duì)來自國內(nèi)外的各種挑戰(zhàn)，履行了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的歷史使命，這有賴于黨中央民主決策的制度化、規(guī)范化、程序化和透明化。

從“文化大革命”的歷史教訓(xùn)來看，實(shí)行決策機(jī)制的科學(xué)化、民主化和制度化是尤為重要的。它要解決決策過程的信息不對(duì)稱性、不確定性問題。首先是要獲得多方信息，降低信息不對(duì)稱性、不確定性的程度，增加信息透明度，擴(kuò)大信息來源，加強(qiáng)信息分析，鼓勵(lì)決策信息咨詢；第二，更重要的是要實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策機(jī)制，充分分享信息、及時(shí)交流信息、坦誠交換信息，在達(dá)成政治共識(shí)的基礎(chǔ)上，按民主程序多數(shù)決定形成政治決策。

其次，從中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心所發(fā)揮的關(guān)鍵作用來看，集體決策要緊緊圍繞重大問題，通過集體決策形成重大理論，把握重大方向，制定重大戰(zhàn)略。從保證決策權(quán)威性、降低決策制定與執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)來看，集體決策必須堅(jiān)持維護(hù)黨中央集體形象、確保黨中央團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本原則。

中共中央政治局常委的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”就是通過集體交接班培養(yǎng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心隊(duì)伍，通過集體分工協(xié)作、集體學(xué)習(xí)、集體調(diào)研實(shí)現(xiàn)集體決策，這一制度設(shè)計(jì)無論從共享決策信息、達(dá)成政治共識(shí)，還是凝聚政治智慧的角度來看，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于美國的個(gè)人總統(tǒng)制。

隨著決策機(jī)制的不斷科學(xué)化、民主化、規(guī)范化和制度化，中共中央這一“大腦”也將更加健全、更加理性、更加智慧，讓主觀更加符合客觀，理論更加符合實(shí)際，政策更加符合民意，使得及時(shí)糾正小的失誤、避免大的失誤成為可能，也成為現(xiàn)實(shí)。