濃重的京城霧霾之中，環(huán)保法修正案草案第二次過(guò)堂會(huì)審，仍未一錘定音。

6月26日，二審稿提審當(dāng)天，“只允許中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)做環(huán)境公益訴訟”的消息從人民大會(huì)堂傳至社會(huì)，引發(fā)一片質(zhì)疑。

“我的第一反應(yīng)是，能這么立法嗎？”多年來(lái)從事環(huán)境公益訴訟的劉湘律師說(shuō)。身為中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部部長(zhǎng)，他認(rèn)為如果這一條款獲得通過(guò)，他和同事們的諸多努力就可能前功盡棄。

和劉湘同樣詫異、甚至表達(dá)激烈反對(duì)的人，比比皆是。

次日，全國(guó)人大常委會(huì)正式分組審議環(huán)保法修正案草案。據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，多位常委會(huì)組成人員在審議中對(duì)這一條款表達(dá)異議。

“從立法技術(shù)和司法實(shí)踐來(lái)講，這個(gè)條款都是不妥當(dāng)?shù)?。”呂忠梅?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。呂是國(guó)內(nèi)知名的資源環(huán)境法學(xué)學(xué)者，曾以全國(guó)人大代表身份提交環(huán)保法修法議案，此次獲邀列席環(huán)保法修法二審。

也有常委會(huì)組成人員和社會(huì)觀察人士認(rèn)為，盡管局限一家，環(huán)境公益訴訟畢竟已有“破冰”條款，當(dāng)屬“小步走”式進(jìn)步。

綜觀整個(gè)環(huán)保法修改內(nèi)容，也多屬小步解題之舉。諸多環(huán)保人士及部分立法人士期待出臺(tái)更多“大動(dòng)作”，讓這一環(huán)保領(lǐng)域的“基本法”名至實(shí)歸。

“先開個(gè)口子”

6月26日，獲知二審稿將環(huán)境公益訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”后，中國(guó)擁有會(huì)員數(shù)量最多的民間環(huán)保組織“自然之友”在當(dāng)天下午即向全國(guó)人大發(fā)出緊急呼吁，認(rèn)為這一條款“理論上無(wú)依據(jù)，立法上不科學(xué)，實(shí)踐中難操作，社會(huì)影響有倒退”，對(duì)其表示強(qiáng)烈反對(duì)。

6月28日中午，一份由360人聯(lián)名、100余家民間組織聯(lián)署的公開信發(fā)往立法機(jī)構(gòu)，呼吁將環(huán)境公益訴訟的主體資格修改為“任何中華人民共和國(guó)公民、自然人和法人”。

針對(duì)環(huán)保聯(lián)合會(huì)“獨(dú)家入選”，有說(shuō)法稱，這是由于該機(jī)構(gòu)是環(huán)保部的下屬機(jī)構(gòu)，環(huán)保部便在立法過(guò)程中力主該項(xiàng)條款如此擬定。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)有關(guān)人士在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)對(duì)此說(shuō)法表示否認(rèn)。該人士稱“被唯一”并非其主動(dòng)訴求，他們同樣認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的主體多多益善。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)下設(shè)環(huán)境法律服務(wù)中心督查訴訟部，多年來(lái)專事環(huán)境公益訴訟，也與其他一些從事環(huán)境類公益訴訟的機(jī)構(gòu)多有合作。

另?yè)?jù)一位熟悉環(huán)保法修法內(nèi)情但要求匿名的人士向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者介紹，2011年，全國(guó)人大常委會(huì)將環(huán)保法的修改納入2011年度的立法工作計(jì)劃，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)將修法工作先行委托環(huán)保部進(jìn)行。同年，環(huán)保部向環(huán)資委提交部門建議稿，建議“受害人以外并經(jīng)依法登記的社會(huì)團(tuán)體”作為環(huán)境公益訴訟主體。

但在2012年8月提交全國(guó)人大常委會(huì)的一審稿中，環(huán)境公益訴訟不見蹤影。

“環(huán)保部雖然是環(huán)境保護(hù)的行政主管部門，熟悉情況的業(yè)務(wù)部門，具有權(quán)威性與專業(yè)性，但有些條款，并不是環(huán)保部一家堅(jiān)持就可以拿出來(lái)的。”前述專家說(shuō)。

一審之后，草案全文公布征求社會(huì)意見，環(huán)保部向全國(guó)人大常委會(huì)法工委報(bào)送了《對(duì)環(huán)保法修正案草案意見和建議》，并將之在環(huán)保部官網(wǎng)全文公開。在這封被許多媒體認(rèn)為“在中國(guó)修法史上前所未有”的函件中，環(huán)保部強(qiáng)調(diào)，公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)被作為“實(shí)踐成果和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”，重新納入二審稿。

另外一個(gè)立法新背景是，2013年1月1日起實(shí)施的民事訴訟法修正案規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！币虼耍笆鲋槿耸空J(rèn)為，環(huán)保法在修法中將環(huán)境公益訴訟制度納入，是題中應(yīng)有之義。

立法機(jī)構(gòu)最終采取這一意見，二審稿新增環(huán)境公益訴訟條款，但將主體限為環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家。

對(duì)于環(huán)境公益訴訟的主體范圍究竟如何框定，環(huán)保部、法工委等方面往返討論多次，最終到二審稿，立法工作機(jī)構(gòu)的意見占了上風(fēng)。據(jù)介紹，立法工作機(jī)構(gòu)的思路為，既然環(huán)境公益訴訟的大門必須敞開，那么二審稿先開個(gè)口子試一試，收集各方意見，再做最后決定。

“口子開大了，怕不好往回收；口子開小了，卻可以再擴(kuò)大”。前述知情人士解釋。

包括環(huán)境公益訴訟主體在內(nèi)，盡管不無(wú)爭(zhēng)議，二審稿較之一審稿還是贏得了更多的認(rèn)同。

呂忠梅介紹，一些在一審稿中缺位但業(yè)內(nèi)人士和公眾關(guān)注度比較高、呼聲強(qiáng)烈的條款，在二審稿中得以體現(xiàn)，如理順管理體制、加大政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)、建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控體系、重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加大企業(yè)環(huán)境污染的責(zé)任、建立重點(diǎn)企業(yè)污染總量控制制度、企業(yè)污染“按日計(jì)罰”、公益訴訟、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，新意頗多。

現(xiàn)行環(huán)保法共47條，二審稿中有所修改的條目涉及超過(guò)40條，近乎全面修改。“修改力度很大?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院資源、能源與環(huán)境法研究中心王社坤副教授說(shuō)，特別是針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)企業(yè)污染成本低的宿疾，二審稿新增對(duì)未完成限期整改企業(yè)將實(shí)施按日計(jì)罰的規(guī)定，呼應(yīng)了環(huán)保界的訴求。在另外一些具體條款上，也加大了對(duì)企業(yè)違規(guī)排污的懲處力度。

“基本法”大改？

全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員張鳴起在做二審稿說(shuō)明時(shí)表示，將環(huán)保法定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性的法律，主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度。

但在呂忠梅看來(lái)，二審稿頂著環(huán)保領(lǐng)域基本法的帽子，卻難承載這一責(zé)任，目前修法形式為“小修小補(bǔ)”，“很多東西以修正案的形式納不進(jìn)去，把這部分修了，那部分丟掉了；那部分進(jìn)來(lái)，又不知道往哪里放?！?/p>

“現(xiàn)有的草案與現(xiàn)實(shí)情況有較大差距，這樣修修補(bǔ)補(bǔ)在原法上僅僅增加了一些行政部門的權(quán)力規(guī)定，不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也不能夠解決當(dāng)前面臨的環(huán)境破壞的嚴(yán)重問(wèn)題?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員任茂東在審議時(shí)主張，“這部法律草案應(yīng)大修改，不能小修改?！?/p>

呂忠梅說(shuō)，作為環(huán)保領(lǐng)域的基本法，其要義是宣示國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，把國(guó)家的環(huán)保職責(zé)、各種環(huán)保相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)、最基本的環(huán)保體制、制度，在其中加以規(guī)定，“而不是去做太細(xì)致的一些東西”，其核心任務(wù)是充分說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，建立一個(gè)真正的發(fā)展與保護(hù)的綜合決策機(jī)制。

環(huán)保法1989年出臺(tái)時(shí)，其定位是行政法、部門法，是單獨(dú)的專項(xiàng)法律，以行政管理、污染控制、行政命令方式為主，且主要關(guān)注城市。而現(xiàn)行與環(huán)保相關(guān)的30余部法律，可分為兩部分，一部分以污染控制為主，如水污染防治法、大氣污染防治法；另一部分以資源開發(fā)利用為主，如森林法、漁業(yè)法、草原法。后一部分法律普遍重開發(fā)而輕保護(hù)，“如何將這兩部分統(tǒng)一到一個(gè)基本法框架下，需要有新的立法智慧和理念。”呂忠梅說(shuō)。

今年5月24日，習(xí)近平在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。

呂忠梅說(shuō)，對(duì)于“最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治”這一提法，環(huán)保法修法如何回應(yīng)，涉及到整個(gè)修法理念的轉(zhuǎn)換，只靠對(duì)原來(lái)文本的小修小補(bǔ)，恐難滿足隨時(shí)代而起的立法需求。

全國(guó)人大法律委員會(huì)在本次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上建議，對(duì)采用修訂方式全面修改環(huán)境保護(hù)法的問(wèn)題將作進(jìn)一步研究。

在本次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，環(huán)保法修正案二審稿未提請(qǐng)表決，接下來(lái)是修補(bǔ)還是“傷筋動(dòng)骨”，尚存懸疑。