借“城鄉(xiāng)一體化建設示范”東風，蘇南Z鎮(zhèn)近幾年搭起了七家融資平臺，以彌補建設及民生資金缺口。

靠土地指標打下底，上級政府擔保扶上馬，政策性銀行送一程，這七家融資平臺如今有三個盈利，整體資金鏈依然緊張。

地方政府融資平臺，這種原本在城市里流行的資本運作模式，近年來開始呈現(xiàn)向地級市以下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擴張的趨勢。

由于身處發(fā)達地區(qū)，Z鎮(zhèn)融資平臺的市場化規(guī)范程度較高。放眼全國，更多的縣級以下融資平臺則有更大風險，財政部科學研究所所長賈康等學者對此早已明示。

《財經國家周刊》記者實地調研發(fā)現(xiàn)，地方融資平臺“下鄉(xiāng)”，在承擔新農村建設的資金籌集問題上有其必要性；但一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的抗風險能力并不強，往往缺乏償債保障。這意味著，地方債風險也將會隨之“下鄉(xiāng)”。

相隨“城鄉(xiāng)一體化示范”

Z鎮(zhèn)地處經濟發(fā)達的蘇南都市圈，其所在縣GDP排名居江蘇省前五位，Z鎮(zhèn)的GDP排名，則長期在該縣的第三、四位。

但隨著基礎設施建設擴張和公共服務職能強化，政府的財政壓力也不斷上升。最近幾年，Z鎮(zhèn)始終為建設資金緊張而糾結。

Z鎮(zhèn)財政分局局長向《財經國家周刊》記者介紹，2012年，Z鎮(zhèn)完成全口徑財政收入7.7億元，一般預算收入只有3.9個億，這說明Z鎮(zhèn)上繳的稅收有3.8個億，占比接近50%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可得財力是1.7億元，稅收分成財力占稅收總額的比例為22%。

“我們的財政只是‘吃飯財政’，搞發(fā)展靠財政正常的稅收分成是不可能的。只有通過建設整合指標，土地拍賣拿到錢，再搞建設。”Z鎮(zhèn)財政分局局長說。

在這一背景下，Z鎮(zhèn)2006年成立了城市投資發(fā)展有限公司，以上一級政府的國有資產擔保公司擔保，鎮(zhèn)財政托底，進行城市發(fā)展的投融資作用。自誕生之日起，Z鎮(zhèn)融資平臺一直在一系列傾斜政策之下生存。

當時大量的資金從哪里來？Z鎮(zhèn)先向省國土廳借了500畝的土地指標，70%用于城市建設、新農村建設的需要；另30%用于商業(yè)開發(fā)，進行土地拍賣，拍賣的錢用于征地、拆遷、城市建設。

“沒有500畝土地指標這個賬打不平的，這是扶上馬。而送一程是靠銀行的資金。”鎮(zhèn)長說。

在Z鎮(zhèn)剛剛開始進行大規(guī)模建設的初期，按照Z鎮(zhèn)所在縣、市綜合實力的評估，加之其時國家對新農村建設、城鄉(xiāng)一體化推出專門的批文，銀行將資金投到了Z鎮(zhèn)?，F(xiàn)在，這家銀行在Z鎮(zhèn)的所有融資平臺的借貸規(guī)模中，占比達到五分之三。

7個平臺3個盈利

隨著這幾年的發(fā)展，Z鎮(zhèn)的融資平臺數(shù)量已經達到了七家。分別為：鎮(zhèn)投資發(fā)展有限公司、鎮(zhèn)污水處理廠、鎮(zhèn)旅游文化發(fā)展有限公司、鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化建設有限公司、鎮(zhèn)農村經濟發(fā)展有限公司、鎮(zhèn)新申農莊有限公司和鎮(zhèn)蠶絲文化產業(yè)園區(qū)。注冊資本金從5000萬元到8億元不等。

在這些平臺的運作下，Z鎮(zhèn)已經連續(xù)6、7年通過某大銀行等機構融資，推進了新農村建設的一系列項目，例如新農村安置期工程項目、城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)工程項目、農村中小企業(yè)統(tǒng)貸項目等。

最早的新農村建設的融資規(guī)模不大，只有幾千萬，后來進行第二期配套設施建設，道路建設、綠化建設、拆遷等，融資的范圍開始擴大。到2008年和2009年，因為國際金融危機、物價上漲等諸多因素，Z鎮(zhèn)的融資平臺曾經一度陷入償債困境。但是到了2010年，情況開始好轉。

根據鎮(zhèn)長介紹，在Z鎮(zhèn)現(xiàn)有的七家融資平臺中，盈利的實際有三家：新申農莊公司有水果園銷售、苗木銷售和飯店收入；旅游公司有旅游門票收入、旅游發(fā)展之后店面的租金、旅游產品的銷售和占比較大的餐飲業(yè)收入；污水處理廠是通過每天消化鎮(zhèn)上的污染企業(yè)的工業(yè)污水和廢水，其產值和利潤可以維護正常的運行開支。

這三家每年能夠保持一定盈收的融資平臺，其盈利資金要通過Z鎮(zhèn)的投融資辦公室進行調配，除了維護各自平臺的運行建設，很大一部分將會被調度到另外幾家不盈利的融資平臺公司上，最終實現(xiàn)賬面的收支平衡。

Z鎮(zhèn)成立的第一家政府融資平臺——鎮(zhèn)投資發(fā)展有限公司目前只起維護原來貸款的還款付息、土地拍賣平臺的作用，不再繼續(xù)其他的常規(guī)性融資。因為2010年那輪中央對地方融資平臺的收緊中，對名字中出現(xiàn)“城市投資發(fā)展”字樣的融資平臺公司，銀監(jiān)會禁止銀行向其放貸融資。

“之前這個平臺維護平時資金流進流出和建設，政策一出來就荒廢了兩年。其實這個平臺當時負債只有20%，優(yōu)質資產不少，這么多好的資源資產無法合理利用是浪費的?！盳鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長對《財經國家周刊》記者說，“實際上我們的建設資金真的很緊張。”

該副鎮(zhèn)長介紹，Z鎮(zhèn)的融資主要靠政策性銀行，商業(yè)銀行的貸款很少，基金、信托、發(fā)債等方式更沒有嘗試過。而且Z鎮(zhèn)的土地抵押方式早期使用較多，現(xiàn)在已經置換出來，土地抵押只占30%，70%靠上一級縣政府資產公司的擔保。最近上一級政府又成立了新?lián)９?，繼續(xù)擔保Z鎮(zhèn)的業(yè)務。

“我們最終的希望當然是想把這7個平臺做大做強，真正做到自負盈虧。但是以現(xiàn)有的水平來看，能完全剝離的只有污水處理廠和文化產業(yè)園，新申農莊能勉強剝離。而其他幾個融資平臺所承載的是政府性任務，承載了社會事業(yè)，無法做到和政府剝離?！?/p>

風險不可不防

國家發(fā)改委內部人士對《財經國家周刊》記者表示，目前縣級以下融資平臺，主要還是在一些相對富裕的地區(qū)，例如全國百強縣、華西村等，“這些地方雖然只是村、縣，但相當?shù)母皇?，還不了款的風險比較小。”

該內部人士透露，最近一些鎮(zhèn)、縣一級政府融資平臺發(fā)債的申請已經得到發(fā)改委的批復，在審批完后，開始走流程到銀監(jiān)會，銀監(jiān)會也需要對其進行評估風險、審批，以防形成銀行壞賬。

各界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級融資平臺最大的擔心，來自政府大量舉債后負債風險不能自我管控。

財政部財政科學研究所所長賈康曾指出，在2010年對地方政府融資平臺的解包、梳理過程中發(fā)現(xiàn)，風險在縣級及以下的平臺公司中更為凸顯。

“從全國來看，在發(fā)達地區(qū)，地方政府融資市場化規(guī)范程度較高，而不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級政府，由于資金不足，出現(xiàn)盲目借債情況，甚至借高利貸。不規(guī)范的舉債在資金鏈無法銜接的情況下，可能出現(xiàn)局部債務危機的事件?！辟Z康說。

“許多縣級及以下平臺公司的融資來源中，銀行貸款占90%以上。一些已經解包的平臺公司貸款中，有土地抵押的僅占三成左右，六成是違規(guī)違法的擔保，甚至存在資本金不到位、貸款被挪用的問題。”賈康說，“這正是風險所在?！?/p>

據悉，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做擔保，從銀行信用擔保業(yè)務看，若界定為個人擔保，則擔保償還債務的能力遠不及政府大。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領導的資信能力突然惡化后，銀行很可能出現(xiàn)壞賬?！北本┛萍即髮W金融工程系一位教授指出，這樣的金融創(chuàng)新可以進行，但存在風險隱患，難以擴大其規(guī)模。

2012年，Z鎮(zhèn)成立了投融資辦公室，專門解決地方政府性負債的問題，集中鎮(zhèn)上資產、資源、土地，統(tǒng)籌七個平臺的規(guī)劃、建設、融資，要把政府每年缺口的資金全部融資到位，還要調配盈利平臺的收入補貼給政府財政缺口和虧損平臺。

“交叉補貼的方式也是可以的。但是它的潛在問題是，盈利性資產應該是國資系統(tǒng)管的，國有資本金要增值保值，但是這個鎮(zhèn)的盈利去交叉補貼了，沒有增值保值，這種政資不分、政企不分的做法有它的隱患?！壁w全厚說。