【摘要】根據(jù)2003年《國務(wù)院印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》的要求，農(nóng)村信用社交由各級省政府管理，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立了省聯(lián)社，省聯(lián)社受省級政府領(lǐng)導(dǎo)，“具體承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”。在現(xiàn)行管理模式下，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度、組織形式改革穩(wěn)步推進(jìn)，規(guī)模迅速擴大，經(jīng)營管理水平和抗風(fēng)險能力也取得了很大提高，但是，客觀上該管理模式又成為了農(nóng)村信用社進(jìn)一步發(fā)展與深化改革的約束。本文通過回顧農(nóng)村信用社發(fā)展和改革的歷史，分析農(nóng)村信用社發(fā)展與改革中出現(xiàn)的問題，論述了對現(xiàn)行農(nóng)村信用社管理模式進(jìn)行改革的重要性，同時對建立新的管理模式給出了探索性的建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村信用社 管理模式 改革

2004年以來，連續(xù)八年“中央一號文件”都強調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位，然而，相對薄弱的農(nóng)村金融體系卻又嚴(yán)重制約著“三農(nóng)”問題的解決。當(dāng)前，農(nóng)村信用社（以下簡稱：信用社）又是農(nóng)村金融市場的主力軍，深化信用社改革，改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)，不僅關(guān)系到信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的大局。

近年來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)越來越堅實，農(nóng)村經(jīng)濟體對金融產(chǎn)品的需求日趨增大，對金融服務(wù)水平的要求越來越高；同時，中國農(nóng)業(yè)銀行重返鄉(xiāng)鎮(zhèn)的步伐加快，中國郵政儲蓄銀行鄉(xiāng)鎮(zhèn)儲蓄所逐步開辦銀行業(yè)務(wù)，村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)迅速走進(jìn)農(nóng)村市場。信用社的發(fā)展與改革面臨著內(nèi)外雙重的壓力，進(jìn)一步深化信用社的發(fā)展與改革勢在必行。

一、信用社的發(fā)展與改革現(xiàn)狀

（一）改革措施

2003年6月，國務(wù)院《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》實施以來，信用社在管理模式、產(chǎn)權(quán)制度、公司治理方面進(jìn)行了一系列的改革。

首先，管理模式上，信用社交由各級省政府管理，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立了省聯(lián)社，省聯(lián)社受省級政府領(lǐng)導(dǎo)，“具體承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”。

其次，產(chǎn)權(quán)制度上，“有條件的地區(qū)可以進(jìn)行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進(jìn)一步完善合作制”，由此形成了我國信用社改革的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和信用社三種模式。

第三，公司治理方面，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）設(shè)立股東會、理事會（董事會）和監(jiān)事會，理事會（董事會）聘任高級管理層，即設(shè)立“三會一層”，理事長（董事長）、主任（行長）和監(jiān)事長分設(shè)，初步構(gòu)建了現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的雛形。

（二）目前存在的問題

關(guān)于信用社的改革一直備受各界關(guān)注，盡管2003年的改革成效顯著，但仍然存在著許多亟待解決的問題，部分問題是歷史遺留，部分是同新的改革方案相伴而生，這些問題是下一步深化信用社發(fā)展與改革的約束。國發(fā)〔2003〕15號通知及許多專家、學(xué)者、部分信用社高級管理人員都對信用社發(fā)展與改革中存在的問題進(jìn)行了論述，目前存在的主要問題有以下幾種：

省政府對信用社監(jiān)管權(quán)的取得、省聯(lián)社對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的管理權(quán)缺乏法理基礎(chǔ)，有違現(xiàn)代市場經(jīng)濟的法治精神。省政府通過行政權(quán)力獲得了信用社的實際控制權(quán)，省聯(lián)社由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立，不擁有信用社任何產(chǎn)權(quán)，卻可以享有對信用社的管理權(quán)，省聯(lián)社的管理涉及到信用社經(jīng)營管理的方方面面，某種程度上也充當(dāng)了除人民銀行、銀監(jiān)會之外的第三個監(jiān)管機構(gòu)的角色。這些都是不符合法治市場經(jīng)濟的要求的。

公司治理結(jié)構(gòu)流于形式，尚未形成現(xiàn)代市場條件下的建立在法權(quán)基礎(chǔ)上的“三會一層”之間的有效合理制衡機制。公司治理內(nèi)外部人控制問題嚴(yán)重，一是現(xiàn)有高級管理人員內(nèi)部人控制，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)并沒有得到有效分離。二是省聯(lián)社外部人控制。省聯(lián)社不擁有信用社任何產(chǎn)權(quán)，但卻對其高管人員配備、業(yè)務(wù)經(jīng)營、制度設(shè)計、人員招聘以及薪酬分配等重要事項進(jìn)行直接干預(yù)，這種管理方式忽視了信用社獨立的法人地位，直接削弱了信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營自主權(quán)。

縣級法人模式規(guī)模約束效應(yīng)日趨明顯。我國信用社改革主要采取以縣為單位實行一級法人模式，資產(chǎn)規(guī)模小、資產(chǎn)質(zhì)量低、人才儲備少以及抗風(fēng)險能力弱的矛盾日益突出。

綜合服務(wù)水平低，業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力弱，風(fēng)險管理能力弱。主要表現(xiàn)在：（1）專業(yè)人才匱乏、員工職業(yè)及專業(yè)素養(yǎng)不高。從業(yè)人員當(dāng)中，第一畢業(yè)院校全日制大專以上學(xué)歷、主修經(jīng)濟金融等專業(yè)的，占比很少，真正精業(yè)務(wù)、懂技術(shù)、高素質(zhì)、富有開拓精神的人才更少。（2）產(chǎn)品研發(fā)、行業(yè)及政策研究投入不足。以貴州興義農(nóng)村合作銀行為例，分析其2004—2009年財務(wù)損益表，研究開發(fā)費用支出總金額僅有2萬元，而這期間平均每年的營業(yè)費用支出總額為4117萬元（數(shù)據(jù)根據(jù)貴州興義農(nóng)村合作銀行2004—2009年財務(wù)報表整理得出）。（3）技術(shù)支持平臺落后，新業(yè)務(wù)發(fā)展平臺尚未建立。自助銀行服務(wù)尚處于起步階段，網(wǎng)銀系統(tǒng)、高效的信息管理系統(tǒng)、風(fēng)險管控系統(tǒng)等新技術(shù)平臺尚未建成。

二、信用社新的管理模式探索

筆者認(rèn)為，盡管信用社在很多方面都有待于進(jìn)一步的發(fā)展與改革，但管理模式的改革應(yīng)當(dāng)是下一步深化改革的首要課題，原因在于管理模式在政府主導(dǎo)型改制中的核心與樞紐地位，在信用社自上而下的強制性變遷改革中，深化產(chǎn)權(quán)制度改革、完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)在很大程度上也受制于管理模式的改革狀況。

（一）現(xiàn)行管理模式分析

現(xiàn)行信用社管理模式根據(jù)2003年國務(wù)院《深化信用社改革試點方案》（國發(fā)〔2003〕15號）的要求設(shè)計，信用社的管理由地方政府負(fù)責(zé)，銀監(jiān)會作為國家銀行監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)對信用社的金融監(jiān)管職能，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股組建省聯(lián)社，省聯(lián)社具體承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。

張杰斌在中國法律信息網(wǎng)發(fā)表的《農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟法學(xué)分析——以管理模式改革為視角》一文中指出，現(xiàn)行信用社管理模式的改革，作為政府實施的一種復(fù)合干預(yù)行為，在很大程度上背離了符合經(jīng)濟法價值或精神的基本原則（作者在文章中指出經(jīng)濟法價值或精神是在經(jīng)濟社會化的條件下的實質(zhì)公平正義，核心內(nèi)容是社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，符合經(jīng)濟法價值或精神基本原則有三個：對于政府主體來說，是實現(xiàn)其干預(yù)行為的正當(dāng)性，包括合法性與適度性；對市場主體來說，是保證其獲得一種公平競爭的環(huán)境；對于社會中間層團(tuán)體來說，是保證其在自治與管制中獲得獨立發(fā)展的空間，發(fā)揮其糾正市場失靈與政府失敗的雙重作用），從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的利益失衡。管理模式改革利益失衡成因有兩點：第一，這一改革模式違背了政府正當(dāng)干預(yù)原則，政府通過行政權(quán)力取得信用社的控制權(quán)缺乏合法性基礎(chǔ)，違背了法人制度的基本原理。既沒有資本出資關(guān)系、又沒有專門法律授權(quán)，這違背了基本的法治理念，由此而對信用社行使的政府干預(yù)行為缺乏合法性基礎(chǔ)；第二，管理模式改革沒有遵循維護(hù)公平競爭的原則，這會使農(nóng)村的社會公共利益受到損害。因為地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考慮，必然會將財政支農(nóng)行為在內(nèi)的行政行為與對信用社的控制利用緊密結(jié)合起來。

（二）新管理模式建議

進(jìn)一步深化信用社管理模式的改革，仍需中央及地方政府富有遠(yuǎn)見和魄力的有力推動，必須按照市場經(jīng)濟規(guī)則，尊重經(jīng)濟法價值或精神的基本原則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建信用社現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)。

1.新管理模式構(gòu)架分析

首先，由地方政府發(fā)起、市場企業(yè)組織、自然人等入股組建一個“募股集團(tuán)公司”，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）向該募股集團(tuán)公司定向融資，以確立該募股集團(tuán)公司對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的控股管理權(quán)。募股集團(tuán)公司按照現(xiàn)代公司治理模式對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）進(jìn)行控股管理，為各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）提供資金融通、投資代理、資金清算、產(chǎn)品開發(fā)、科技支持以及證券托管等經(jīng)營性服務(wù)。同時，應(yīng)該從法律層面明確政府的權(quán)力邊界，信用社繼續(xù)支持各級財政支農(nóng)行為，但政府要付出合理的經(jīng)濟成本。

其次，改組省聯(lián)社，繼續(xù)由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股組建，但要轉(zhuǎn)變其服務(wù)職能，借鑒國外“信用合作協(xié)會”的職能定位，改組后的省聯(lián)社主要職能為：打造“中國信合”品牌的核心價值，協(xié)調(diào)公共關(guān)系、進(jìn)行職業(yè)教育、出版行業(yè)刊物、政策分析研究和進(jìn)行宣傳采訪等非經(jīng)營性服務(wù)。

各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）可繼續(xù)維持一級法人地位，接受控股募股集團(tuán)公司的管理。根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、市場競爭程度等，符合條件的地區(qū)，縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）之間可以進(jìn)行兼并或合并，以增強信用社的生存和競爭能力，提升綜合服務(wù)水平。

2.新管理模式的特點和優(yōu)勢

上述新管理模式的設(shè)計的特點和優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：（1）解決了省政府監(jiān)管、省聯(lián)社管理的合法性問題。省政府擁有募股集團(tuán)公司的股權(quán)，除了可以履行一般的政府宏觀調(diào)控職能以外，還可以按照市場經(jīng)濟法規(guī)的規(guī)定行使股東權(quán)利；省聯(lián)社由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立，對各股東負(fù)責(zé)并提供各種非經(jīng)營性服務(wù)。（2）為信用社進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司法人治理的改革奠定了制度基礎(chǔ)，為信用社全面提升綜合服務(wù)水平提供了平臺支持基礎(chǔ)。首先募股集團(tuán)公司是嚴(yán)格根據(jù)市場法規(guī)的要求，按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)組建的，對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）行使合法的股東管理權(quán)。其次，改革后的省聯(lián)社主要履行非經(jīng)營性服務(wù)職能，募股集團(tuán)公司將履行關(guān)乎全局的經(jīng)營性服務(wù)職能，這將為打造信用社的品牌和核心競爭力、提升信用社綜合服務(wù)水平起到積極推動和平臺支持的作用。

三、結(jié)論

信用社在農(nóng)村經(jīng)濟和金融市場中有著舉足輕重的作用，信用社的改革必須是朝著市場化的方向邁進(jìn)，尊重市場、尊重法治應(yīng)該貫穿整個改革的主線。2003年國務(wù)院《深化信用社改革試點方案》的實施成效明顯，但是基于該方案所建立起來的信用社管理模式凸顯了政府的不當(dāng)干預(yù)政策，省政府不擁有對信用社的任何產(chǎn)權(quán)卻享有對信用社的實際控制權(quán)；省聯(lián)社是為各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）服務(wù)、受其支配的法人，實際上，省聯(lián)社對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的經(jīng)營管理、人事制度、薪酬管理、人員招聘等進(jìn)行著直接的微觀干預(yù)或控制。這一管理模式已然成為信用社進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革、完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的制約。

筆者認(rèn)為，對信用社管理模式的改革應(yīng)當(dāng)是下一步深化改革的首要課題。本文新管理模式的構(gòu)架，從市場和法治的角度理順了省政府、省聯(lián)社對信用社的控制權(quán)和管理權(quán)問題，為信用社進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司法人治理的改革奠定了制度基礎(chǔ)，為信用社全面提升綜合服務(wù)水平提供了平臺支持基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1] 國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知[C]. 國發(fā)〔2003〕15號文，2003.

（編輯：龍大為）