【摘要】本文就中國城市化客觀進(jìn)程中的法律不完備性，分析在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地中產(chǎn)生的地方政府尋租行為，研究得出尋租不僅侵害農(nóng)民權(quán)益，更給社會造成巨大福利損失。本文嘗試以法經(jīng)濟(jì)學(xué)的犯罪預(yù)期模型作為理論支點(diǎn)，論證了改革農(nóng)地征用制度以使農(nóng)地征用中政府官員的尋租行為減少至社會最優(yōu)的基本思路。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地征用 法經(jīng)濟(jì)學(xué) 犯罪模型 尋租

一、引言

任何國家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程都伴隨著農(nóng)田轉(zhuǎn)為非農(nóng)田的客觀進(jìn)程。在中國，地方政府掌握著決定土地使用的權(quán)力，他們通過征用方式使農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地以爭取開發(fā)投資、拉動經(jīng)濟(jì)增長和城市化，并為吸引好項(xiàng)目競相壓低土地出讓金。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國30年的經(jīng)濟(jì)改革奇跡正是得益于城市之間投資項(xiàng)目的激烈競爭。現(xiàn)今制度下的地方政府招商引資方式既有利于自身政績提升，又促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。但問題的嚴(yán)重性是，農(nóng)民的失地補(bǔ)償明顯得不償失，有過多行政干預(yù)無視農(nóng)民利益，甚至逼得農(nóng)民不斷上訪、上訴，致使地方農(nóng)地征用的矛盾沖突屢見不鮮。如何保證城市發(fā)展效率又不失微觀公平、實(shí)現(xiàn)征地的總體帕雷托改進(jìn)，本文借助于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的犯罪預(yù)期模型對此進(jìn)行研究。

二、法經(jīng)濟(jì)學(xué)犯罪預(yù)期模型特點(diǎn)

法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法于19世紀(jì)60年代早期起源于美國。Posner（1990）認(rèn)為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯可以為法律分析提供有益的信息。法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論大體分為財產(chǎn)法、合同法、侵權(quán)法以及犯罪和刑罰的經(jīng)濟(jì)理論四部分。在犯罪和刑罰的經(jīng)濟(jì)理論中，罪犯行為的預(yù)期模型的假設(shè)是理性犯罪。

（一）理性犯罪

理性犯罪是指沒有道德觀念的理性人，他們理性決定實(shí)現(xiàn)非法目的的途徑，而不受罪惡感或內(nèi)心道德約束。理性罪犯通過成本收益比較其犯罪收益與預(yù)期懲罰決定是否犯罪，這比一時沖動犯罪具有更高的故意成分，這就可用經(jīng)濟(jì)模型加以分析；而非理性犯罪則更需心理學(xué)、社會學(xué)的分析。

（二）犯罪最優(yōu)決策

首先假設(shè)信息充分，罪犯知道犯罪成本、收益和有關(guān)概率，其次假設(shè)罪犯的風(fēng)險偏好為中性，且所有犯罪成本收益都可以貨幣形式表示。

如圖1所示，45°線代表的是一種特別的威懾懲罰方法，即懲罰數(shù)量正好等于貪污額x的罰金，故稱作完美吐贓線。然而，犯罪懲罰的目的是威懾故意的傷害，而不是賠償這些傷害。因此，對貪污的實(shí)際懲罰必須超過完美吐贓，超出多少取決于法律體系的設(shè)計。考慮到罪犯受罰的不確定，理性罪犯在考慮包括貪污在內(nèi)的任何犯罪行為時，他都會將被懲罰的可能性p（x）考慮進(jìn)去。將懲罰金額f（x）乘以懲罰的概率p（x）即犯罪的預(yù)期懲罰。理性的罪犯只有當(dāng)貪污的收益超過預(yù)期懲罰才會實(shí)施犯罪，即貪污額在x1至x2的范圍內(nèi)犯罪才有利可圖。

（三）社會最優(yōu)威懾點(diǎn)

正如不能完全消滅失業(yè)一樣，威懾犯罪的成本使得一個理性的社會也不能完全消滅犯罪。那么多少的犯罪率才是可取的呢？這就要權(quán)衡犯罪所導(dǎo)致的凈成本和預(yù)防犯罪的成本。如圖2所示，MSC曲線代表在一定程度上減少犯罪的邊際社會成本，MSB曲線衡量的是達(dá)到各種程度的犯罪減少或威懾效應(yīng)時的邊際社會收益。當(dāng)減少犯罪的邊際社會成本等于邊際社會收益時便實(shí)現(xiàn)了社會最優(yōu)威懾，這時犯罪率應(yīng)減少D﹡。而低于D﹡值的任何程度的犯罪減少量，進(jìn)一步減少犯罪的邊際社會收益都大于邊際社會成本，因此社會應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步減少犯罪；而對于高于D﹡值的任何程度的犯罪減少量，進(jìn)一步減少犯罪的邊際社會成本都大于邊際社會收益，因此社會應(yīng)當(dāng)放任更多的犯罪。

三、尋租的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

法經(jīng)濟(jì)學(xué)的犯罪模型著眼于理性犯罪，它之所以能夠作為分析農(nóng)地征用的支點(diǎn)，是因?yàn)榇淼胤秸畬?shí)施征地的官員行為大致符合理性。下面研究中，筆者試圖找出農(nóng)地征用中對尋租的社會最優(yōu)威懾水平D﹡和其最優(yōu)貪污額x﹡的關(guān)系，并指出怎樣促進(jìn)由x﹡向D﹡的轉(zhuǎn)變。

（一）法律背景和征地現(xiàn)狀

我國2004年《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。不過，對于公共利益的界定并不明確。

我國《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。換言之，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個人需要使用土地，無論是公益性還是商業(yè)性用途，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。

我國《中華人民共和國土地管理法》還規(guī)定：政府征用農(nóng)地按照被征用土地的原用途即農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償；而建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。

以上暗示：無論征來的土地置以何用，政府皆可以“公共利益” 的名義行使征地權(quán)，從而獲得土地的市場價值與農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)的差價。也許法律背后的用意是通過降低工業(yè)化與城市化發(fā)展的用地成本、從而有利于地方發(fā)展和城市化進(jìn)程。只是發(fā)展和進(jìn)程由農(nóng)民買單。暫不論法律規(guī)定的補(bǔ)償范圍偏低，補(bǔ)償費(fèi)用截留、拖欠或扣減，導(dǎo)致顯失公平性發(fā)展的效率難持久。本文的研究關(guān)鍵是如何控制征地中的尋租行為。

（二）尋租的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1994年1月1日，伴隨著分稅制的出臺，地方政府從中央的利益母體中分離出來，開始有權(quán)依法自主安排以地方稅形式獲得的財政收入。財政包干體制不僅僅改變了地方政府的行為，使其逐漸成為一個具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，而且形成了中國特有的一種競爭方式，即地方與地方之間的競爭[4]。從此，地方政府對地方利益的關(guān)注使其近似于“經(jīng)濟(jì)人”政府。

地方利益內(nèi)涵包括兩方面：一是地方經(jīng)濟(jì)增長，二是地方官員政績；前者往往決定后者。為追求更多地方利益，地方政府通過征地將農(nóng)地改為非農(nóng)用地，一方面獲得巨大差價，另一方面招商帶動經(jīng)濟(jì)。且由于法律規(guī)定的征地補(bǔ)償額是一個只有上限而無下限的彈性區(qū)間，“經(jīng)濟(jì)人”政府必然會為攫取更大利益而壓低補(bǔ)償額，直到其執(zhí)行成本等于其額外收益為止。另一方面，隨著農(nóng)民利益被侵犯的保護(hù)意識不斷提升，圍繞農(nóng)地征用的社會沖突不斷增加，國家糧食安全難以保障，農(nóng)地轉(zhuǎn)用資源配置效率低下，失地農(nóng)民得不到保障。這時，地方政府尋租的邊際社會成本已大于邊際社會收益。

土地作為財富之母的價值日益顯現(xiàn)，非農(nóng)用途的土地價格迅速上漲使得“以地生財”成為當(dāng)?shù)卣徑庳斦毫?、推動?jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大動力和主要來源。地方政府為推動招商引資，實(shí)現(xiàn)政績工程，打法律“擦邊球”，對大量征用土地中的尋租行為采取默許甚至支持的態(tài)度。對此尋租行為，借助于法經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，社會可以提高p（x）和p’（x），在法律上確立農(nóng)地征用的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和問責(zé)制，管制土地征用的尋租行為，追究負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任；并在法律中給予農(nóng)民在土地征用中的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，提高農(nóng)民的博弈平臺。

另外，在農(nóng)地征用中因?qū)ぷ馀灿?、侵占的補(bǔ)償費(fèi)和生活安置費(fèi)，真是農(nóng)民失去的應(yīng)得賠償，這需要法律確立國家作為最后賠償責(zé)任[5]，并按農(nóng)民損失的程度超額賠償，既確保農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)益，又提高了f（x）和f’（x）的威懾性。

四、結(jié)論

中國的地方農(nóng)地征用問題不僅關(guān)系到地方政府的經(jīng)濟(jì)增長和社會利益，且關(guān)系到我國的糧食安全及城市化進(jìn)程變革，可謂“牽一發(fā)而動全身”?；谕恋貙ぷ獾膰?yán)重性，改革并完善現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度已成為必然趨勢。改革需要成本，完全消滅土地尋租并不可能，劇烈的政治變革也不利于社會穩(wěn)定。我們該做的，就是在循著[p’（x）f（x）+ p（x）f’（x）]增大這個大方向下，按小平同志的“試一試，看一看”的改革思路，穩(wěn)健地、逐步地進(jìn)行法律的修復(fù)完善，朝著實(shí)現(xiàn)征地的帕雷托方向不斷改進(jìn)。

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作者簡介：吳靖燁（1984-），女，漢族，江蘇無錫人，在讀經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，研究方向：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（編輯：劉影）