城市新區(qū)建設是中原城市群建設中繞不開的話題，中原城市群的發(fā)展建設又是中原經濟區(qū)建設中繞不開的話題。2011年《國家“十二五”規(guī)劃綱要（草案）》（以下簡稱《綱要》）交由全國人大代表審議，建設中原經濟區(qū)，正式寫進這份《綱要》之中，這標志著中原經濟區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略。從此，中原經濟區(qū)內城市新區(qū)建設走上快速發(fā)展通道。而我們的城市新區(qū)建設發(fā)展和全國其他地方的城市新區(qū)發(fā)展一樣，都不可避免地遇到一些制約因素。

一、城市新區(qū)發(fā)展中的關鍵制約因素

（一） 土地因素

數(shù)十年來，中央對河南的定位就是重要的商品糧生產基地，這個定位對河南發(fā)展工業(yè)、城市新區(qū)建設是不利的。河南國土面積16.7萬平方公里，可耕地面積10801.77萬畝，截至2010年年底，常住人口9405萬，人均耕地1.15畝，人多地少是河南的實際情況。所以，新增建設用地成為中原經濟區(qū)內城市新區(qū)建設的首要制約因素。

（二）資金因素

資金在城市建設中起著重要作用。比如鄭州市金水北區(qū)，核心區(qū)面積14平方公里，所需投資達到159.12億元。很多城市都在興建各類經濟開發(fā)區(qū)、改擴建城區(qū)、新建城市新區(qū)等，而在建設中出現(xiàn)的一些半拉子項目現(xiàn)象，無不是跟資金短缺有關系。

（三）交通因素

截至2012年年底，河南省高速公路通車里程已達5800公里，其位次名列全國第一；京廣高速鐵路已經全線通車。省內公路、鐵路交通比較發(fā)達，但路線規(guī)劃不盡合理。通車里程多，并不意味著路線布局設計合理。交通建設應該注意中原經濟區(qū)內城市群關鍵節(jié)點的布局，為填補城市群內的空白創(chuàng)造條件，如二廣高速洛陽段，在二廣高速南過黃河以后，本應在孟津縣會盟鎮(zhèn)南下、經過佃莊鎮(zhèn)、龐村鎮(zhèn)、寇店鎮(zhèn)、江左鄉(xiāng)、溫泉鎮(zhèn)、寄料鎮(zhèn)，使得洛陽環(huán)城高速公路東移10～15公里，這樣就為洛陽的東部城市空間徹底打開、拉大洛陽新區(qū)城市框架打下良好的基礎。但實際情況是二廣高速南過黃河以后卻西南行至龍門，雖說有利于龍門的交通，但卻限制了洛陽的發(fā)展空間。

（四）人才（人口）因素

河南是人口大省，卻不是人才大省。河南省內的高校較少，而且僅有一所211高校，在培養(yǎng)人才上資源相對稀少，這也制約了省內城市新區(qū)發(fā)展建設的進程。2010年河南教育競爭力在全國排名第25位，在中部六省位居第6位。

（五）城市新區(qū)整體布局和引導不盡理想

河南的城市群先天條件并不十分優(yōu)越，這牽制了中原城市群的發(fā)展。首先，幾個核心城市本身輻射力有限，每個城市的規(guī)模都不是特別大。其次，各核心城市之間的距離較遠，以至于每個城市沿著干線公路向另一個城市推進時動力不足。再次，核心城市之間的點狀小城市發(fā)育不良，不利于城市帶的形成。

二、解決城市新區(qū)發(fā)展制約因素的對策分析

（一）合理利用和經營土地資源，在保障新區(qū)建設用地的同時有效提升土地價值

《中原經濟區(qū)建設綱要》中指出，要不以犧牲農業(yè)為代價，促進三化協(xié)調發(fā)展。為了確保建設用地，我們可以靈活運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，在保證耕地不減的情況下確保新區(qū)建設用地。為此應當著力提高土地資源運用效率，一是結合新農村建設，合理利用老村鎮(zhèn)，采用“退二進三”的方式節(jié)約使用土地，推進新農村的城市化，推動城市新區(qū)向外圍擴散。二是推廣應用標準廠房，鼓勵建設高層標準廠房，健全節(jié)約土地標準、評價體系和激勵約束機制。三是結合舊城改造等措施，挖掘城市建設用地潛力。四是推廣節(jié)地建筑技術，科學利用城市地下空間，在符合土地規(guī)劃的前提下增加容積率等，均可以提高土地的使用效益。

（二）拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，提高建設資金的使用效益

要破解城市新區(qū)建設中的資金短板，就要按照“政府引導、社會參與、市場運作”的原則，構建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化”的新機制，建立健全政府、企業(yè)、社會等多個投資主體共同參與的多元投資共建機制，積極吸引外資和社會閑散資金參與新區(qū)的開發(fā)建設，為新區(qū)建設提供充足的資金供給。

除了傳統(tǒng)的銀行貸款手段以外，可以探索土地信托、土地債券等融資方式。土地信托，是土地所有權人（委托人）為有效利用土地，提高不動產的開發(fā)與經營效率，而將土地信托予受托人，由受托人利用其專業(yè)規(guī)劃與管理，將開發(fā)經營的利潤作為信托受益分配金交付給受益人。大部分的土地信托年限多在30年～50年。

所謂土地債券，即地區(qū)土地儲備中心以土地為抵押物，發(fā)行信托類債券，委托銀行提供擔保并承擔銷售，信托公司代為募集，募集成功后，資金將以信托貸款的方式指定投向土地儲備中心。

（三）完善各類基礎設施建設，提供配套服務

城市新區(qū)的建設發(fā)展應實行綜合開發(fā)的方式，與之配套的交通、文化、教育、體育、衛(wèi)生等公共建筑和市政設施必須同步甚至先行建設?；A設施與配套設施的開發(fā)建設對于加快新區(qū)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，完善、先進的基礎設施與配套設施是新區(qū)各項建設和發(fā)展的支撐，是決定新區(qū)吸引力和競爭力的關鍵，它將帶動整個新區(qū)的開發(fā)。作為新區(qū)的啟動工程，基礎設施的配套完善可以營造新區(qū)良好的投資居住環(huán)境，提升新區(qū)品位，營造良性互動的發(fā)展環(huán)境。

（四）多措并舉，積極引進城市新區(qū)建設和開發(fā)中急需的人才

城市新區(qū)的發(fā)展建設離不開人才的建設和引進。首先，要拓寬人才引進渠道，打破單一的人才評價模式，突破以學歷、職稱和技能等級為個人素質評價的單一標準。其次，政府要發(fā)揮宏觀管理、公共服務職能，提供有效的人才信息。城市新區(qū)要致力于建立和完善功能齊全、運轉有序的人才市場體系和人才信息庫，為企業(yè)和人才搭建良好的溝通和交流的橋梁。再次，要大力扶持職業(yè)教育、技工教育。這是快速培養(yǎng)人才的最好途徑。最后，從政策上打破戶籍壁壘，能夠使人才到本地區(qū)落戶；根據(jù)本地情況對急需緊缺人才的引進進行補貼，滿足企事業(yè)單位，特別是重點行業(yè)、支柱產業(yè)和高新技術企業(yè)的用人需求。

（五）站在中原經濟區(qū)的戰(zhàn)略高度考慮域內城市新區(qū)的規(guī)劃發(fā)展

城市新區(qū)既要站在中原城市群的高度考慮規(guī)劃，又要有相應的功能劃分。

首先，要注意區(qū)域差別：京廣鐵路以東地區(qū)屬于黃淮海平原地區(qū)，地勢平坦，農業(yè)較為發(fā)達，是糧食核心產區(qū)，這一地區(qū)要控制國土開發(fā)強度，嚴格耕地保護，在全面落實國家限制開發(fā)區(qū)域政策的基礎上，完善財政轉移支付體制，建立生態(tài)環(huán)境補償機制，這是和中央政策保持一致的關鍵性步驟；京廣線以西、焦枝鐵路以東地區(qū)，產業(yè)基礎較好，資源環(huán)境承載能力較強，適宜大規(guī)模推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，要突出經濟增長、人口集聚、財稅貢獻等方面的政策導向。焦枝鐵路以西地區(qū)是重要的生態(tài)功能區(qū)，適宜“生態(tài)移民”和“移民就業(yè)”，要引導人口有序遷出，減少因經濟增長追求帶來的土地、水資源和生態(tài)環(huán)境壓力。

其次，城市新區(qū)的規(guī)劃發(fā)展要注意培育三條線狀產業(yè)帶。一是開封——鄭州——洛陽一線，這條線工業(yè)基礎較好，交通發(fā)達，既有高速鐵路和高速公路相連，同時文化底蘊深厚，人口素質高，該線東端有鄭州新區(qū)（包括汴西新區(qū)和鄭東新區(qū)），西端有洛陽新區(qū)，中間點狀產業(yè)聚集區(qū)形成較早，如偃師市、鞏義市、滎陽市、上街區(qū)、中牟縣各點工業(yè)基礎較好，產業(yè)聚集優(yōu)勢明顯，是中原經濟區(qū)內優(yōu)勢最為明顯的城市帶、工業(yè)帶，適宜加速推進城市化、城鎮(zhèn)化，建議優(yōu)先推進偃師市、滎陽市、中牟縣撤縣設區(qū)。二是新鄉(xiāng)——鄭州——許昌一線，屬于東部農業(yè)優(yōu)勢區(qū)與西部工業(yè)產業(yè)區(qū)的分界線，交通優(yōu)勢也比較明顯（高速公路、高速鐵路相連），北端有平原新區(qū)、中有鄭東新區(qū)、航空港實驗區(qū)、南有許昌新區(qū)。這條線上各城鎮(zhèn)百姓的城鎮(zhèn)化意愿強烈，農民的接受能力強，適宜于快速推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。三是洛陽——平頂山——漯河一線，這條線是重化工業(yè)及能源產業(yè)帶，處于丘陵半丘陵地區(qū)，能源產業(yè)發(fā)展基礎較好，缺陷是這條線上的城市點狀發(fā)育不良，建議優(yōu)先將伊川縣、寶豐縣撤縣設區(qū)，重點發(fā)展汝州新區(qū)，提升汝州的輻射能力，這是洛陽與平頂山之間的最具優(yōu)勢的點狀城市。四是洛陽——濟源——焦作——新鄉(xiāng)一線，這條線工業(yè)基礎較好，點狀城市發(fā)育比較落后，注意提升孟津縣、沁陽市、孟州市的輻射能力，耐心扶持和培育武陟縣的城鎮(zhèn)化。

最后，以“大嵩山黃金旅游區(qū)”為契機培育域內城市新區(qū)。狹義的嵩山區(qū)域就在登封范圍內，廣義的嵩山區(qū)域指的是鄭州、滎陽、鞏義、偃師、洛陽、汝州、郟縣、禹州、新鄭所圍成的這個區(qū)域，內有世界歷史文化遺產龍門石窟和“天地之中”歷史建筑群2處，全國重點文物保護單位64處，國家森林公園5處，自然歷史文化遺產豐富。建議加快建設登封至汝州高速公路，建議新建汝州——禹州——許昌高速公路，構筑“大嵩山黃金旅游區(qū)”的旅游通道，為域內點狀城市新區(qū)發(fā)展、發(fā)育創(chuàng)造條件，以推進中原城市群的快速發(fā)展，為中原經濟區(qū)的發(fā)展奠定堅實的基礎。

【本文系河南省政府決策研究招標課題“中原經濟區(qū)內城市新區(qū)發(fā)展制約因素調查及對策研究”（2012B676）的階段性成果】

（作者單位：鄭州大學西亞斯國際學院）