英國(guó)是現(xiàn)代警務(wù)制度的發(fā)源地，持續(xù)不斷的改革使其警務(wù)制度得以不斷地創(chuàng)新和發(fā)展，并始終走在世界各國(guó)警務(wù)制度的前沿，成為世界警務(wù)制度的風(fēng)向標(biāo)。其警務(wù)制度改革不僅包括活動(dòng)主體的變化，也包括警察工作時(shí)具體模式的變更。著名學(xué)者王大偉曾指出，新時(shí)代的西方警務(wù)制度改革先后提出過(guò)八種理論模式，分為老五論和新三論。老五論包括被動(dòng)反應(yīng)警務(wù)論、主動(dòng)先發(fā)警務(wù)論、社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)論、問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)論和市場(chǎng)導(dǎo)向警務(wù)論；新三論包括情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)論、危機(jī)警務(wù)論和反恐導(dǎo)向警務(wù)論。其中，社區(qū)警務(wù)、問(wèn)題警務(wù)和情報(bào)警務(wù)在英國(guó)都得到過(guò)具體的實(shí)踐并收到良好的效果，因此，本文將對(duì)此一一解讀，理解其精髓，以供我國(guó)在警務(wù)工作實(shí)踐中借鑒。

一、社區(qū)警務(wù)

“社區(qū)”這一概念最初由德國(guó)學(xué)者Ferdinand Tonnies在其著作《社區(qū)與社會(huì)》中首次提出，他將社區(qū)定義為具有相同價(jià)值取向、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)共同體。而社區(qū)警務(wù)（community policing）的概念則相對(duì)爭(zhēng)議較大，概括起來(lái)其基本內(nèi)涵是：首先，社區(qū)警務(wù)并非社區(qū)概念與警務(wù)概念的簡(jiǎn)單相加，而是體現(xiàn)了二者相互作用的過(guò)程。警察以社區(qū)為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過(guò)警務(wù)工作積極參與并融入社區(qū)生活；社區(qū)的民眾則通過(guò)巡邏、鄰里守望等行為，參與治安工作。警察與居民雙向互動(dòng)，將警務(wù)工作與社區(qū)民眾有機(jī)結(jié)合。其次，社區(qū)警務(wù)的目的在于通過(guò)警察和社區(qū)的合作共同解決社區(qū)的治安問(wèn)題。警察的工作任務(wù)在于維護(hù)社會(huì)秩序，社區(qū)居民的訴求在于保證所在社區(qū)的安全，二者目的的結(jié)合點(diǎn)在于阻止社區(qū)內(nèi)犯罪，保障社區(qū)內(nèi)秩序。再次，警察的基本工作內(nèi)容不再局限于預(yù)防和偵破犯罪，而是承擔(dān)著全面維護(hù)社會(huì)秩序的義務(wù)。

社區(qū)警務(wù)產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，這一時(shí)期，由于英國(guó)警察界推廣警察隊(duì)伍現(xiàn)代化的理念，警察以巡邏車取代步行巡邏，并開(kāi)始使用高科技通信技術(shù)和偵查技術(shù)，以偵破案件為首要任務(wù)，警察與社區(qū)的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)。同時(shí)，英國(guó)警界丑聞?lì)l出，民眾對(duì)于警界的信賴度和支持度降到低谷，甚至發(fā)生了反對(duì)警察的暴力騷亂事件。為了恢復(fù)民眾對(duì)于警察機(jī)構(gòu)的支持，緩和警民關(guān)系，英國(guó)警界開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣社區(qū)警務(wù)制度。因而，社區(qū)警務(wù)的核心理念在于通過(guò)與社區(qū)民眾的合作獲得執(zhí)法活動(dòng)的合法性來(lái)源，主張警民合作。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)踐證明，社區(qū)警務(wù)制度在英國(guó)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。根據(jù)英國(guó)警方對(duì)于警察、公眾和政治任務(wù)的調(diào)查，警察的主要工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防犯罪、犯罪偵破、保護(hù)公共安全及為公眾提供扶持和幫助等四個(gè)方面。但在實(shí)踐中，警察仍然將工作的重心置于犯罪偵破，這與普通民眾的生活相距甚遠(yuǎn)。警民關(guān)系并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的改善，在此背景下，2001年英國(guó)基于社區(qū)警務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始了大規(guī)模的鄰里警務(wù)試點(diǎn)工作。具體內(nèi)容包括：第一，根據(jù)警察對(duì)社區(qū)情況的熟悉與否派遣人員，選擇對(duì)社區(qū)情況熟悉的警員開(kāi)展預(yù)防犯罪的工作；第二，選擇部分治安狀況差、犯罪高發(fā)的社區(qū)為試點(diǎn)，增強(qiáng)街面巡邏，甚至以步行巡邏取代巡邏車，維護(hù)社區(qū)秩序；第三，就社區(qū)常見(jiàn)問(wèn)題與民眾溝通，提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量，贏得社區(qū)居民的好感。

二、問(wèn)題導(dǎo)向型警務(wù)

隨著社區(qū)警務(wù)制度的推廣，大量警察投入社區(qū)并以解決社區(qū)居民的困難為主要工作。面對(duì)社區(qū)日常工作的煩瑣性和重復(fù)性，如果仍然使用直接針對(duì)案件本身逐個(gè)解決的辦案方法，會(huì)造成警察疲于應(yīng)對(duì)、無(wú)法滿足社區(qū)居民要求的局面。因此，新的辦案方法問(wèn)題導(dǎo)向型警務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。

問(wèn)題導(dǎo)向型警務(wù)最早由美國(guó)學(xué)者Herman Goldstein于1979年提出。他主張警察辦案應(yīng)當(dāng)遵循6個(gè)步驟：第一，警察應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接觸和應(yīng)對(duì)案件，而不限于被動(dòng)地等待案件的告訴；第二，警察需要全面系統(tǒng)地調(diào)查問(wèn)題，明確問(wèn)題產(chǎn)生的背景和原因以及問(wèn)題所具有的特征；第三，警察應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地分析問(wèn)題；第四，警察應(yīng)當(dāng)將分析后的問(wèn)題按重要性分類；第五，警察面對(duì)不同的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)尋找最適合的解決方法；第六，建立并完善對(duì)于警察的評(píng)估和問(wèn)責(zé)制度。以上六點(diǎn)，概括起來(lái)就是警察在辦案過(guò)程中應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、合理地分析問(wèn)題并最終有效地解決問(wèn)題。

問(wèn)題導(dǎo)向型警務(wù)的目的在于要求警察運(yùn)用分析的方法，找到社區(qū)警務(wù)問(wèn)題的普遍性，進(jìn)而制定根本性和全面性的解決方法。這種方法之所以可行，根據(jù)英國(guó)警察學(xué)家惕厲和雷庫(kù)克的研究，是因?yàn)樯鐓^(qū)警務(wù)中常見(jiàn)犯罪往往存在一些共性，包括受害人、犯罪地點(diǎn)、犯罪分子、失竊物品種類、受害人特征和犯罪行為的時(shí)間點(diǎn)以及季節(jié)都存在著共性，因此一旦實(shí)現(xiàn)對(duì)某一類型犯罪的全面分析，就有可能找到對(duì)這一類犯罪的解決方法。

值得注意的是，為了更好更徹底地解決問(wèn)題，問(wèn)題導(dǎo)向型警務(wù)并不是一味要求使用強(qiáng)制手段解決問(wèn)題。相反，其鼓勵(lì)警察試驗(yàn)包括非強(qiáng)制手段在內(nèi)的多種方法，最終找到既高效又體現(xiàn)人文關(guān)懷的最佳方案。

在英國(guó)，為了幫助警察分析推理，以應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，警察推廣了一些可以普遍適用的方法，其中的代表就是四步工作法，四個(gè)步驟分別是細(xì)查、分析、應(yīng)對(duì)和評(píng)估。

三、 情報(bào)導(dǎo)向型警務(wù)

通常認(rèn)為，情報(bào)導(dǎo)向型警務(wù)是指全面收集違法犯罪行為的相關(guān)信息，并進(jìn)行細(xì)致深刻的分析，以此實(shí)現(xiàn)偵破犯罪的目的。決策者基于此從全面戰(zhàn)略和具體戰(zhàn)術(shù)的角度制定警務(wù)活動(dòng)的方案。20世紀(jì)80年代末，情報(bào)導(dǎo)向型警務(wù)理論（intelligence-led policing）最先由英國(guó)學(xué)者提出。到了90年代，由于警察數(shù)量不斷增加，龐大的費(fèi)用給英國(guó)財(cái)政帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，據(jù)調(diào)查，當(dāng)時(shí)英國(guó)內(nèi)政部預(yù)算的2/3都用于警務(wù)工作。然而，開(kāi)支和人員的增加并沒(méi)有產(chǎn)生良好的效果。因此，英國(guó)政府改變思路，提出引入情報(bào)手段預(yù)防和打擊犯罪，進(jìn)而提高警察的偵查和治安能力。

隨后，內(nèi)政部建立了國(guó)家犯罪情報(bào)局。2000年11月，國(guó)家犯罪情報(bào)局在英國(guó)高級(jí)警官協(xié)會(huì)的支持下，建立了標(biāo)準(zhǔn)化的情報(bào)模式，并經(jīng)各地區(qū)首席警官同意，成為全國(guó)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)——國(guó)家情報(bào)模式（National Intelligence Model）。2005年，英國(guó)國(guó)家警務(wù)中心出臺(tái)了英國(guó)情報(bào)模式指導(dǎo)手冊(cè)，象征著國(guó)家情報(bào)模式的正式確立。

國(guó)家情報(bào)模式分為三個(gè)層次：基層情報(bào)工作以本區(qū)域?yàn)殚_(kāi)展工作的對(duì)象，中層情報(bào)工作以跨地區(qū)犯罪為工作對(duì)象，往往涉及多個(gè)警務(wù)部門的合作和資源共享，最高層情報(bào)工作則以全國(guó)性或跨國(guó)案件為工作目標(biāo)。戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)與合作組和戰(zhàn)略目標(biāo)與合作組兩大機(jī)構(gòu)是國(guó)家情報(bào)模式的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)日常工作，即情報(bào)收集、情報(bào)分析、行動(dòng)方案的制定、工作任務(wù)的分配和總結(jié)評(píng)價(jià)，后者負(fù)責(zé)制定全國(guó)情報(bào)工作的戰(zhàn)略等宏觀工作。

情報(bào)導(dǎo)向型警務(wù)的核心在于通過(guò)各種手段獲得犯罪分子的相關(guān)情報(bào)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊犯罪的目的。在具體的實(shí)踐中，獲取情報(bào)的方式多種多樣，并常與高科技手段相結(jié)合，既有秘密的跟蹤、監(jiān)視、監(jiān)聽(tīng)，也有公開(kāi)的巡邏和盤查，在此不再一一贅述。但無(wú)論是何種方法所獲得的情報(bào)，經(jīng)過(guò)收集和分析，最終會(huì)產(chǎn)生四種成果：第一，戰(zhàn)略評(píng)估，即對(duì)于發(fā)展形勢(shì)的全面估計(jì)，對(duì)犯罪行為的現(xiàn)狀和發(fā)展進(jìn)行科學(xué)的判斷，以此確定工作的重心和警務(wù)資源的分配。第二，戰(zhàn)術(shù)評(píng)估，即根據(jù)目前具體的犯罪行為和特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)測(cè)，制定短時(shí)期內(nèi)工作的方案。第三，目標(biāo)檔案，即針對(duì)犯罪行為人進(jìn)行的描述和分析。第四，問(wèn)題檔案，即對(duì)犯罪問(wèn)題的描述和分析，涵蓋犯罪多發(fā)場(chǎng)所、犯罪高發(fā)人群和犯罪主要對(duì)象等。

情報(bào)導(dǎo)向型警務(wù)由國(guó)家專門制定相關(guān)政策進(jìn)行實(shí)施，且符合傳統(tǒng)的以偵破犯罪為主要任務(wù)的警察觀念，因此，一經(jīng)推出便被迅速推廣開(kāi)來(lái)。在實(shí)踐中，也由于尊重警務(wù)活動(dòng)的專業(yè)性而規(guī)避了社區(qū)警務(wù)和問(wèn)題導(dǎo)向型警務(wù)的弱點(diǎn)，獲得了良好的效果。

【本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“英國(guó)現(xiàn)代警務(wù)制度研究”（2012BZZ003）的階段性成果】

（作者單位：河南警察學(xué)院）