5月中旬，一場(chǎng)淅淅瀝瀝的小雨降臨江蘇，讓已進(jìn)入立夏節(jié)氣的邳州增添了些許涼爽與清新。

趙墩鎮(zhèn)義合村黨支部書(shū)記張保國(guó)卻滿頭大汗地從會(huì)議室里走了出來(lái)，由他提議的就如何完善村農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)城服務(wù)等近期重大事項(xiàng)議題表決會(huì)，剛剛經(jīng)過(guò)39名村民代表的討論、表決，議題終于順利通過(guò)。

“每次開(kāi)會(huì)大家的積極性都很高，討論也熱火朝天?！睆埍?guó)對(duì)記者表示，村民們的積極參與讓作為村干部的他們工作更好干了。

類似這樣的商議本村重大議題的村民代表大會(huì)不僅是在義合村，經(jīng)過(guò)三年的試點(diǎn)與推廣，邳州市下轄的490個(gè)村（居委會(huì)）通過(guò)該方式進(jìn)行的村務(wù)治理工作已形成常態(tài)化。

村民成為村級(jí)事務(wù)建設(shè)和參與的主體，民意由此成為制約權(quán)力運(yùn)行的核心因素。“現(xiàn)在是做什么事情，村民代表大會(huì)進(jìn)行表決，決定做不做，然后交給村兩委執(zhí)行?！壁菔形瘯?shū)記馮其譜向記者介紹，即使是事項(xiàng)執(zhí)行的全過(guò)程也由村民代表進(jìn)行全程監(jiān)督，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行最終評(píng)議和公示。

2010年以來(lái)，邳州市通過(guò)完善村黨組織決策權(quán)、村民代表會(huì)議決定權(quán)、村委會(huì)執(zhí)行權(quán)、群眾監(jiān)督權(quán)（即“四權(quán)”）的村級(jí)事務(wù)決策流程，為規(guī)范鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了新的模式探索。

曾經(jīng)的20天對(duì)峙

位于邳州市西北部的義合村現(xiàn)已是遠(yuǎn)近聞名的設(shè)施大棚種植村和物流基地，綠地草坪與樓亭閣宇相互映襯，與城市相當(dāng)規(guī)模的商業(yè)設(shè)施讓第一次來(lái)到此地的人，感覺(jué)這里的面貌與城鎮(zhèn)相差無(wú)幾。

張保國(guó)驕傲地說(shuō)，要是按照“小康標(biāo)準(zhǔn)”，義合村早就實(shí)現(xiàn)了?，F(xiàn)在該村80%以上村民通過(guò)種植反季節(jié)蔬菜和瓜果，平均年純收入達(dá)1萬(wàn)元以上。從規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營(yíng)到物流配送服務(wù)，義合村已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模。

“我們村處在幾個(gè)村的交界，雖然原來(lái)的集市有一定影響力，但還不成氣候，如果能擴(kuò)大規(guī)模，就能在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)另辟蹊徑找到一條依托商貿(mào)致富的新路！”張保國(guó)說(shuō)。

然而回憶往事，9年前發(fā)生在村里的一場(chǎng)持續(xù)20多天的對(duì)峙仍讓張保國(guó)記憶猶新。

2004年3月，根據(jù)當(dāng)時(shí)市場(chǎng)的需要和一些農(nóng)戶的建議，通過(guò)考察和學(xué)習(xí)，張保國(guó)認(rèn)為有必要建設(shè)義合農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和蔬菜瓜果市場(chǎng)。當(dāng)他在村支部提出這個(gè)決定時(shí)，一部分人認(rèn)為是有必要的，但是說(shuō)到市場(chǎng)的建設(shè)需要流轉(zhuǎn)土地，由于涉及一些村民利益，因而意見(jiàn)不統(tǒng)一，甚至有人極力反對(duì)。

“當(dāng)時(shí)村里有幾十位村民公開(kāi)跟村干部形成對(duì)峙，白天村里砸的橛子晚上就被拔掉，就這樣僵持了20多天。”

一面是農(nóng)戶們致富心切，另一方面是一些村民們的不理解，這讓張保國(guó)“左右為難”。

后來(lái)他請(qǐng)出了在本村有影響的老人幫助去做一些村民的思想工作，最后這項(xiàng)工作才得到大家的理解與支持。

張保國(guó)因此也意識(shí)到，以往村里大事小事村干部“說(shuō)了就辦”的方式，可能是行不通了。

“事后我反復(fù)琢磨推敲悟出了道理，就是讓村里一部分德高望重的人或者族長(zhǎng)，跟村干部一起去做群眾的工作，那樣會(huì)事半功倍。”張保國(guó)講到，后來(lái)村里的一些大事都通過(guò)這種方法，即“與村民們商量著來(lái)”，效果非常好。

然而，張保國(guó)“更沒(méi)想到”的是，他的這種工作方法，竟然成了后來(lái)邳州市制定規(guī)范村級(jí)事務(wù)治理制度的“參考”。

他坦言，過(guò)去一些工作都是村支部提出決策，然后村委會(huì)在一起商議，給群眾代表通通氣，“雖然表面上也比較民主，但是遠(yuǎn)沒(méi)有現(xiàn)在規(guī)范”。

按照市里現(xiàn)在的要求，事項(xiàng)決議必須村民代表實(shí)際到會(huì)人數(shù)達(dá)到80%以上，議題必須80%以上村民代表通過(guò)，票決結(jié)果必須當(dāng)眾統(tǒng)計(jì)公布，形成決定必須向全體村民通報(bào)。

相比較之前的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，義合村新竣工的農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)城正在如火如荼的招商中，該項(xiàng)目作為村里“重大事項(xiàng)”，嚴(yán)格按照實(shí)行兩年多的村級(jí)“四權(quán)”工作法的要求，進(jìn)行了全過(guò)程制度保證。

怎樣才能當(dāng)好村干部

邳州市委組織部在2010年的多次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村級(jí)政府重大事項(xiàng)決策不民主、不公開(kāi)、不透明，村干部依法辦事、按章辦事、按政策辦事意識(shí)不強(qiáng)，基層民主失去有效監(jiān)督，農(nóng)村基層干群矛盾凸顯等一些問(wèn)題已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。

抓好村級(jí)管理，夯實(shí)村干部素質(zhì)是基礎(chǔ)?！叭绾我?guī)范村務(wù)治理、杜絕村干部違紀(jì)違法的行為，從而化解農(nóng)村地區(qū)的基層干群矛盾，干部是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。”邳州市委組織部副部長(zhǎng)魯瑞冬說(shuō)。

2010年，邳州市委組織部多次就“怎樣才能當(dāng)好村干部”開(kāi)展專題調(diào)研。同年該市依托村級(jí)兩委換屆選舉、公推直選活動(dòng)，對(duì)村干部進(jìn)行了篩選。

從2009年至2010年上半年，邳州市共立案查處村級(jí)干部違法違紀(jì)案件87件，村干部受到黨紀(jì)政紀(jì)處分84人，涉及69個(gè)行政村，占行政村總數(shù)的14.4%。

在邳州市陳樓鎮(zhèn)院許村，記者見(jiàn)到江蘇省人大代表、村支部書(shū)記柳雅訓(xùn)。作為一名有著20年工作經(jīng)驗(yàn)的村干部，用他的話講“這輩子就是扎根在農(nóng)村了”。

作為直接面向村民的村干部，柳雅訓(xùn)認(rèn)為，不可否認(rèn)很多村民都是當(dāng)?shù)氐摹澳苋恕?，但是如何將“能人”的影響力轉(zhuǎn)變?yōu)樾兄行У墓ぷ髂芰Γ⒈ＷC其他村民心服口服，則需要一個(gè)工作制度進(jìn)行規(guī)范。

在當(dāng)?shù)睾芏嗷鶎痈刹靠磥?lái)，“有德有才還得有規(guī)矩，給錢給物不如給方法”，更重要的是要有一套既簡(jiǎn)便又實(shí)用的工作方法。同時(shí)也有很多參與專題調(diào)研的村干部認(rèn)為，村黨組織應(yīng)當(dāng)由過(guò)去包攬一切轉(zhuǎn)為抓大事、議大事、抓重點(diǎn)。

如何通過(guò)一系列制度規(guī)范，促使各級(jí)村務(wù)決策公開(kāi)化、民主管理透明化、實(shí)施過(guò)程規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)依法治村、民主管理？經(jīng)過(guò)調(diào)研，邳州市委決定從制度和實(shí)踐中去解決村級(jí)重大事務(wù)“做什么、做不做、誰(shuí)來(lái)做、做得怎么樣”這四個(gè)方面的問(wèn)題。

“過(guò)去是村干部為群眾辦事，現(xiàn)在是村干部組織群眾一起辦事，說(shuō)到底，就是用群眾的觀點(diǎn)，組織群眾辦自己的事情。”張保國(guó)當(dāng)時(shí)也建議，他認(rèn)為這樣不僅村干部駕馭全局能力和組織協(xié)調(diào)能力會(huì)提高，而且村黨組織的決策質(zhì)量顯著提高，可以確保權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)行，“既要向群眾說(shuō)明白，還要還干部一個(gè)清白”。

邳州市委組織部副部長(zhǎng)魯瑞冬向記者介紹，采取村黨組織作決策、村民代表會(huì)議作決定、村委會(huì)來(lái)執(zhí)行，就可以將原來(lái)的“為民做主”變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌?，變“能人治村”為“制度治村”、變“干部推?dòng)”為“群策群力”。

2010年10月，邳州市以加強(qiáng)“支部決策權(quán)、村代會(huì)決定權(quán)、村委會(huì)執(zhí)行權(quán)、群眾監(jiān)督權(quán)”的村級(jí)“四權(quán)”工作運(yùn)行機(jī)制向全市進(jìn)行推廣。

宿羊山鎮(zhèn)積極實(shí)施“四權(quán)”村級(jí)民主管理新模式，除了重修江口大溝路外，村民代表還表決通過(guò)河道清淤議題，并決定清淤資金不足部分由村里大蒜營(yíng)銷大戶捐助。宿羊山鎮(zhèn)是馳名中外的“大蒜之鄉(xiāng)”，在其交易一條街上，處處可見(jiàn)交易的蒜農(nóng)。

記者在采訪中也了解到，為便于老百姓更好地了解“四權(quán)”，當(dāng)?shù)夭簧俅宥剂餍兄绊樋诹铩保骸爸Р繘Q策好，體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)；村中大小事，兩委來(lái)商議；村委來(lái)執(zhí)行，公正又透明；事事講公道，群眾不會(huì)鬧?！?/p>

“通過(guò)推進(jìn)‘四權(quán)’建設(shè)，一些涉及群眾切身利益的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題得到了有效解決，群眾滿意度明顯提高。”邳州市委常委、組織部部長(zhǎng)蘇偉指出。

兩年多來(lái)，全市490個(gè)村共召開(kāi)村級(jí)黨組織決策會(huì)議3860次、村民代表會(huì)議3600多次、議定5326項(xiàng)村級(jí)重大事務(wù)，通過(guò)率96.8%；經(jīng)村代會(huì)表決通過(guò)的5155項(xiàng)事務(wù)完成4948項(xiàng)。

放權(quán)后的角色轉(zhuǎn)變

自邳州實(shí)行村級(jí)“四權(quán)”建設(shè)后，村民從旁觀者變?yōu)闆Q策者、參與者和監(jiān)督者。“現(xiàn)在，村里大事小事都是村民代表們商量著辦?！惫俸?zhèn)新華村村民代表王振華說(shuō)。

該村黨委書(shū)記張秀輝也認(rèn)為，只有村民想辦的事情，開(kāi)村代會(huì)的時(shí)候才能通過(guò)，實(shí)施的時(shí)候才能順利，“表面上看是放權(quán)了，其實(shí)是群眾在幫助我們做工作”。

邳州市委組織部一位工作人員向記者進(jìn)一步解釋道，目前所采取的村級(jí)“四權(quán)”建設(shè)不是四權(quán)分立，也不是并列關(guān)系，它是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)有機(jī)整體：“村黨組織決策權(quán)是核心，村民（代表）會(huì)議決定權(quán)是根本，村委會(huì)執(zhí)行權(quán)是關(guān)鍵，群眾監(jiān)督權(quán)是保證?！?/p>

為保證每個(gè)行政村按章順利實(shí)行“四權(quán)”工作法，邳州市隨即也下發(fā)了《村級(jí)組織工作運(yùn)行規(guī)則》《村支部委員會(huì)議事規(guī)則》《村“兩委”聯(lián)席會(huì)議事規(guī)則》《村民代表大會(huì)議事規(guī)則》，這四項(xiàng)規(guī)則成為保證制度運(yùn)行的操作細(xì)則。

2012年11月26日，江蘇省委書(shū)記羅志軍對(duì)邳州“四權(quán)”建設(shè)工作作出批示：“邳州經(jīng)驗(yàn)可以進(jìn)一步總結(jié)推廣?！?/p>

“四權(quán)”工作法究竟如何運(yùn)行？具體而言，邳州將村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“三資四化”、計(jì)劃生育等村務(wù)列入村黨組織集體決策事項(xiàng)，決策前廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議。

經(jīng)過(guò)“兩個(gè)80%”的表決通過(guò)后，在事項(xiàng)執(zhí)行前，村委會(huì)就目標(biāo)任務(wù)、序時(shí)進(jìn)度、主體責(zé)任等三個(gè)方面作出承諾。決定執(zhí)行中，定期公示推進(jìn)舉措和進(jìn)展情況。決定落實(shí)后，及時(shí)向村代會(huì)報(bào)告工作完成情況。

“村里面的大事小事、從頭到尾我全都知道，群眾選我當(dāng)監(jiān)督員，他們相信我，我就要負(fù)起責(zé)任，監(jiān)督村委對(duì)各項(xiàng)政策的執(zhí)行，以及村代會(huì)表決事項(xiàng)的落實(shí)?！绷x合村監(jiān)督員許冠欽對(duì)記者表示。

去年6月，因?yàn)樵S冠欽的細(xì)心負(fù)責(zé)，他發(fā)現(xiàn)村支部大樓施工隊(duì)在打地基時(shí)用的是沙土，當(dāng)即就向村委會(huì)進(jìn)行了反映。村委會(huì)在調(diào)查后，讓建筑隊(duì)拆掉了打好的地基，改用了混凝土砂漿。

如今，像許冠欽這樣的監(jiān)督員，在每個(gè)村根據(jù)村民代表比例，至少有3名至7名，主要由老黨員、老干部、老教師和群眾中威信高的老同志組成。而由監(jiān)督員組成的監(jiān)督委員會(huì)，不僅對(duì)村級(jí)重大事務(wù)的決策和執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督，還對(duì)村干部的勤政廉政表現(xiàn)等進(jìn)行評(píng)議、反饋。

不僅如此，每村還都成立監(jiān)督委員會(huì)，一般由包村的市鎮(zhèn)干部、離退休干部、老黨員和部分群眾代表組成。通過(guò)成立機(jī)構(gòu)、網(wǎng)站公示、決策聽(tīng)證、三務(wù)公開(kāi)等途徑，村委會(huì)工作全方位接受社會(huì)監(jiān)督。

只是，村中凡重大事項(xiàng)均需多道程序決議，這樣會(huì)不會(huì)影響工作效率？

面對(duì)這樣的疑問(wèn)，柳雅訓(xùn)說(shuō)：“群眾認(rèn)為村干部沒(méi)有私心，因而干事的效率提高了?！?/p>

“四權(quán)”建設(shè)看似分散了村黨組織的權(quán)力，實(shí)則聚集了人心；決策環(huán)節(jié)雖然增加，但落實(shí)環(huán)節(jié)效率卻明顯提升。正因如此，“四權(quán)”建設(shè)在推進(jìn)基層民主、密切干群關(guān)系、加強(qiáng)基層組織建設(shè)等方面走出了一條充滿活力的鄉(xiāng)村治理之路。