地級(jí)市的數(shù)目在15個(gè)以下、縣的數(shù)目在100個(gè)左右且面積較小的省，可以先行改革試點(diǎn)，全面推進(jìn)省管縣，最終虛化地級(jí)市這一層級(jí)。

前不久，浙江省湖州市要將長(zhǎng)興縣變成湖州市的一個(gè)區(qū)，遭到長(zhǎng)興縣反對(duì)，媒體報(bào)道稱多名干部上書(shū)縣委，縣里多部門(mén)也聯(lián)合反對(duì)。于是，湖州市決定暫?！俺房h建區(qū)”計(jì)劃，并派出調(diào)研組去傾聽(tīng)民意。

長(zhǎng)興縣在全國(guó)都有較高的知名度，它的經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。特別是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面搞得比較好，是浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的樣板縣，是以往多篇論文的案例縣。為什么撤縣建區(qū)不像過(guò)去那樣平靜，而會(huì)掀起波瀾？城鎮(zhèn)化過(guò)程中，這類縣的體制將有怎樣的變化？

撤縣建區(qū)的原因

中國(guó)的城市不是自治，屬于上級(jí)市管下級(jí)市、地級(jí)市管縣的結(jié)構(gòu)。

撤縣建區(qū)的發(fā)起者一般是地級(jí)市，這樣做的目的，一般是為了擴(kuò)大城市面積，做大中心城市、中心城區(qū)。從主體上說(shuō)，撤縣建區(qū)反映了一些地級(jí)甚至更高級(jí)別城市的沖動(dòng)；從現(xiàn)象上說(shuō)，撤縣建區(qū)是具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化的一部分。

回顧一下，自上個(gè)世紀(jì)90年代，中國(guó)就掀起過(guò)一股股撤縣建區(qū)、撤市設(shè)區(qū)的熱潮。后來(lái)，撤縣建區(qū)、撤市設(shè)區(qū)一直沒(méi)有停歇。一些城市就是通過(guò)撤縣建區(qū)、撤市設(shè)區(qū)來(lái)做大的。例如，浙江省的杭州市1992年市轄區(qū)面積為430平方公里，2002年擴(kuò)大到3607平方公里，增加了7倍，城市人口由109萬(wàn)增加到222萬(wàn)，增加了1倍。1992年至2002年這十年，整個(gè)浙江省市轄區(qū)數(shù)量由20個(gè)增加到33個(gè)，主要靠撤縣建區(qū)。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究，1997年到2005年是我國(guó)撤縣建區(qū)比較活躍的時(shí)期。其間，市轄區(qū)的數(shù)量從727個(gè)增加到852個(gè)；同期我國(guó)縣級(jí)市卻從442個(gè)減少到374個(gè)，縣從1693個(gè)減少到1636個(gè)。

以往的多起撤縣建區(qū)，看起來(lái)都比較平靜，有幾個(gè)原因。

首先，撤縣建區(qū)往往是地級(jí)或以上城市對(duì)下轄縣所作的決定，由于中國(guó)存在著市管縣制度，縣長(zhǎng)要?dú)w市長(zhǎng)管，因此縣里從行政服從的角度考慮，沒(méi)有膽量提出異議。

其次，大規(guī)模的縣域城鎮(zhèn)化來(lái)臨較晚，在城鎮(zhèn)化大背景下縣的體制如何變化，各地沒(méi)有充足的經(jīng)驗(yàn)借鑒、成熟的理論和豐富的案例，所以，縣里沒(méi)有能力提出明確的、系統(tǒng)的反對(duì)意見(jiàn)。

此外，在有的地方，撤縣建區(qū)可能對(duì)縣域發(fā)展的某些方面也有利處。比如一些緊鄰大城市的縣，本來(lái)在地理上就與城區(qū)連成一體，已演化為城市的一個(gè)功能片區(qū)，撤縣建區(qū)后可能有利于該縣融入城市，以城市為重點(diǎn)加快發(fā)展。在這種情況下，縣里沒(méi)有必要反對(duì)撤縣建區(qū)。

2002年寧波鄞縣撤縣建區(qū)就是這種情況。鄞縣最后一任書(shū)記、也是鄞州區(qū)第一任書(shū)記程剛在其主編的《中國(guó)撤縣建區(qū)的新探索：寧波鄞州模式實(shí)證研究（2002—2012）》中，提到撤縣建區(qū)的“鄞州模式”，是指以中心城區(qū)的擴(kuò)張為契面，以縣域政區(qū)變?yōu)槭杏虺菂^(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整為手段，以體制機(jī)制創(chuàng)新為根本，以城市政府充分放權(quán)和區(qū)級(jí)政府全力支持城市拓展為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)以新型城市化為導(dǎo)向的市和區(qū)共建、共享、共贏、共富的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，其本質(zhì)是市和區(qū)共贏、共富、共同發(fā)展。

風(fēng)波并不偶然

2005年以后，撤縣建區(qū)受到限制。2011年以后，撤縣建區(qū)又受到各地重視，撤縣建區(qū)浪潮再起。長(zhǎng)興縣這次撤縣建區(qū)激起了較強(qiáng)風(fēng)波，其他地方撤縣建區(qū)也有類似情況。風(fēng)波的實(shí)質(zhì)在于，當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，縣域城鎮(zhèn)化面臨的內(nèi)外環(huán)境、縣市力量對(duì)比、公眾參與的狀況，與以前相比有了根本的不同。

有的縣覺(jué)得，撤縣建區(qū)后縣的獨(dú)立性有所減弱。站在縣的角度，撤縣建區(qū)主要影響縣的獨(dú)立性、工作重點(diǎn)等。區(qū)的獨(dú)立性弱，自主性弱，而縣的獨(dú)立性強(qiáng)、自主性強(qiáng)。區(qū)的工作重點(diǎn)以城市為主，兼顧農(nóng)村。縣以農(nóng)村為重點(diǎn)，兼顧城市。在城建、規(guī)劃、土地管理等方面，區(qū)里的工作由地級(jí)市統(tǒng)一安排進(jìn)行，而縣則相對(duì)獨(dú)立操作。

有的大縣、強(qiáng)縣在過(guò)去的發(fā)展中，充分利用城鄉(xiāng)兩種資源，發(fā)展出獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，它們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展較為健康、協(xié)調(diào)。這些縣希望繼續(xù)保持獨(dú)立性，發(fā)揮自主性，希望盡可能地保留縣的體制。

筆者曾為幾個(gè)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣制定過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略。說(shuō)到城鎮(zhèn)化過(guò)程中的體制改革，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姳容^一致的認(rèn)識(shí)是，能夠撤縣設(shè)市當(dāng)然最好，實(shí)在不行就仍然保留縣的體制，最不愿意的就是撤縣建區(qū)。他們也是從維護(hù)發(fā)展的獨(dú)立性、自主權(quán)等因素上作如此考慮的。

即便是地級(jí)或以上城市進(jìn)行撤縣建區(qū)的方案設(shè)計(jì)相對(duì)合理，有的縣仍然不會(huì)平靜接受。這往往是因?yàn)槌房h建區(qū)只有實(shí)體內(nèi)容的設(shè)計(jì)，而沒(méi)有撤縣建區(qū)過(guò)程中“公眾參與”的程序設(shè)計(jì)。

撤縣建區(qū)表面上看起來(lái)就是行政體制的改革，但它在實(shí)質(zhì)上影響到人們的公共服務(wù)水平的變化。人們關(guān)心撤縣建區(qū)，或者說(shuō)抵觸那種不明不白的撤縣建區(qū)，實(shí)際上是考慮到做市民、“區(qū)民”、“縣民”不同的利益問(wèn)題，比如土地問(wèn)題、社保問(wèn)題、教育問(wèn)題、生育問(wèn)題。一些地方只是籠統(tǒng)地宣傳撤縣建區(qū)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，但并沒(méi)有認(rèn)真回答縣民的重大關(guān)切，縣民不買賬當(dāng)屬情理之中。

撤縣建區(qū)雖然也有成功的案例，但相當(dāng)一部分案例很難說(shuō)取得圓滿成功。這也促使各個(gè)利益相關(guān)方與社會(huì)輿論冷靜看待當(dāng)下的撤縣建區(qū)。

類似長(zhǎng)興風(fēng)波，并不能說(shuō)明湖州與長(zhǎng)興的社會(huì)穩(wěn)定比別的地方差。恰恰相反，在撤與設(shè)的過(guò)程中，熱議不斷、意見(jiàn)紛呈，既難撤又難設(shè)，或許反映了一種將會(huì)長(zhǎng)期存在的趨勢(shì)，需要政策制定者以更高的智慧去應(yīng)對(duì)問(wèn)題、化解矛盾。長(zhǎng)興的撤縣建區(qū)現(xiàn)在處于冷處理狀態(tài)，上級(jí)政府湖州市抑制住了強(qiáng)行將長(zhǎng)興改區(qū)的沖動(dòng)，在各個(gè)方面思考如何面對(duì)撤縣建區(qū)風(fēng)波，以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，這是一種理性行為。

抑制撤縣建區(qū)的沖動(dòng)

新一輪城鎮(zhèn)化過(guò)程中，將會(huì)有城鎮(zhèn)體制的多種變革，撤縣建區(qū)的案例也會(huì)發(fā)生。但從整體思路上，筆者認(rèn)為抑制撤縣建區(qū)沖動(dòng)，要從戰(zhàn)略上重新思考“城市縣”的未來(lái)。

為什么要抑制撤縣建區(qū)的沖動(dòng)？

第一個(gè)原因是，撤縣建區(qū)沒(méi)有增加城市數(shù)量，只是增加了大城市的面積與人口。從我們國(guó)家城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀來(lái)看，目前的城鎮(zhèn)化率52.6%，逾7億人口被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。預(yù)計(jì)到2030年，將會(huì)有10億人口屬于城鎮(zhèn)人口。從建制市的數(shù)量來(lái)看，我們才有658個(gè)。中國(guó)新型城鎮(zhèn)化將以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)。

未來(lái)行政體制的一個(gè)變化將是大中小型城市的數(shù)量不斷增加，特別是中小城市的數(shù)量要有明顯增長(zhǎng)。只有大量的中小城市不斷發(fā)展，好比說(shuō)是“大珠小珠落玉盤(pán)，嘈嘈雜雜錯(cuò)雜彈”，才能奏出城鎮(zhèn)化的和諧音符。但如果我們繼續(xù)推進(jìn)撤縣建區(qū)，把大城市搞得更大，實(shí)際上是走上了過(guò)去那種單一依托大城市、特大城市發(fā)展的道路。

第二個(gè)原因，撤縣建區(qū)的實(shí)施主體往往是地級(jí)市，強(qiáng)化和做實(shí)了地級(jí)和以上城市，這里面利弊互見(jiàn)。當(dāng)初設(shè)立地級(jí)市的初衷是希望發(fā)揮城市帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但在實(shí)踐中，由于存在“城市偏向”，地級(jí)市有時(shí)反而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。原因在于地級(jí)市利用行政權(quán)力，從農(nóng)村吸取資源來(lái)支持城市發(fā)展。

此外，地級(jí)市增加行政成本、降低效率等問(wèn)題，也屢遭詬病。

城市縣的體制改革問(wèn)題

筆者認(rèn)為，地級(jí)市的數(shù)目在15個(gè)以下、縣的數(shù)目在100個(gè)左右且面積較小省，可以先行改革試點(diǎn)，全面推進(jìn)省管縣，最終虛化地級(jí)市這一層級(jí)。浙江省在省管縣方面走在全國(guó)前列，通過(guò)撤縣建區(qū)、做大做強(qiáng)地級(jí)市的重要性不見(jiàn)得就特別充分。

在抑制撤縣建區(qū)的同時(shí)，要認(rèn)真思考類似長(zhǎng)興縣這樣一批“城市縣”的體制改革問(wèn)題。

“城市縣”這個(gè)概念是筆者2008年為四川省雙流縣制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)用到的一個(gè)詞。所謂“城市縣”，是指這樣一些縣，它們具備地理交通、產(chǎn)業(yè)等方面的良好條件，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)、非農(nóng)就業(yè)人口較多、縣城與重點(diǎn)小城鎮(zhèn)集中了全縣多數(shù)人口，建設(shè)面貌更加接近城市。這些縣如果整個(gè)撤縣建區(qū)，可能助長(zhǎng)大城市鋪攤子，另外這些縣內(nèi)畢竟還有一些農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，還有許多鄉(xiāng)村風(fēng)貌的保護(hù)發(fā)展都需要認(rèn)真解決。

從目前來(lái)看，撤縣建區(qū)的那些縣，像本文所提到當(dāng)時(shí)的鄞縣、現(xiàn)在的長(zhǎng)興縣、雙流縣等等都屬于“城市縣”，它們一般存在于東部城市群密集地帶、交通沿線地區(qū)以及中西部主要大城市周邊。

對(duì)于“城市縣”的體制改革，筆者提出八字建議：

“擴(kuò)權(quán)”，即讓這些縣逐步享有地級(jí)市的權(quán)力；“直管”，即由省直管；“轄市”，即將縣域范圍內(nèi)的一個(gè)或兩個(gè)特大型鎮(zhèn)改為縣轄市；“分治”，即縣與縣轄市針對(duì)不同的公民群體，提供不同的公共服務(wù)，探索城鄉(xiāng)分治的模式。

比如，《浙江嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)方案》中有一條，即賦予嘉善縣多項(xiàng)相當(dāng)于地市級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。另外，浙江探索將縣域范圍內(nèi)27個(gè)優(yōu)秀的、具有極大潛力的中心鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行小城市培育，這也可以看作是“城市縣”體制變革的創(chuàng)舉。

（作者系國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）