在浙江省小城市試點培育的三年中，財權(quán)、事權(quán)、地權(quán)，三大權(quán)力的下放使地方活力四射，與此同時，正在成長的小城市仍面臨著“青春期”的煩惱，土地稀缺的制約、人才的匱乏、城市文化塑造等仍是各試點鎮(zhèn)普遍存在的難題。

這里明明是座古鎮(zhèn)，名字卻叫“新市”。

此地舊時因水成市，因水成街，又因水被分割成18塊，再由架在河面上充滿濃郁水鄉(xiāng)情調(diào)的72座橋梁連成一片，構(gòu)成典型的“小橋、流水、人家”的詩意畫卷。坐落于浙江省北部杭嘉湖平原的湖州市德清縣的新市鎮(zhèn)，自古以來就是浙北地區(qū)的工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)、文化名鎮(zhèn)。從新市鎮(zhèn)往東30公里，便是烏鎮(zhèn)和西塘，往北30公里外，有南潯與周莊。相比一些過度開發(fā)的江南古鎮(zhèn)，新市古鎮(zhèn)的靜謐與秀麗顯得別具一格。

2010年12月31日，新市鎮(zhèn)被浙江省政府批準為首批小城市培育試點鎮(zhèn)，成為浙江省27個、湖州全市兩個試點鎮(zhèn)之一。據(jù)新市鎮(zhèn)黨委書記陳永明介紹，當(dāng)時浙江選擇小城市試點的條件主要有三個：第一是離縣城比較遠，第二是經(jīng)濟總量大，第三是輻射人口比較廣。新市三個條件都符合，就此入選。

眼下，距離浙江省發(fā)改委制定的“三年行動計劃”到期僅剩下半年時間，雖然新市鎮(zhèn)完成了“小城市培育三年行動計劃主要指標及年度安排表”上面的絕大部分指標，但陳永明顯然對新市鎮(zhèn)的小城市發(fā)展現(xiàn)狀并不十分滿意，在浙江省去年考核27個試點鎮(zhèn)中新市僅在“合格”之列。德清縣縣委書記張曉強在接受記者采訪時也坦言，在小城市培育這件事情上面他們都感受到了壓力，“客觀來講，小城市培育，新市鎮(zhèn)還沒做透。但是他們也做了很多工作”。

在陳永明的辦公桌對面的墻壁上，三個圖表被拼裝到一個寬約兩米、長約一米的相框里，依次寫著“新市鎮(zhèn)小城市培育三年行動計劃主要指標及年度安排表”、“新市鎮(zhèn)小城市培育三年行動計劃建設(shè)項目分類匯總表”和“新市鎮(zhèn)小城市培育三年行動計劃建設(shè)項目表”。

“我坐在那邊天天看得見的嘛！哎呀，沒辦法……”每天對著鑲嵌在圖表里的這些密密麻麻的數(shù)字，陳永明苦笑著打趣道：“看到這些我血壓都高了，真的！每天放一個血壓計在邊上，血壓高起來的時候就量一下，壓力很大的?！?/p>

新市的心事

新市是江南七大古鎮(zhèn)之一，現(xiàn)在卻要變身為浙江省新興小城市的先鋒。

陳永明對新市鎮(zhèn)的愿景，就是將這個小鎮(zhèn)打造成一個宜居的小城，在他的描述中，新市鎮(zhèn)的老百姓對小城市建設(shè)的要求非常高，外地的人們將這里稱為“小上?！?，這是說新市人跟上海人一樣精明，他們希望政府的投入能夠轉(zhuǎn)化成老百姓能夠享受到的實惠。這和他的頂頭上司——德清縣縣委書記張曉強的說法近乎一致，張曉強曾斬釘截鐵地說道：“如果老百姓一點都沒有感覺到變化，說明小城鎮(zhèn)建設(shè)是失敗的。”

擴權(quán)強鎮(zhèn)給新市帶來了新的變化。

2011年，浙江省《關(guān)于支持小城市培育試點工作實施意見》指出，在保持鎮(zhèn)級建制不變，符合法律法規(guī)的前提下，賦予全省27個試點鎮(zhèn)與縣（市）級政府基本相同的經(jīng)濟管理權(quán)限，包括土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán)，打破試點鎮(zhèn)在管理權(quán)限上的桎梏。

以新市鎮(zhèn)為例，德清縣第一年下放縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限124項，2012年是27項，累計下放151項。以前需要到縣城審批辦事中心審批的事項，現(xiàn)在只要在鎮(zhèn)的審批辦就可以審批。2012年，新市鎮(zhèn)總共審批7.6萬件事項，而在這之前，可能只有兩萬多件。在執(zhí)法事項下放方面，2011年下放的執(zhí)法事項有265項，2012年又新增執(zhí)法事項21項，涉及城管局、工商局、地稅局等部門。

事權(quán)下放，意味著行政工作量的翻番。從新市鎮(zhèn)開展小城市培育試點至今，新增行政事業(yè)編制共27人。即便如此，新市鎮(zhèn)還缺編二十來人。2012年年底，德清縣行政服務(wù)中心新市分中心、新市鎮(zhèn)城市綜合執(zhí)法中心、新市鎮(zhèn)人力資源和社會保障服務(wù)中心、新市鎮(zhèn)綜合治理與應(yīng)急維穩(wěn)中心正式啟用，方便了鎮(zhèn)里的居民辦理審批、求職、信訪、調(diào)解等需求。在陳永明看來，這些民生項目大大節(jié)約了當(dāng)?shù)鼐用竦霓k事成本，是將新市鎮(zhèn)打造成為現(xiàn)代化宜居小城市的重要手段。

如果說放權(quán)是為小城市發(fā)展松綁，那么強有力的財政支持就是小城市的發(fā)展引擎，從而大大助推招商引資。

新市鎮(zhèn)區(qū)域面積93平方公里、總?cè)丝?萬人，作為德清縣中心鎮(zhèn)，新市利用距離杭州、湖州、嘉興均50公里的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展裝備制造、新型建材、家電物流、通訊線纜等產(chǎn)業(yè)。

浙江省發(fā)改委城鄉(xiāng)體改處處長施方在接受記者采訪時介紹，浙江省單獨為小城市試點鎮(zhèn)建立10億元的省級專項資金，用于支持27個小城市試點鎮(zhèn)項目建設(shè)?？h里以1∶3的比例進行配套。施方道出了浙江省政府想達到的目的，就是“以十個億的專項資金拉動100個億的地方配套資金，最后再撬動1000多個億的配套投資。從而達到四兩撥千斤的效應(yīng)”。

浙江省是按照27個試點鎮(zhèn)的人口規(guī)模來分配專項資金的，像新市鎮(zhèn)這樣的人口規(guī)模較小的試點鎮(zhèn)，每年能拿到的專項資金是4350萬元，省政府在每年年初預(yù)付4000萬元，到了年底驗收時，如果考核通過的話，會再把剩下的350萬元付清。

“這樣一來，加上縣里配套的1.2個億，可以做很多事情?！标愑烂髡f。

從城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)、社會公共服務(wù)等各個方面，新市都有了財力去集中資源辦大事。列入小城市試點的城鎮(zhèn)，與沒有被列入的相比，不管是用地、空間、資金的支持力度還是政策的兌現(xiàn)都有巨大優(yōu)勢，繼去年用1200多萬元把鎮(zhèn)里的農(nóng)貿(mào)市場改造成四星級農(nóng)貿(mào)市場后，在新市鎮(zhèn)未來的藍圖里，還將耗資1.5個億建一個體育館，這在浙江省的鎮(zhèn)一級的行政區(qū)里絕無僅有。

在土地問題上，新市鎮(zhèn)所在的德清縣對下轄的試點鎮(zhèn)幫助很大。

陳永明坦言，浙江省的土地指標分到德清縣大概是兩千畝左右。在新市鎮(zhèn)被列入小城市試點之前，需要確?？h城的建設(shè)，房地產(chǎn)、修路這塊占用了很大的土地資源，再加上莫干山的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和省里面的省級工業(yè)園區(qū)，需要大量土地資源。“除去老百姓的農(nóng)民建房指標，七分八分分掉以后，能用到一百到兩百畝已經(jīng)非常大了。列入小城市以后，新市鎮(zhèn)跟省里多番爭取，終于得到省政府的指示，規(guī)定給縣里面的指標里，每年不能少于2%用于小城市試點鎮(zhèn)。但是兩千畝的2%才40畝，40畝這有什么意思??？好在縣里給我們政策，每年新市鎮(zhèn)不少于300畝土地?！?/p>

“實事求是講，一個城市通過一年兩年建起來那是不可能的，可能一屆兩屆都不行，要經(jīng)過幾屆的努力，才能夠把這個城市建好?！?陳永明說。

缺人！缺人才！

嘉興市秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)位于浙江沿海北部，距上海、杭州、蘇州三大城市和乍浦港都在一小時城市圈內(nèi)。

王江涇鎮(zhèn)擁有6000多個民營企業(yè)，其中紡織業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，占經(jīng)濟總量的90%。

對于王江涇鎮(zhèn)來說，城市發(fā)展中遇到的最大瓶頸也是土地問題。

“小城市建設(shè)不可能建在空中，必須要有土地，要有土地指標，在這個方面我們遇到了難題?！?秀洲區(qū)委常委、王江涇鎮(zhèn)黨委書記陳天榮說：“盡管省、市、區(qū)一定要求我們有土地指標，一年要有兩三百畝土地，但在實際的過程中，由于沒有土地，指標的項目無法建設(shè)，像我們老百姓最需要的商貿(mào)綜合體，真的是靠老房子拆出來的，老百姓因這個地方能靠老房子出租一年有不少收入而不愿意拆，這是客觀存在的事情。我說你個人利益是對的，但全局的利益也要考慮?！?/p>

為此，陳天榮常?？嗫谄判牡馗?dāng)?shù)匕傩战忉?，告訴他們：“雖然我不是王江涇人，但我們要共同把王江涇建設(shè)好，為了要讓你們今后的日子好過點，多賺點錢，所以才把最好的地方安置給你們，你們在那里也可以租錢?！?/p>

常住人口8萬，流動人口5萬，再加上每年6000人從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)，這考驗著王江涇小城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。但同時，戶籍改革也正是小城市培育試點鎮(zhèn)所希望完成的。

“很多外來居民參與王江涇的小城市建設(shè)，應(yīng)該說對王江涇作出了很大的貢獻，所以我們一個是做了戶籍制度改革；另外一個是農(nóng)民變市民?！标愄鞓s說。

升級小城市，試點鎮(zhèn)必須有更多的常住人口，各個試點鎮(zhèn)想盡辦法吸引農(nóng)民進城落戶。浙江省27個試點鎮(zhèn)均已推出吸引農(nóng)民遷戶口的新政：本地農(nóng)民進城落戶原有權(quán)益可保留，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)可享受，原有經(jīng)濟和財產(chǎn)權(quán)益可交易流轉(zhuǎn)，外來務(wù)工人員積分落戶、享受當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)。

民營企業(yè)的快速發(fā)展并沒有帶來人才的流入。陳天榮說道：“在小城市建設(shè)過程當(dāng)中，缺人才。從班子開始，機關(guān)干部、村干部到企業(yè)干部都缺人才，還沒有真正推出一些符合城市化的辦法，我們班子里沒有幾個人能夠講城市建設(shè)講得很到位的?！?/p>

新市鎮(zhèn)黨委書記陳永明也有同樣的感受。陳永明認為，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“起點太高”的問題。這個在新市鎮(zhèn)當(dāng)了6年黨委書記的德清人坦言，在這6年里，從他手里“進來”很多人，也“出去”很多人?！疤貏e是研究生畢業(yè)的年輕人，有一個到省發(fā)改委、還有一個到團省委，有的給領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)秘書去了、有的到法院去了、有的到建筑設(shè)計院去了……有時候年底請他們吃個飯，一桌都不夠坐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)真的留不住人。我覺得我們好像是一個培訓(xùn)中心呀！”

為什么留不住人才？

“我們這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不像一個城市，所以留不住人才！”陳永明說，他戲言以后鎮(zhèn)里招高中畢業(yè)生就夠了。

而浙江大學(xué)城市發(fā)展與管理系主任陳建軍的看法是，跟上世紀七八十年代不一樣，不管是大城市，還是小城市，要素是自由流動的。而大城市周邊的小城市相對來說比較好發(fā)展，遠離大城市支撐的小城市相對難發(fā)展，城市發(fā)展也是點線面，逐步從中心城市向外面擴展。

一小時可以到上海、蘇州、杭州，對王江涇鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說是一種巨大的優(yōu)勢，但是對于這座想留住人才的城市來說，卻又成了一種巨大的挑戰(zhàn)。

而這也是試點鎮(zhèn)普遍存在的難題。

蔣介石故里的“優(yōu)勢”與“短板”

奉化市溪口鎮(zhèn)是蔣介石、蔣經(jīng)國父子的故里，歷史遺跡保護完整，堪稱“民國文化第一鎮(zhèn)”。

在2010年年初，溪口鎮(zhèn)被寧波市列為發(fā)展衛(wèi)星城市試點鎮(zhèn)。據(jù)溪口鎮(zhèn)鎮(zhèn)長杜中權(quán)介紹，作為寧波市衛(wèi)星城市試點鎮(zhèn)，溪口享有相當(dāng)于縣（市）一級的財政權(quán)，財政分成收入以2009年為基數(shù)，新增收入全額留鎮(zhèn)，而新增支出也由鎮(zhèn)負擔(dān)。又因為寧波市屬于計劃單列市，財政收入沒有上交浙江省，所以在同年年底至今，溪口鎮(zhèn)作為浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)，同寧波市其他三個小城市培育試點鎮(zhèn)（像山縣石浦鎮(zhèn)、慈溪市周巷鎮(zhèn)、余姚市泗門鎮(zhèn)）一樣，并未拿到浙江省財政每年4000萬元的配套資金，只拿到奉化市按照1∶3的比例配套的資金。

“每次開會一直要求，但是每次都不能實現(xiàn)?！倍胖袡?quán)說，“省發(fā)改委希望給我們，但省財政廳認為寧波是單列的，沒有給省里一分錢，所以這錢不能到位到寧波4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這個錢只能由寧波財政拿出來撥到4個小城市。而寧波認為這4個小城市也是寧波的衛(wèi)星城市之一，寧波有寧波的政策，寧波不配套這4000萬?！?/p>

杜中權(quán)認為，和省里其他小城市試點鎮(zhèn)相比，三年總共少了1.2億元，溪口的發(fā)展肯定是會受影響：“1.2個億對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，可以做很多事情。我們這個區(qū)域（作為寧波衛(wèi)星城市試點的優(yōu)惠政策）國地稅的地方流程部分全額歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要承擔(dān)的一些支出也要我們支出。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)很薄弱，要承擔(dān)教育、衛(wèi)生、水利、交通、人員工資。這五大塊要鎮(zhèn)去承擔(dān)，壓力很大。所以，教育、衛(wèi)生、水利、交通大多數(shù)都是奉化市承擔(dān)，實際上就是支持了。”

在2012年浙江27個小城市培育試點考核中，溪口也是僅僅在合格線內(nèi)。今年2月19日，在小城市培育試點工作考核現(xiàn)場會上，溪口鎮(zhèn)委婉地向考核組提出關(guān)于考核工作的建議。首要一條就是“建議提高特色發(fā)展指標的比重”。

“差異化發(fā)展、特色化競爭”是小城市培育試點的重要原則。以溪口為例，經(jīng)濟總量、財政總量、投入總量等指標相對偏低，但溪口發(fā)展特色非常明顯，是寧波唯一的國家5A級旅游景區(qū)、參展上海世博會城市未來館的亞洲唯一代表，在寧波乃至浙江省的旅游業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。因此，溪口希望在小城市考核指標中，進一步加大特色發(fā)展指標比重，并增強對小城市特色化發(fā)展的指導(dǎo)和支持。

溪口鎮(zhèn)的“建議”自有其道理，在27個試點鎮(zhèn)中，規(guī)模大小不一。人口最多的龍港鎮(zhèn)有40多萬，遠多于一些普通的城市和縣城，工業(yè)總產(chǎn)值最高的店口鎮(zhèn)達到738億元，財政稅收最多的柳市鎮(zhèn)28個億。相比而言，溪口鎮(zhèn)的經(jīng)濟體量并不大，人口不多，但其獨特的旅游文化資源對于所在的奉化市來說，輻射作用影響巨大。因此，溪口也希望“增加反映小城市在縣市區(qū)中所占比重的考核指標”。

在記者采訪的過程中，多個試點鎮(zhèn)的主要官員都強調(diào)：“鎮(zhèn)級市”并不是行政概念，小城市培育的實質(zhì)是強鎮(zhèn)擴權(quán)，旨在解決強鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的問題，全面提升規(guī)劃建設(shè)管理水平，實現(xiàn)城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)型，也就是說以鎮(zhèn)的屬級建設(shè)小城市。

在談到小城市培育遇到的瓶頸時，陳天榮說：“我們小城市發(fā)展需要的土地、需要的人才、需要的資金都碰到了一些瓶頸。更重要的是人們的觀念。”

溪口鎮(zhèn)黨委書記周世君剛到任時，對當(dāng)?shù)乩习傩盏纳罘绞筋H感吃驚。在小城市三年行動計劃中，按照旅游特色小城市建設(shè)要求，溪口積極開展城市設(shè)計并付諸實施，但實施中居民仍然保持了原有的習(xí)慣：“老百姓在房前屋后，包括我們的公共綠地都種了菜。所以城市的形態(tài)，城市居住人口的理念都需要轉(zhuǎn)型。城市要有城市的樣子，農(nóng)村也要有農(nóng)村的樣子……” 周世君始終認為，溪口這么出名的一個地方，又正逢三年小城市試點培育這個良機，應(yīng)當(dāng)培育當(dāng)?shù)鼐用癯鞘械纳罾砟睢?/p>

這也是試點鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化中普遍存在的煩惱。陳建軍認為，浙江省本身并不能稱為一個城市化發(fā)展很發(fā)達的地區(qū)，城市化發(fā)展程度也不能從擁有城鎮(zhèn)戶口的人口數(shù)上面去考量。在他看來，文化的城市化是在中國城市化進程中較少提及的，但跟人口的城市化、空間的城市化、產(chǎn)業(yè)的城市化相比，這卻是最重要的。