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        小城市:“青春期”的煩惱

        2013-12-31 00:00:00譚暢
        決策探索 2013年13期

        在浙江省小城市試點(diǎn)培育的三年中,財(cái)權(quán)、事權(quán)、地權(quán),三大權(quán)力的下放使地方活力四射,與此同時(shí),正在成長的小城市仍面臨著“青春期”的煩惱,土地稀缺的制約、人才的匱乏、城市文化塑造等仍是各試點(diǎn)鎮(zhèn)普遍存在的難題。

        這里明明是座古鎮(zhèn),名字卻叫“新市”。

        此地舊時(shí)因水成市,因水成街,又因水被分割成18塊,再由架在河面上充滿濃郁水鄉(xiāng)情調(diào)的72座橋梁連成一片,構(gòu)成典型的“小橋、流水、人家”的詩意畫卷。坐落于浙江省北部杭嘉湖平原的湖州市德清縣的新市鎮(zhèn),自古以來就是浙北地區(qū)的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)、文化名鎮(zhèn)。從新市鎮(zhèn)往東30公里,便是烏鎮(zhèn)和西塘,往北30公里外,有南潯與周莊。相比一些過度開發(fā)的江南古鎮(zhèn),新市古鎮(zhèn)的靜謐與秀麗顯得別具一格。

        2010年12月31日,新市鎮(zhèn)被浙江省政府批準(zhǔn)為首批小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn),成為浙江省27個(gè)、湖州全市兩個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一。據(jù)新市鎮(zhèn)黨委書記陳永明介紹,當(dāng)時(shí)浙江選擇小城市試點(diǎn)的條件主要有三個(gè):第一是離縣城比較遠(yuǎn),第二是經(jīng)濟(jì)總量大,第三是輻射人口比較廣。新市三個(gè)條件都符合,就此入選。

        眼下,距離浙江省發(fā)改委制定的“三年行動(dòng)計(jì)劃”到期僅剩下半年時(shí)間,雖然新市鎮(zhèn)完成了“小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃主要指標(biāo)及年度安排表”上面的絕大部分指標(biāo),但陳永明顯然對新市鎮(zhèn)的小城市發(fā)展現(xiàn)狀并不十分滿意,在浙江省去年考核27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中新市僅在“合格”之列。德清縣縣委書記張曉強(qiáng)在接受記者采訪時(shí)也坦言,在小城市培育這件事情上面他們都感受到了壓力,“客觀來講,小城市培育,新市鎮(zhèn)還沒做透。但是他們也做了很多工作”。

        在陳永明的辦公桌對面的墻壁上,三個(gè)圖表被拼裝到一個(gè)寬約兩米、長約一米的相框里,依次寫著“新市鎮(zhèn)小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃主要指標(biāo)及年度安排表”、“新市鎮(zhèn)小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目分類匯總表”和“新市鎮(zhèn)小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目表”。

        “我坐在那邊天天看得見的嘛!哎呀,沒辦法……”每天對著鑲嵌在圖表里的這些密密麻麻的數(shù)字,陳永明苦笑著打趣道:“看到這些我血壓都高了,真的!每天放一個(gè)血壓計(jì)在邊上,血壓高起來的時(shí)候就量一下,壓力很大的?!?/p>

        新市的心事

        新市是江南七大古鎮(zhèn)之一,現(xiàn)在卻要變身為浙江省新興小城市的先鋒。

        陳永明對新市鎮(zhèn)的愿景,就是將這個(gè)小鎮(zhèn)打造成一個(gè)宜居的小城,在他的描述中,新市鎮(zhèn)的老百姓對小城市建設(shè)的要求非常高,外地的人們將這里稱為“小上海”,這是說新市人跟上海人一樣精明,他們希望政府的投入能夠轉(zhuǎn)化成老百姓能夠享受到的實(shí)惠。這和他的頂頭上司——德清縣縣委書記張曉強(qiáng)的說法近乎一致,張曉強(qiáng)曾斬釘截鐵地說道:“如果老百姓一點(diǎn)都沒有感覺到變化,說明小城鎮(zhèn)建設(shè)是失敗的。”

        擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)給新市帶來了新的變化。

        2011年,浙江省《關(guān)于支持小城市培育試點(diǎn)工作實(shí)施意見》指出,在保持鎮(zhèn)級建制不變,符合法律法規(guī)的前提下,賦予全省27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)與縣(市)級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,包括土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán),打破試點(diǎn)鎮(zhèn)在管理權(quán)限上的桎梏。

        以新市鎮(zhèn)為例,德清縣第一年下放縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限124項(xiàng),2012年是27項(xiàng),累計(jì)下放151項(xiàng)。以前需要到縣城審批辦事中心審批的事項(xiàng),現(xiàn)在只要在鎮(zhèn)的審批辦就可以審批。2012年,新市鎮(zhèn)總共審批7.6萬件事項(xiàng),而在這之前,可能只有兩萬多件。在執(zhí)法事項(xiàng)下放方面,2011年下放的執(zhí)法事項(xiàng)有265項(xiàng),2012年又新增執(zhí)法事項(xiàng)21項(xiàng),涉及城管局、工商局、地稅局等部門。

        事權(quán)下放,意味著行政工作量的翻番。從新市鎮(zhèn)開展小城市培育試點(diǎn)至今,新增行政事業(yè)編制共27人。即便如此,新市鎮(zhèn)還缺編二十來人。2012年年底,德清縣行政服務(wù)中心新市分中心、新市鎮(zhèn)城市綜合執(zhí)法中心、新市鎮(zhèn)人力資源和社會保障服務(wù)中心、新市鎮(zhèn)綜合治理與應(yīng)急維穩(wěn)中心正式啟用,方便了鎮(zhèn)里的居民辦理審批、求職、信訪、調(diào)解等需求。在陳永明看來,這些民生項(xiàng)目大大節(jié)約了當(dāng)?shù)鼐用竦霓k事成本,是將新市鎮(zhèn)打造成為現(xiàn)代化宜居小城市的重要手段。

        如果說放權(quán)是為小城市發(fā)展松綁,那么強(qiáng)有力的財(cái)政支持就是小城市的發(fā)展引擎,從而大大助推招商引資。

        新市鎮(zhèn)區(qū)域面積93平方公里、總?cè)丝?萬人,作為德清縣中心鎮(zhèn),新市利用距離杭州、湖州、嘉興均50公里的區(qū)位優(yōu)勢,大力發(fā)展裝備制造、新型建材、家電物流、通訊線纜等產(chǎn)業(yè)。

        浙江省發(fā)改委城鄉(xiāng)體改處處長施方在接受記者采訪時(shí)介紹,浙江省單獨(dú)為小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)建立10億元的省級專項(xiàng)資金,用于支持27個(gè)小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)??h里以1∶3的比例進(jìn)行配套。施方道出了浙江省政府想達(dá)到的目的,就是“以十個(gè)億的專項(xiàng)資金拉動(dòng)100個(gè)億的地方配套資金,最后再撬動(dòng)1000多個(gè)億的配套投資。從而達(dá)到四兩撥千斤的效應(yīng)”。

        浙江省是按照27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的人口規(guī)模來分配專項(xiàng)資金的,像新市鎮(zhèn)這樣的人口規(guī)模較小的試點(diǎn)鎮(zhèn),每年能拿到的專項(xiàng)資金是4350萬元,省政府在每年年初預(yù)付4000萬元,到了年底驗(yàn)收時(shí),如果考核通過的話,會再把剩下的350萬元付清。

        “這樣一來,加上縣里配套的1.2個(gè)億,可以做很多事情。”陳永明說。

        從城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)、社會公共服務(wù)等各個(gè)方面,新市都有了財(cái)力去集中資源辦大事。列入小城市試點(diǎn)的城鎮(zhèn),與沒有被列入的相比,不管是用地、空間、資金的支持力度還是政策的兌現(xiàn)都有巨大優(yōu)勢,繼去年用1200多萬元把鎮(zhèn)里的農(nóng)貿(mào)市場改造成四星級農(nóng)貿(mào)市場后,在新市鎮(zhèn)未來的藍(lán)圖里,還將耗資1.5個(gè)億建一個(gè)體育館,這在浙江省的鎮(zhèn)一級的行政區(qū)里絕無僅有。

        在土地問題上,新市鎮(zhèn)所在的德清縣對下轄的試點(diǎn)鎮(zhèn)幫助很大。

        陳永明坦言,浙江省的土地指標(biāo)分到德清縣大概是兩千畝左右。在新市鎮(zhèn)被列入小城市試點(diǎn)之前,需要確??h城的建設(shè),房地產(chǎn)、修路這塊占用了很大的土地資源,再加上莫干山的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和省里面的省級工業(yè)園區(qū),需要大量土地資源。“除去老百姓的農(nóng)民建房指標(biāo),七分八分分掉以后,能用到一百到兩百畝已經(jīng)非常大了。列入小城市以后,新市鎮(zhèn)跟省里多番爭取,終于得到省政府的指示,規(guī)定給縣里面的指標(biāo)里,每年不能少于2%用于小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)。但是兩千畝的2%才40畝,40畝這有什么意思啊?好在縣里給我們政策,每年新市鎮(zhèn)不少于300畝土地?!?/p>

        “實(shí)事求是講,一個(gè)城市通過一年兩年建起來那是不可能的,可能一屆兩屆都不行,要經(jīng)過幾屆的努力,才能夠把這個(gè)城市建好?!?陳永明說。

        缺人!缺人才!

        嘉興市秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)位于浙江沿海北部,距上海、杭州、蘇州三大城市和乍浦港都在一小時(shí)城市圈內(nèi)。

        王江涇鎮(zhèn)擁有6000多個(gè)民營企業(yè),其中紡織業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè),占經(jīng)濟(jì)總量的90%。

        對于王江涇鎮(zhèn)來說,城市發(fā)展中遇到的最大瓶頸也是土地問題。

        “小城市建設(shè)不可能建在空中,必須要有土地,要有土地指標(biāo),在這個(gè)方面我們遇到了難題?!?秀洲區(qū)委常委、王江涇鎮(zhèn)黨委書記陳天榮說:“盡管省、市、區(qū)一定要求我們有土地指標(biāo),一年要有兩三百畝土地,但在實(shí)際的過程中,由于沒有土地,指標(biāo)的項(xiàng)目無法建設(shè),像我們老百姓最需要的商貿(mào)綜合體,真的是靠老房子拆出來的,老百姓因這個(gè)地方能靠老房子出租一年有不少收入而不愿意拆,這是客觀存在的事情。我說你個(gè)人利益是對的,但全局的利益也要考慮?!?/p>

        為此,陳天榮常??嗫谄判牡馗?dāng)?shù)匕傩战忉專嬖V他們:“雖然我不是王江涇人,但我們要共同把王江涇建設(shè)好,為了要讓你們今后的日子好過點(diǎn),多賺點(diǎn)錢,所以才把最好的地方安置給你們,你們在那里也可以租錢?!?/p>

        常住人口8萬,流動(dòng)人口5萬,再加上每年6000人從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn),這考驗(yàn)著王江涇小城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。但同時(shí),戶籍改革也正是小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)所希望完成的。

        “很多外來居民參與王江涇的小城市建設(shè),應(yīng)該說對王江涇作出了很大的貢獻(xiàn),所以我們一個(gè)是做了戶籍制度改革;另外一個(gè)是農(nóng)民變市民?!标愄鞓s說。

        升級小城市,試點(diǎn)鎮(zhèn)必須有更多的常住人口,各個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)想盡辦法吸引農(nóng)民進(jìn)城落戶。浙江省27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)均已推出吸引農(nóng)民遷戶口的新政:本地農(nóng)民進(jìn)城落戶原有權(quán)益可保留,當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)可享受,原有經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益可交易流轉(zhuǎn),外來務(wù)工人員積分落戶、享受當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)。

        民營企業(yè)的快速發(fā)展并沒有帶來人才的流入。陳天榮說道:“在小城市建設(shè)過程當(dāng)中,缺人才。從班子開始,機(jī)關(guān)干部、村干部到企業(yè)干部都缺人才,還沒有真正推出一些符合城市化的辦法,我們班子里沒有幾個(gè)人能夠講城市建設(shè)講得很到位的?!?/p>

        新市鎮(zhèn)黨委書記陳永明也有同樣的感受。陳永明認(rèn)為,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“起點(diǎn)太高”的問題。這個(gè)在新市鎮(zhèn)當(dāng)了6年黨委書記的德清人坦言,在這6年里,從他手里“進(jìn)來”很多人,也“出去”很多人?!疤貏e是研究生畢業(yè)的年輕人,有一個(gè)到省發(fā)改委、還有一個(gè)到團(tuán)省委,有的給領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)秘書去了、有的到法院去了、有的到建筑設(shè)計(jì)院去了……有時(shí)候年底請他們吃個(gè)飯,一桌都不夠坐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)真的留不住人。我覺得我們好像是一個(gè)培訓(xùn)中心呀!”

        為什么留不住人才?

        “我們這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不像一個(gè)城市,所以留不住人才!”陳永明說,他戲言以后鎮(zhèn)里招高中畢業(yè)生就夠了。

        而浙江大學(xué)城市發(fā)展與管理系主任陳建軍的看法是,跟上世紀(jì)七八十年代不一樣,不管是大城市,還是小城市,要素是自由流動(dòng)的。而大城市周邊的小城市相對來說比較好發(fā)展,遠(yuǎn)離大城市支撐的小城市相對難發(fā)展,城市發(fā)展也是點(diǎn)線面,逐步從中心城市向外面擴(kuò)展。

        一小時(shí)可以到上海、蘇州、杭州,對王江涇鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說是一種巨大的優(yōu)勢,但是對于這座想留住人才的城市來說,卻又成了一種巨大的挑戰(zhàn)。

        而這也是試點(diǎn)鎮(zhèn)普遍存在的難題。

        蔣介石故里的“優(yōu)勢”與“短板”

        奉化市溪口鎮(zhèn)是蔣介石、蔣經(jīng)國父子的故里,歷史遺跡保護(hù)完整,堪稱“民國文化第一鎮(zhèn)”。

        在2010年年初,溪口鎮(zhèn)被寧波市列為發(fā)展衛(wèi)星城市試點(diǎn)鎮(zhèn)。據(jù)溪口鎮(zhèn)鎮(zhèn)長杜中權(quán)介紹,作為寧波市衛(wèi)星城市試點(diǎn)鎮(zhèn),溪口享有相當(dāng)于縣(市)一級的財(cái)政權(quán),財(cái)政分成收入以2009年為基數(shù),新增收入全額留鎮(zhèn),而新增支出也由鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。又因?yàn)閷幉ㄊ袑儆谟?jì)劃單列市,財(cái)政收入沒有上交浙江省,所以在同年年底至今,溪口鎮(zhèn)作為浙江省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn),同寧波市其他三個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)(像山縣石浦鎮(zhèn)、慈溪市周巷鎮(zhèn)、余姚市泗門鎮(zhèn))一樣,并未拿到浙江省財(cái)政每年4000萬元的配套資金,只拿到奉化市按照1∶3的比例配套的資金。

        “每次開會一直要求,但是每次都不能實(shí)現(xiàn)?!倍胖袡?quán)說,“省發(fā)改委希望給我們,但省財(cái)政廳認(rèn)為寧波是單列的,沒有給省里一分錢,所以這錢不能到位到寧波4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這個(gè)錢只能由寧波財(cái)政拿出來撥到4個(gè)小城市。而寧波認(rèn)為這4個(gè)小城市也是寧波的衛(wèi)星城市之一,寧波有寧波的政策,寧波不配套這4000萬?!?/p>

        杜中權(quán)認(rèn)為,和省里其他小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)相比,三年總共少了1.2億元,溪口的發(fā)展肯定是會受影響:“1.2個(gè)億對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,可以做很多事情。我們這個(gè)區(qū)域(作為寧波衛(wèi)星城市試點(diǎn)的優(yōu)惠政策)國地稅的地方流程部分全額歸鄉(xiāng)鎮(zhèn),要承擔(dān)的一些支出也要我們支出。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)很薄弱,要承擔(dān)教育、衛(wèi)生、水利、交通、人員工資。這五大塊要鎮(zhèn)去承擔(dān),壓力很大。所以,教育、衛(wèi)生、水利、交通大多數(shù)都是奉化市承擔(dān),實(shí)際上就是支持了?!?/p>

        在2012年浙江27個(gè)小城市培育試點(diǎn)考核中,溪口也是僅僅在合格線內(nèi)。今年2月19日,在小城市培育試點(diǎn)工作考核現(xiàn)場會上,溪口鎮(zhèn)委婉地向考核組提出關(guān)于考核工作的建議。首要一條就是“建議提高特色發(fā)展指標(biāo)的比重”。

        “差異化發(fā)展、特色化競爭”是小城市培育試點(diǎn)的重要原則。以溪口為例,經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政總量、投入總量等指標(biāo)相對偏低,但溪口發(fā)展特色非常明顯,是寧波唯一的國家5A級旅游景區(qū)、參展上海世博會城市未來館的亞洲唯一代表,在寧波乃至浙江省的旅游業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。因此,溪口希望在小城市考核指標(biāo)中,進(jìn)一步加大特色發(fā)展指標(biāo)比重,并增強(qiáng)對小城市特色化發(fā)展的指導(dǎo)和支持。

        溪口鎮(zhèn)的“建議”自有其道理,在27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中,規(guī)模大小不一。人口最多的龍港鎮(zhèn)有40多萬,遠(yuǎn)多于一些普通的城市和縣城,工業(yè)總產(chǎn)值最高的店口鎮(zhèn)達(dá)到738億元,財(cái)政稅收最多的柳市鎮(zhèn)28個(gè)億。相比而言,溪口鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)體量并不大,人口不多,但其獨(dú)特的旅游文化資源對于所在的奉化市來說,輻射作用影響巨大。因此,溪口也希望“增加反映小城市在縣市區(qū)中所占比重的考核指標(biāo)”。

        在記者采訪的過程中,多個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的主要官員都強(qiáng)調(diào):“鎮(zhèn)級市”并不是行政概念,小城市培育的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán),旨在解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的問題,全面提升規(guī)劃建設(shè)管理水平,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)型,也就是說以鎮(zhèn)的屬級建設(shè)小城市。

        在談到小城市培育遇到的瓶頸時(shí),陳天榮說:“我們小城市發(fā)展需要的土地、需要的人才、需要的資金都碰到了一些瓶頸。更重要的是人們的觀念?!?/p>

        溪口鎮(zhèn)黨委書記周世君剛到任時(shí),對當(dāng)?shù)乩习傩盏纳罘绞筋H感吃驚。在小城市三年行動(dòng)計(jì)劃中,按照旅游特色小城市建設(shè)要求,溪口積極開展城市設(shè)計(jì)并付諸實(shí)施,但實(shí)施中居民仍然保持了原有的習(xí)慣:“老百姓在房前屋后,包括我們的公共綠地都種了菜。所以城市的形態(tài),城市居住人口的理念都需要轉(zhuǎn)型。城市要有城市的樣子,農(nóng)村也要有農(nóng)村的樣子……” 周世君始終認(rèn)為,溪口這么出名的一個(gè)地方,又正逢三年小城市試點(diǎn)培育這個(gè)良機(jī),應(yīng)當(dāng)培育當(dāng)?shù)鼐用癯鞘械纳罾砟睢?/p>

        這也是試點(diǎn)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化中普遍存在的煩惱。陳建軍認(rèn)為,浙江省本身并不能稱為一個(gè)城市化發(fā)展很發(fā)達(dá)的地區(qū),城市化發(fā)展程度也不能從擁有城鎮(zhèn)戶口的人口數(shù)上面去考量。在他看來,文化的城市化是在中國城市化進(jìn)程中較少提及的,但跟人口的城市化、空間的城市化、產(chǎn)業(yè)的城市化相比,這卻是最重要的。

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