目前，國內(nèi)通行的行政服務(wù)中心是在我國“條塊分割”的行政管理體制背景下產(chǎn)生的，它的主要特點(diǎn)是通過“集約、集成、集合”的方式，將政府各部門的行政許可、行政審批、行政管理與服務(wù)事項(xiàng) “集中”起來聯(lián)合辦理，達(dá)到行政審批“高效”的目的。

懷柔區(qū)行政服務(wù)中心成立于2004年9月28日。2009年10月，經(jīng)市委、市政府批準(zhǔn)，正式更名為懷柔區(qū)行政許可管理協(xié)調(diào)辦公室，成為北京市首家由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)納入政府工作序列的審批服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前進(jìn)駐中心的政府部門38個(gè)，工作人員170名，承辦事項(xiàng)709項(xiàng)，其中行政許可347項(xiàng)，服務(wù)事項(xiàng)362項(xiàng)。運(yùn)行九年來，行政中心的“一站式辦公”和“審批超市”運(yùn)作模式，對(duì)促進(jìn)懷柔區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造服務(wù)性政府形象起到了積極作用。

今年年初，北京市市長王安順指出“目前百姓意見最大的就是政府問題，而政府最突出的問題就是行政審批效率低”。而在行政服務(wù)中心實(shí)際的運(yùn)行中我們也注意到，部分投資者普遍反映在投資過程中，針對(duì)行政審批效率，“領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度與辦事的實(shí)際反差較大”等現(xiàn)象確實(shí)存在。針對(duì)行政審批效率的提升，各界普遍認(rèn)為行政中心在做好政府審批服務(wù)方面應(yīng)該發(fā)揮更積極的作用。然而作為地方政府重要的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，隨著改革實(shí)踐的不斷深入，行政中心作為一種自下而上的改革實(shí)踐產(chǎn)物，審批效率的提高、服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變已受到現(xiàn)行管理體制、機(jī)制等方面的制約。

提升審批效率的制約因素

行政服務(wù)中心并非是一個(gè)獨(dú)立的審批機(jī)構(gòu)，只是一個(gè)集合了各項(xiàng)政府行政審批部門的公共平臺(tái)，這種集中式的“一站式”辦公，盡管對(duì)提高行政審批效率有所促進(jìn)，但由于行政服務(wù)中心自身缺乏對(duì)相關(guān)職能部門的管理權(quán)限，也影響了作用的進(jìn)一步發(fā)揮。具體體現(xiàn)在六個(gè)方面：

一是審批管理權(quán)受限。目前國家法律尚未對(duì)行政中心的審批權(quán)限做出明確的規(guī)定，進(jìn)駐中心的職能部門仍為審批主體，行政中心基本無權(quán)干涉其行政審批行為。由于缺乏法定的職權(quán)保障，使得沒有“統(tǒng)一指揮權(quán)”的行政中心在監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)擁有實(shí)際權(quán)力的駐廳部門時(shí)難以發(fā)揮作用。

二是審批信息不對(duì)稱。在現(xiàn)行體制下，各審批部門間仍然是條塊分割的狀態(tài)，如金財(cái)工程、金稅工程、金盾工程，各有各的網(wǎng)絡(luò)、各有各的平臺(tái)，部門間互不相通，信息不對(duì)稱，嚴(yán)重影響審批效率。

三是審批機(jī)制影響審批效率。在現(xiàn)行體制下，行政審批多為串聯(lián)形式，很多審批在辦理過中就是“木桶原理，短板效應(yīng)”，只要有一個(gè)部門說“不”，審批就無法繼續(xù)。雖然各地行政中心已建立了一些并聯(lián)審批機(jī)制，但在實(shí)際操作過程中，在“串聯(lián)審批、前置審批”的大背景下，以及受審批部門利益的影響，并聯(lián)審批機(jī)制實(shí)際效果并不理想。

四是地方審批權(quán)限受上級(jí)單位制約。以懷柔區(qū)為例，很多部門的審批權(quán)限都在市級(jí)單位，作為區(qū)級(jí)地方政府部門和分局基本都無政策制定和修改的權(quán)利。由于多種因素影響時(shí)常出現(xiàn)一些上級(jí)政策不符合地方實(shí)際情況，甚至部門間的政策相互受制的情況，使得辦事群眾“兩頭為難”。2012年，懷柔區(qū)曾多次遇見上述問題。如一些辦事群眾在工商局和衛(wèi)生局辦理個(gè)體小型超市審批過程中，由于《商場（店）、書店衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB9670-1996）對(duì)200㎡以下的公共場所衛(wèi)生許可審批未做詳細(xì)表述，兩部門在審批過程中出現(xiàn)了審批要件相互受制的問題，使辦事群眾陷入兩難境地。為解決此問題，懷柔區(qū)歷經(jīng)三個(gè)多月，多次組織兩部門一把手、主管領(lǐng)導(dǎo)、中心首席代表等召開協(xié)調(diào)會(huì)，專題解決該項(xiàng)問題。經(jīng)兩部門積極向市局反映和溝通，最終在多方的大力合作下，合理解決了該項(xiàng)審批問題，使此項(xiàng)業(yè)務(wù)得以重新開展，有效維護(hù)了辦事群眾的合理訴求。

五是團(tuán)隊(duì)建設(shè)存在難題。在人員管理方面，行政服務(wù)中心的駐廳工作人員黨團(tuán)關(guān)系轉(zhuǎn)入、人事、勞資關(guān)系仍在派出單位，中心只負(fù)責(zé)日常考核。這種管理模式使得中心對(duì)駐廳人員難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和管理。特別是，當(dāng)出現(xiàn)一些服務(wù)投訴、違規(guī)審批或工作不配合等問題時(shí)，中心無法追究審批單位和審批人員的責(zé)任，最多只能停留在向其提出工作意見上，管理手段乏力。另外，在雙重管理模式下，駐廳人員遠(yuǎn)離原單位，中心的日?？己艘庖娕c其原單位的評(píng)優(yōu)、晉職等無法掛鉤，導(dǎo)致駐廳人員缺乏安全感和歸屬感，隊(duì)伍建設(shè)缺少凝聚力，這些問題直接影響著駐廳人員工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

六是辦事群眾對(duì)審批工作缺少了解。經(jīng)過幾年的發(fā)展，行政服務(wù)中心在服務(wù)百姓方面已得到了一定的成績。但盡管如懷柔行政服務(wù)中心的服務(wù)群眾滿意度達(dá)到了99%以上，卻仍無法避免投訴的情況。經(jīng)過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，這些投訴主要集中于兩個(gè)方面：一是由于服務(wù)中心工作人員服務(wù)態(tài)度和業(yè)務(wù)水平等因素，給辦事造成不便引起不滿。另一方面，也確實(shí)存在辦事人對(duì)行政審批工作不了解，憑主觀意識(shí)判斷對(duì)錯(cuò)，任憑工作人員如何解釋，就是認(rèn)為審批慢、不作為等，對(duì)此，中心的工作人員也承受著很大壓力。

懷柔的創(chuàng)新嘗試

種種體制機(jī)制原因，導(dǎo)致行政服務(wù)中心在切實(shí)提高行政審批效率方面發(fā)揮的作用有限。如何使這種松散的、物理的行政部門集合發(fā)揮出更大的協(xié)同作用，各地均在探索創(chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)作模式，懷柔區(qū)運(yùn)用以黨建工作加強(qiáng)基層管理的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新建立相關(guān)審批的工作機(jī)制，積極發(fā)揮黨建工作引領(lǐng)作用，結(jié)合駐廳工作人員黨團(tuán)關(guān)系轉(zhuǎn)入的情況，發(fā)揮黨委統(tǒng)領(lǐng)作用，創(chuàng)新支部管理方式，將支部建設(shè)在審批流程上，用黨的工作統(tǒng)領(lǐng)業(yè)務(wù)工作，以業(yè)務(wù)工作促進(jìn)黨的建設(shè)，收到較好的成效。

這一創(chuàng)新實(shí)踐的核心便是調(diào)整黨支部。懷柔區(qū)將38個(gè)駐廳單位由7個(gè)支部整合分為5個(gè)黨支部，將有項(xiàng)目審批要件的單位集中到一個(gè)黨支部，由牽頭審批單位首席代表任支部書記，牽頭各項(xiàng)審批工作，使黨建工作與具體業(yè)務(wù)工作融合一體。同時(shí)許可辦派科長到各支部任支委，增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力。

第一黨支部由工商局牽頭組成，由工商局的首席代表任支部書記。主要業(yè)務(wù)工作是內(nèi)外資企業(yè)市場準(zhǔn)入性登記注冊(cè)事項(xiàng)、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織、各種證照及相關(guān)事項(xiàng)辦理的服務(wù)。

第二黨支部由發(fā)改委牽頭組成，發(fā)改委的首席代表任支部書記。主要業(yè)務(wù)工作是基本建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和備案。雖然發(fā)改委派駐的首席代表職務(wù)是科員，但我們?nèi)蚊錇橹Р繒?，?fù)責(zé)協(xié)調(diào)審批有關(guān)單位的工作。

第三黨支部由住建委牽頭組成，住建委的首席代表任支部書記。主要業(yè)務(wù)工作是基建項(xiàng)目的招投標(biāo)、開工證、房產(chǎn)證、房屋登記、文化、教育、科技等方面事項(xiàng)。

第四黨支部由人力社保局牽頭組成，人力社保局的首席代表任支部書記。業(yè)務(wù)工作側(cè)重于社會(huì)保障、社會(huì)救助和法律援助方面的服務(wù)。

第五黨支部由機(jī)關(guān)牽頭組成，業(yè)務(wù)工作側(cè)重于后勤保障及為駐廳部門提供全方位服務(wù)。

另外，為進(jìn)一步提升企業(yè)辦事效率，懷柔區(qū)行政服務(wù)中心結(jié)合中心支部設(shè)置情況，重新規(guī)劃調(diào)整駐廳單位位置，使在一個(gè)審批流程上，在同一支部的單位在一個(gè)區(qū)域辦公，部門間的溝通、協(xié)調(diào)更加密切，企業(yè)辦事更加方便。

在具體的創(chuàng)新實(shí)踐中，懷柔區(qū)以支部調(diào)整加強(qiáng)審批溝通。支部調(diào)整后部門間的交流更加密切，審批部門同在一個(gè)區(qū)域，相互之間聯(lián)系更方便，可能回個(gè)頭、轉(zhuǎn)個(gè)身、通個(gè)話就能將相互之間簡單地審批問題解決掉，避免了辦事人在各單位之間往返。在各部門出現(xiàn)政策調(diào)整時(shí)，支部內(nèi)部能及時(shí)通氣，遇到疑難問題時(shí)及時(shí)協(xié)商，很好的解決了部門間溝通問題。例如，某企業(yè)在辦理環(huán)保審批手續(xù)時(shí)，市級(jí)工商局、質(zhì)監(jiān)局和環(huán)保局對(duì)企業(yè)的報(bào)批文件意見不統(tǒng)一，項(xiàng)目無法繼續(xù)推進(jìn)，同時(shí)由于政策多頭問題，也使該類項(xiàng)目審批工作在區(qū)內(nèi)受制。為解決此問題，中心的工商局以第一支部的名義牽頭組織召開三部門主管局長協(xié)調(diào)會(huì)。最終通過了解和溝通，三部門決定以會(huì)議紀(jì)要的形式解決了該項(xiàng)問題，使該類項(xiàng)目得以順利審批。

同時(shí)，以支部力量協(xié)調(diào)體制問題。目前，懷柔行政服務(wù)中心的支部在處理相互制約的非原則性問題時(shí)，基本形成了一種“簡單問題通氣解決，復(fù)雜問題協(xié)商解決，疑難問題分頭請(qǐng)示，原則問題集中上報(bào)”的協(xié)調(diào)工作原則，由事后告知改為事前協(xié)商，支部內(nèi)部間的協(xié)調(diào)溝通更加順暢，使行政審批在條塊分割的基層末端形成統(tǒng)一。如在今年全國“兩會(huì)”以后，國家工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、藥監(jiān)總局、衛(wèi)生部等部門要進(jìn)行全面調(diào)整，將四個(gè)部門業(yè)務(wù)進(jìn)行整合。為在今年12月底前全面完成此項(xiàng)工作，北京各相關(guān)市局要求涉及到移交的業(yè)務(wù)全面暫辦或緩辦，但市局與分局之間并未就此進(jìn)行詳細(xì)溝通。

針對(duì)這些情況，懷柔區(qū)為保證投資者、辦事人正在進(jìn)行的審批業(yè)務(wù)順利完成，行政服務(wù)中心在同一支部的工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、衛(wèi)生等部門在接到上級(jí)通知后，第一時(shí)間相互溝通，加班加點(diǎn)辦結(jié)現(xiàn)行業(yè)務(wù)。同時(shí)，幾個(gè)部門溝通、商量后在同一時(shí)間停止相關(guān)業(yè)務(wù)，避免出現(xiàn)審批矛盾，合理解釋群眾疑問。

此外，以支部建設(shè)融合黨建與業(yè)務(wù)。通過黨委對(duì)支部的直接授權(quán)，并將支部建在審批流程上，懷柔行政服務(wù)中心的支部書記真正發(fā)揮了“能管人、能管事、能協(xié)調(diào)”的作用，也使黨建與業(yè)務(wù)工作充分融合。半年來，各黨支部認(rèn)真開展工作，很好的發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用。如懷柔區(qū)發(fā)改委牽頭的第二黨支部認(rèn)真開展主題黨日活動(dòng)，組織相關(guān)部門深入企業(yè)宣講審批服務(wù)工作。機(jī)關(guān)牽頭的第五黨支部借鑒其經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新推出了N+1服務(wù)機(jī)制，即由中心或支部牽頭，根據(jù)審批情況組織多家駐廳單位，深入鎮(zhèn)鄉(xiāng)、園區(qū)、企業(yè)提供上門服務(wù)，將審批服務(wù)延伸至基層。在思想建設(shè)中，各支部積極落實(shí)中心黨委提出的“廳外是各家，進(jìn)廳是一家”的團(tuán)隊(duì)建設(shè)理念，開展多種活動(dòng)凝心聚力。支部內(nèi)老黨員積極發(fā)揮作用，以老帶新，很好的解決了中心人員流動(dòng)性大、業(yè)務(wù)不熟等問題。經(jīng)常開展支部內(nèi)座談活動(dòng)，部門間交流思想和業(yè)務(wù)工作，改部門單獨(dú)作戰(zhàn)成集體智慧，部門間的協(xié)調(diào)合作進(jìn)一步增強(qiáng)。由于部門的交流增多，信息增多，能更好地為部門領(lǐng)導(dǎo)提供決策信息。