摘要：檔案行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范，是檔案行政管理部門(mén)的內(nèi)在追求和社會(huì)外在訴求雙重客觀要求的必然產(chǎn)物，是提高檔案行政管理部門(mén)公信力和執(zhí)行力的重要體現(xiàn)，也是預(yù)防和遏制腐敗，加強(qiáng)廉政建設(shè)，提高檔案行政管理部門(mén)行政效能的重要舉措。作者從法理學(xué)的角度對(duì)檔案行政處罰自由裁量權(quán)的具體內(nèi)涵、內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行了系統(tǒng)的總結(jié)和闡述，為檔案行政管理部門(mén)做好檔案行政處罰自由裁量權(quán)的進(jìn)一步規(guī)范提供了有益的理論借鑒和實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞：行政處罰檔案行政處罰自由裁量權(quán)

近年來(lái)，隨著檔案行政處罰工作的開(kāi)展，檔案行政處罰自由裁量權(quán)越來(lái)越多地受到人們的關(guān)注和重視。一些省市檔案行政管理部門(mén)相繼開(kāi)展了規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)的工作，制定了檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范及其應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。筆者結(jié)合參與制定相關(guān)規(guī)范性文件的具體實(shí)踐，從法學(xué)理論的角度對(duì)檔案行政處罰自由裁量權(quán)的概念、遵循的基本原則和必要的制度控制提出一些新的認(rèn)識(shí)。

一、檔案行政處罰自由裁量權(quán)的概念

檔案行政處罰自由裁量權(quán)，是指檔案行政管理部門(mén)在法定檔案行政處罰權(quán)限范圍內(nèi)，遵循公平、合理的價(jià)值目標(biāo)，對(duì)檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權(quán)。這一概念可以從三個(gè)方面去認(rèn)識(shí)：

第一，這里所定義的自由裁量權(quán)主要存在于行政處罰中。按照檔案行政執(zhí)法行為的種類(lèi)去劃分，檔案行政裁量權(quán)可以分作檔案行政處罰裁量權(quán)、檔案行政許可裁量權(quán)、檔案行政征收裁量權(quán)、檔案行政確認(rèn)裁量權(quán)等。檔案行政裁量權(quán)與檔案行政執(zhí)法行為有著密切聯(lián)系，尤其是檔案行政處罰、行政許可等主要行政執(zhí)法行為，對(duì)行政執(zhí)法相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益影響最為廣泛和直接，對(duì)這些檔案行政執(zhí)法行為中自由裁量權(quán)予以規(guī)范和控制是檔案行政執(zhí)法工作的重點(diǎn)。

第二，自由裁量權(quán)的行使必須在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的范圍和幅度之內(nèi)。行政處罰自由裁量權(quán)是一種相對(duì)的自由，必須受到嚴(yán)格的規(guī)范和控制。主要表現(xiàn)在情節(jié)輕重判斷，事實(shí)定性，是否作出行政處罰決定，以及作出何種行政處罰決定，多大幅度，適用哪些程序的選擇或判斷，與其他檔案行政執(zhí)法行為的自由裁量權(quán)相比，行政處罰裁量權(quán)的內(nèi)容最多，運(yùn)用也最普遍。

第三，自由裁量權(quán)的行使必須符合依法行政的基本要求?！昂戏ㄐ姓?、“合理行政”、“程序正當(dāng)”、“高效便民”、“誠(chéng)實(shí)守信”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是國(guó)務(wù)院對(duì)依法行政工作提出的基本要求。國(guó)務(wù)院還將“要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾”明確納入“合理行政”范疇。由此可見(jiàn)，規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)，是從源頭上縮小行政權(quán)力擴(kuò)張，減少執(zhí)法隨意性，保障執(zhí)法公正，提高執(zhí)法公信力的重要途徑，同時(shí)也是廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理，防止執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生違法違紀(jì)問(wèn)題的重要制度保障。

二、行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)必須遵循的基本原則

第一，自由裁量權(quán)的行使，要公平正義、合乎情理、僅為正當(dāng)目的。公平正義，就是要力求做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，這需要檔案行政管理部門(mén)的執(zhí)法人員根據(jù)客觀實(shí)際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，出于善良的意愿，不謀取私利，不打擊報(bào)復(fù)。合乎情理，就是行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，要符合客觀規(guī)律，符合人們的正常思維，不偏激、不執(zhí)拗，是出于一個(gè)正常人的正常思維而做出的行為。僅為正當(dāng)目的，是針對(duì)非正當(dāng)?shù)乃嚼康亩缘?。廣義上的“私利”可劃分為“直接私利”和“間接私利”兩種?！爸苯铀嚼笔侵福瑱n案行政處罰自由裁量權(quán)的行使，直接能給行為人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上或政治上的好處；“間接私利”是指，檔案行政處罰自由裁量權(quán)的行使，雖然不能直接給行為人帶來(lái)好處，但是卻能給行為人帶來(lái)未來(lái)的、可期待的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益。如果當(dāng)事人違法事實(shí)輕微，卻被處以最高額的罰款處罰，就明顯違背了公平正義、合乎情理、僅為正當(dāng)目的的基本原則。

第二，自由裁量權(quán)的行使，要綜合考慮各種因素，符合法定程序。自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法事實(shí)（違法行為的時(shí)間、地點(diǎn)、起因、過(guò)程及其危害程度）、違法性質(zhì)（違法行為所觸犯的法律法規(guī)及其本質(zhì)屬性）、過(guò)錯(cuò)程度（實(shí)施違法行為的主觀過(guò)錯(cuò)情形及其惡性程度）、法定情節(jié)（當(dāng)事人是否具有依法可以免除、從輕或從重處罰的情形）和認(rèn)錯(cuò)與整改表現(xiàn)（當(dāng)事人對(duì)違法行為的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度和整改情況），要嚴(yán)格按照法定程序、法定情節(jié)裁量?！稒n案行政處罰程序暫行規(guī)定》規(guī)定：違法行為輕微，依法可以不予檔案行政處罰的，不予行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，有下列情形的不予行政處罰：未達(dá)到法定行政責(zé)任年齡，不滿14周歲的未成年人尚不具備辨別和控制自己行為的能力，因此，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人（父母、祖父母、外祖父母、兄、姐、朋友、父母所在單位、住所地的居民委員、村民委員會(huì)或者民政部門(mén)）加以管教，并賠償其造成的經(jīng)濟(jì)損失；精神失常，精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人（配偶、父母、成年子女、朋友、父母所在單位、住所地的居民委員或者村民委員會(huì)）嚴(yán)加看管和治療，并賠償其造成的經(jīng)濟(jì)損失；違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的；依照法定形式裁量（不得采用法律法規(guī)規(guī)定以外的行政處罰種類(lèi)）和依照法定幅度裁量（不得低于或者超過(guò)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰幅度）。

三、對(duì)檔案行政處罰自由裁量權(quán)的制度控制

有了行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)必須遵循的原則，并不等于執(zhí)法人員都能遵循原則辦事，也不等于自由裁量權(quán)不會(huì)被濫用。對(duì)于自由裁量權(quán)還要從行政執(zhí)法程序制度上予以保障。檔案行政執(zhí)法程序是檔案行政管理部門(mén)在行政執(zhí)法工作中應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、順序和時(shí)限，除信息公開(kāi)、回避、時(shí)效、聽(tīng)取陳述和申辯等一般性程序制度外，還包括了職能分離、說(shuō)明理由、案件指導(dǎo)、集體討論和備案等制度，這些制度是自由裁量權(quán)得以規(guī)范行使的重要保障。

第一，職能分離制度。職能分離制度有利于建立權(quán)力制約機(jī)制，防止檔案行政管理部門(mén)及其執(zhí)法人員腐敗和濫用行政裁量權(quán)，保障行政執(zhí)法決定公平、公正，消除公眾對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)偏私的疑慮。我國(guó)行政處罰法規(guī)定，行政處罰案件的調(diào)查人員不得主持行政處罰的聽(tīng)證程序，作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。因此，為了規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)，各級(jí)檔案行政管理部門(mén)行使的調(diào)查、決定、執(zhí)行等職能應(yīng)當(dāng)依法相對(duì)分離，由不同的內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織去行使。

第二，說(shuō)明理由制度。在自由裁量權(quán)的行使過(guò)程中，說(shuō)明理由是一項(xiàng)基本的制度要求，從執(zhí)法相對(duì)人的角度來(lái)講，它可以增強(qiáng)執(zhí)法相對(duì)人對(duì)檔案行政執(zhí)法行為和處理決定的信服程度，避免對(duì)立情緒，有利于事后執(zhí)行。從檔案行政管理部門(mén)的角度來(lái)講，它意味著其在行使權(quán)力，作出自由裁量決定的過(guò)程中，必須排斥恣意、專(zhuān)斷、偏私等因素，因?yàn)橹挥锌陀^、公正的理由才經(jīng)得起公開(kāi)地推敲，具有說(shuō)服力和合理性，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是檔案行政管理部門(mén)在作出行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政處罰決定的事實(shí)認(rèn)定、法律適用以及進(jìn)行裁量的政策、公益等因素予以充分說(shuō)明和解釋。二是行政處罰自由裁量基準(zhǔn)本身就是一種說(shuō)明理由。三是如不予適用行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在結(jié)案報(bào)告中充分說(shuō)明理由。

第三，案例指導(dǎo)制度。案例指導(dǎo)制度是規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作中特有的制度。我國(guó)雖然不是普通法系國(guó)家，沒(méi)有遵循先例原則和判例法傳統(tǒng)，但是案例在裁判中的參考和指導(dǎo)作用卻是從古至今一直都有。在行政處罰工作中建立案例指導(dǎo)制度，可以彌補(bǔ)法律、法規(guī)、規(guī)章以及裁量基準(zhǔn)過(guò)于抽象、原則、模糊等先天不足，切實(shí)解決“同案不同罰”、“同事不同辦”等問(wèn)題，提高行政執(zhí)法工作效率。為此，檔案行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確案例的編選標(biāo)準(zhǔn)、編選程序、發(fā)布方式、指導(dǎo)規(guī)則等，精選本部門(mén)行使行政處罰自由裁量權(quán)的典型案例匯編成冊(cè)并依法公布，為行政處罰工作提供指導(dǎo)。

第四，集體討論和備案制度。集體討論是民主集中制的表現(xiàn)形式，也是對(duì)行政裁量權(quán)行使的有效制約方式。備案制度能夠保證上級(jí)檔案行政管理部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正下級(jí)檔案行政管理部門(mén)濫用行政處罰自由裁量權(quán)的行政執(zhí)法行為。重大行政處罰案件往往牽涉利益巨大，案情復(fù)雜，影響廣泛，尤其需要規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。為此，應(yīng)當(dāng)建立和完善重大行政處罰案件集體討論和備案制度。其具體內(nèi)容是：對(duì)于重大或復(fù)雜的行政處罰案件應(yīng)當(dāng)經(jīng)檔案行政管理部門(mén)的法制工作機(jī)構(gòu)審核，并由法制工作機(jī)構(gòu)提請(qǐng)本部門(mén)案件審理委員會(huì)討論之后，再作出處理決定。檔案行政管理部門(mén)作出重大行政處罰行為后，應(yīng)報(bào)本級(jí)人民政府或者上一級(jí)檔案行政管理部門(mén)備案。本級(jí)人民政府或者上一級(jí)檔案行政管理部門(mén)要對(duì)報(bào)備案件進(jìn)行合法性、合理性審查，對(duì)錯(cuò)誤的行政處罰行為要作出責(zé)令改正、撤銷(xiāo)的決定，并依法追究有關(guān)檔案行政管理部門(mén)及其執(zhí)法人員的行政責(zé)任。