摘 要：城市化進(jìn)程的加快既帶來了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就，也凸顯出城市社會管理領(lǐng)域的諸多問題。城市化進(jìn)程中流動商販群體面臨的主要困境可以從城市社會環(huán)境的深刻轉(zhuǎn)變、流動商販群體自身的弱勢地位、城管執(zhí)法的行政權(quán)力與流動商販的自雇就業(yè)權(quán)利之間的矛盾等角度展開系統(tǒng)分析，繼而為改進(jìn)社會管理、完善政府社會職能提供參考。

關(guān)鍵詞：城市流動商販；城市化；政府社會職能；困境

中圖分類號：F723 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0097-03

一、問題的提出

城市化意味著農(nóng)村人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸?，城市人口?guī)模不斷擴(kuò)張，城市數(shù)量不斷增加，城市用地不斷向郊區(qū)擴(kuò)展[1]。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長迅速。1982、1990與2000年市鎮(zhèn)總?cè)丝谡既珖側(cè)丝诘谋壤謩e為20.6%、26.23%、36.09%，2010年則上升到49.68%[2]。這意味著目前有將近一半的中國人居住在城鎮(zhèn)之中。

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市建成區(qū)面積不斷增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口數(shù)量不斷增多，各類利益群體之間的沖突和矛盾也日益凸顯。1996年《行政處罰法》的制定和實(shí)施確立了我國城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)，行政綜合執(zhí)法開始在我國各級城市中推廣，這在一定程度上緩解了原先存在于城市管理中的“多頭管理”的弊端，對于轉(zhuǎn)換政府行政職能、提高城市管理效率起到了積極的作用。然而，由下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民以及進(jìn)城務(wù)工人員等構(gòu)成的城市流動商販群體的經(jīng)營行為在解決自身就業(yè)問題、為城市居民提供生活便利的同時也帶來了一些社會問題，給城市行政綜合執(zhí)法增加了難度。能否合法、合理、有效地解決城市流動商販問題已然成為建設(shè)文明城市、構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

二、城市流動商販群體面臨的困境分析

（一）城市社會環(huán)境發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變

當(dāng)前城市人口規(guī)模的迅速擴(kuò)大，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也帶來了城市社會環(huán)境的深刻變化。

1.城市弱勢群體就業(yè)難度增大，選擇自雇就業(yè)形式的可能性增加

根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，近幾年來我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)仍然在增加；在就業(yè)市場的求職人員中，失業(yè)人員和外來務(wù)工人員依然是求職主體；16—34歲年齡組用人需求量大，而45歲以上求職人員就業(yè)依舊相對困難。

從表1的數(shù)據(jù)可以看出，近幾年里我國有著非農(nóng)業(yè)戶口、在一定勞動年齡內(nèi)有勞動能力、無業(yè)而要求就業(yè)并進(jìn)行失業(yè)登記的人員總數(shù)呈增長趨勢，這表明因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員以及申請了農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民的數(shù)量仍在持續(xù)增加。從表2可以看出，在市場求職人數(shù)增加的同時外來務(wù)工人員的數(shù)量也在不斷增加。在專業(yè)技術(shù)水平有限、就業(yè)平臺較窄、年齡較大等因素的制約下，失業(yè)人數(shù)和求職人數(shù)的近似同步的增長將進(jìn)一步加劇城市弱勢群體的就業(yè)難問題，導(dǎo)致其選擇流動性自雇就業(yè)經(jīng)營行為的可能性大大增加。

2.城市居民收入差距擴(kuò)大，群體利益分化明顯

作為“衡量某種要素在一個國家、地區(qū)或者特定人群分布均等狀況的重要指標(biāo)”[5]，基尼系數(shù)通常被用于分析收入分配的差距。市場經(jīng)濟(jì)國家衡量收入差距的一般標(biāo)準(zhǔn)為：基尼系數(shù)在0.2以下表示高度平均；0.2—0.3之間表示相對平均；0.3—0.4之間表示較為合理；0.4—0.5之間表示差距偏大；0.5以上為差距懸殊[6]。近十年來，中國全國居民收入的基尼系數(shù)一直維持在0.45以上，凸顯出縮小民眾收入差距的現(xiàn)實(shí)要求的緊迫性。

由于長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村地區(qū)的公共教育和社會保障方面的投資無法與城市地區(qū)相比，再加上二十幾年的快速城市化發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入的差距并沒有明顯縮減，并且隨著城市就業(yè)人口的結(jié)構(gòu)分化，城市不同行業(yè)、不同職位就業(yè)群體的收入差距也日益突出。這樣，城市社會階層的分化趨勢客觀上帶來了群體利益差異的擴(kuò)大，進(jìn)而容易引起利益沖突的產(chǎn)生。

（二）城市流動商販群體自身的弱勢地位

面對城市化進(jìn)程中存在的就業(yè)市場競爭激烈、收入分配差距拉大等諸多挑戰(zhàn)，包括下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民及進(jìn)城務(wù)工人員在內(nèi)的城市弱勢群體選擇低成本的流動性自雇就業(yè)經(jīng)營行為往往成為其實(shí)現(xiàn)生存需求和發(fā)展需求的必然選擇。

1.流動商販群體的經(jīng)濟(jì)壓力大、家庭負(fù)擔(dān)重

隨著城市化進(jìn)程的加快與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的深入，國有企業(yè)下崗失業(yè)人員與失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)加劇了城市貧困問題。如表4所示，從2009年到2012年，全國城市低保人數(shù)雖然呈下降趨勢，但絕對數(shù)量仍然龐大，同時，短短四年時間，全國各級財政在城市低保資金方面的支出金額就從482.1億元增長到674.3億元，某些年份的增長率甚至高達(dá)25%以上。

城市貧困問題的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)揭示出下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民等群體普遍存在著經(jīng)濟(jì)收入少、生活困難等問題。再加上撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人等方面存在的家庭支出壓力，城市貧困群體往往選擇通過流動性自雇就業(yè)經(jīng)營方式來獲得收入，能夠在一定程度上緩解家庭支出的壓力。但是，流動商販經(jīng)營具有顯著的流動性，他們常常是挑著擔(dān)子或者推著二輪/三輪車在城市某些區(qū)域售賣商品或提供服務(wù)，由于資本劣勢，流動商販往往本薄利小[9]。因此，經(jīng)濟(jì)上所面臨的困境很難依靠自雇就業(yè)的經(jīng)營方式來徹底改善。

2.流動商販群體的知識水平不高、勞動技能欠缺

在城市流動商販群體中，無論是在國企改制中下崗失業(yè)的人員，城鎮(zhèn)開發(fā)中土地被征用的失地農(nóng)民，還是為了增加收入進(jìn)入城市出售初級農(nóng)產(chǎn)品或者手工制品的農(nóng)民，普遍存在著文化程度不高、學(xué)歷較低等問題，年齡大都在40歲以上，并且往往缺乏再就業(yè)所需要的專業(yè)技能。根據(jù)中國人力資源市場信息監(jiān)測中心在2013年第一季度針對部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場供求狀況所做的分析可以看出，從需求看，對技術(shù)等級有明確要求的占總需求人數(shù)的57.8%，而從求職看，55.7%的求職者都具有某種技術(shù)等級[4]。就業(yè)市場上收入較高、工作福利待遇較好的職位或行業(yè)往往市場進(jìn)入條件也相對較高，這對知識水平不高、勞動技能欠缺的下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民和農(nóng)民工群體而言是很大的障礙。城市弱勢群體人力資本水平相對較低的現(xiàn)實(shí)是政府發(fā)揮社會職能、保障弱勢群體利益所需要正視的關(guān)鍵性問題。

（三）城管執(zhí)法的行政權(quán)力與流動商販的自雇就業(yè)權(quán)利之間的矛盾

2002年8月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，把原本分散于各個職能部門的市容環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、無證攤販、道路侵占等“常見、多發(fā)、簡單、易交叉”[10]的處罰權(quán)從原來的行政機(jī)關(guān)剝離出來，集中由城管執(zhí)法部門統(tǒng)一行使，以解決過去城市管理中“多頭管理”的弊端。然而，從2006年的“北京城管海淀分隊(duì)副隊(duì)長李志強(qiáng)被流動商販崔英杰刺死”到2013年的“湖南臨武瓜農(nóng)被城管暴力執(zhí)法打死”，城管部門的暴力執(zhí)法與流動商販的暴力抗法頻頻在不同的城市發(fā)生，已然成為嚴(yán)重影響社會安定團(tuán)結(jié)的重要因素。

1.城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，執(zhí)法方式單一，隨意性突出

2002年國務(wù)院17號文明確規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，要按照《國家公務(wù)員暫行條例》和其他有關(guān)規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會符合條件的人員中擇優(yōu)錄用。”[10]然而當(dāng)前城管執(zhí)法人員的來源多樣，既有通過國家公職人員招錄考試進(jìn)入該部門并擁有正式公務(wù)員編制的人員，也有因?yàn)椤叭耸植粔颉倍罅客馄傅膮f(xié)管員，導(dǎo)致執(zhí)法人員的思想素質(zhì)和工作能力參差不齊。許多協(xié)管人員自身的法律意識和素養(yǎng)較低，加上其福利待遇無法與擁有正式編制的執(zhí)法人員相比，容易濫用執(zhí)法權(quán)力甚至借助執(zhí)法工作來謀取個人私利，從而降低了城管部門的執(zhí)法權(quán)威性[11]。與此同時，出于維護(hù)城市環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)秩序的需要，城管執(zhí)法人員針對流動商販的經(jīng)營行為往往采取強(qiáng)制性取締的方式來“一刀切”式地實(shí)施管制。這種簡單、粗暴的管理方式能夠在短時間內(nèi)對市容市貌的整治產(chǎn)生立竿見影的效果，但是流動商販群體的經(jīng)濟(jì)困難地位沒有改變，相反其為了滿足生存需求而采取自雇就業(yè)方式的空間漸趨狹窄。

2.城市流動商販群體自雇就業(yè)方式的負(fù)外部性

由于經(jīng)營地點(diǎn)靈活、經(jīng)營成本偏低，流動商販常常在繁華的市區(qū)、交通要道、居民小區(qū)、學(xué)校周邊等地點(diǎn)開展經(jīng)營活動。在方便市民購買、提供消費(fèi)便利的同時，由于缺少工商、衛(wèi)生等部門的監(jiān)管，流動商販的無證經(jīng)營行為導(dǎo)致在商品質(zhì)量或食品衛(wèi)生等方面存在著不小的安全隱患。此外，有些流動商販容易占道經(jīng)營，影響人行道或機(jī)動車道的通行秩序；有些流動商販在經(jīng)營活動結(jié)束后不及時清理所產(chǎn)生的垃圾，容易造成城市環(huán)境的污染。流動商販經(jīng)營的負(fù)外部性可能通過損害消費(fèi)者個人利益獲得超過正常利潤的租金，這有違交易公平；也可能通過侵害公共利益而逃避承擔(dān)社會成本，這可能損害社會資源的公正分配[10]。因此，城市管理者應(yīng)當(dāng)對其經(jīng)營行為進(jìn)行治理。

可以說，城管執(zhí)法人員與流動商販之間的沖突，究其本質(zhì)，是為了維護(hù)市容市貌和正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序而行使的行政權(quán)力與人力資本水平相對較低的弱勢群體為了滿足生存需求而選擇自雇就業(yè)的權(quán)利之間的矛盾。能否在合法合理地開展城管執(zhí)法工作的基礎(chǔ)上有效地保障城市弱勢群體的自雇就業(yè)權(quán)利，勢必成為政府改進(jìn)社會管理的重心之一。

三、結(jié)論與建議

城市化發(fā)展水平不應(yīng)該僅僅從人口規(guī)模來判定，真正的城市化發(fā)展應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上推動民眾充分就業(yè)并能夠?qū)γ癖姷纳嫘枨蠛桶l(fā)展需求給予必要的保障。為了促進(jìn)城市化的良性發(fā)展、完善政府社會職能、改進(jìn)社會管理，針對處于弱勢地位的城市流動商販群體所面臨的困境，地方政府理應(yīng)做到：

首先，政府在管理城市過程中應(yīng)當(dāng)擯棄單一追求城市規(guī)劃和建設(shè)成績的觀念，重視城市居民的生計問題，理性地看待在宏觀的城市化進(jìn)程的背景下流動商販群體出現(xiàn)的必然性以及存在的長期性。其次，面對下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員自身存在的人力資本稟賦劣勢，政府需要充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、街道辦事處等基層群眾自治組織、基層政府派出機(jī)構(gòu)的幫扶功能，引導(dǎo)社會職業(yè)教育培訓(xùn)組織為流動性自雇就業(yè)群體謀取收入較高、福利較好的就業(yè)崗位提供針對性強(qiáng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，使其在就業(yè)市場領(lǐng)域有更多的選擇機(jī)會。再次，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升城管執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和公共精神，改進(jìn)執(zhí)法方式，對流動商販的經(jīng)營行為不能簡單地以“取締”或“制止”來替代“治理”，應(yīng)當(dāng)在“以人為本”的基礎(chǔ)上探索規(guī)范和引導(dǎo)的途徑。

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