摘 要：在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)，中央銀行在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著極為重要的角色。中央銀行與政府的關(guān)系密切，代理國(guó)庫(kù)，對(duì)國(guó)家提供信貸，中央銀行的貨幣政策要與財(cái)政政策相互配合，但中央銀行仍應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立性，不能完全受政府的控制和操縱，只有這樣才有利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，穩(wěn)定幣值，有效地制定和執(zhí)行貨幣政策。借鑒國(guó)外中央銀行獨(dú)立性的經(jīng)驗(yàn)，分析了中國(guó)中央銀行獨(dú)立性的現(xiàn)狀，并提出了建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行；獨(dú)立性；法律完善

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）30-0090-03

薩繆爾森曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，自從開(kāi)天辟地以來(lái)，人類有三項(xiàng)偉大的發(fā)明：火、輪子和中央銀行。這句話比較清楚地表明了他對(duì)于中央銀行在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中重要性的高度重視。當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家在金融領(lǐng)域都實(shí)行了中央銀行制度。

各國(guó)的中央銀行或類似于中央銀行的金融管理機(jī)構(gòu)，均處于金融體系的核心地位，擔(dān)負(fù)著管理商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等多項(xiàng)職責(zé)，并且通過(guò)這些職責(zé)的履行對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行著宏觀調(diào)控。盡管中央銀行也被稱作為銀行，但是它并非一般意義上的銀行，或者說(shuō)，它并不是一個(gè)普通的商業(yè)銀行，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，它是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。因?yàn)橹醒脬y行的運(yùn)作目的絕非謀求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，而是要保證實(shí)現(xiàn)本國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)某些公共目標(biāo)。正是由于中央銀行所擁有的特殊地位與其所應(yīng)遵循的公共性運(yùn)作原則，才產(chǎn)生了圍繞中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題而展開(kāi)的爭(zhēng)論，以及為提高或者降低中央銀行獨(dú)立性而進(jìn)行的辯護(hù)。

一、中央銀行獨(dú)立性的域外經(jīng)驗(yàn)

很大程度上，中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題是一個(gè)制度選擇的問(wèn)題，一般而言，沒(méi)有任何一種制度是放之四海而皆準(zhǔn)的真理。良好的制度一定是和一個(gè)國(guó)家業(yè)已存在的經(jīng)濟(jì)、政治、法律等因素相互兼容的。顯而易見(jiàn)，不同國(guó)家所要考慮國(guó)情不盡相同甚或大相徑庭。我們不可能從國(guó)外全盤照搬，這樣的做法只會(huì)是亦步亦趨、水土不服，但是必要的借鑒和學(xué)習(xí)是我們少走彎路的重要途徑。他山之石，可以攻玉。下文選取了當(dāng)今世界上最為獨(dú)立的美國(guó)中央銀行和德國(guó)中央銀行進(jìn)行考察和介紹。

（一）美聯(lián)儲(chǔ)——美國(guó)中央銀行的獨(dú)立性考察

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（FederalReserveSystem，簡(jiǎn)稱Fed）是美國(guó)的中央銀行，這個(gè)系統(tǒng)是根據(jù)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》（Federal Reserve Act）于1913年成立的。聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行及聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)是美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的主要組成機(jī)構(gòu)。

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備局以獨(dú)立和制衡為基本原則。在制衡方面，該局的七名理事（包括主席、副主席在內(nèi)）悉由總統(tǒng)提名，并需經(jīng)參議院同意。對(duì)于貨幣政策的決議，如調(diào)高或調(diào)低再貼現(xiàn)率，采用合議兼表決制，一人一票，并且為記名投票，主席的一票通常投給原本已居多數(shù)的一方。總統(tǒng)固然可以掌握理事與主席、副主席的提名，但一經(jīng)參議院通過(guò)，任期長(zhǎng)達(dá)十四年，最多可能歷任五任總統(tǒng)。公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)（FOMC）由12名成員組成，包括7名美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)成員（即主席、副主席和4位常任理事，其成員由美國(guó)總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)，為了防止總統(tǒng)操控聯(lián)儲(chǔ)，委員任期長(zhǎng)達(dá)14年，且原則上不允許連任，然而在實(shí)際操作中，聯(lián)儲(chǔ)委員經(jīng)常在任期滿之前就自動(dòng)辭職，并由總統(tǒng)再次提名、參議院批準(zhǔn)而獲得實(shí)際連任）、紐約聯(lián)儲(chǔ)主席以及其他4位成員，這4位成員主要由11位州聯(lián)儲(chǔ)主席每年一次輪流擔(dān)任。

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)擁有完全自主的財(cái)務(wù)決策權(quán)和支配權(quán)。其所需要的全部經(jīng)費(fèi)均不依靠財(cái)政撥款，而是自行籌集。美聯(lián)儲(chǔ)依靠對(duì)銀行的貼現(xiàn)獲取收入，此外，其自身持有政府債券所獲得的利潤(rùn)也是其運(yùn)作資金的重要來(lái)源。這樣一來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)就能在財(cái)政上擺脫依靠國(guó)會(huì)撥款的束縛，這就從預(yù)算開(kāi)支上保證了聯(lián)儲(chǔ)不受財(cái)政的制約。因?yàn)榭刂屏隋X袋子往往意味著對(duì)人事、組織和機(jī)構(gòu)的控制，所以聯(lián)邦儲(chǔ)備體系財(cái)政的獨(dú)立性極大地有助于它的獨(dú)立性的維系。

（二）德國(guó)聯(lián)邦銀行的獨(dú)立性考察

德意志聯(lián)邦銀行建于1957年，前身是德意志各邦銀行。1948年6月20日起發(fā)行德國(guó)馬克，直到2002年歐元實(shí)體貨幣開(kāi)始流通之前，德意志聯(lián)邦銀行一直是德國(guó)馬克的中央銀行。其是第一個(gè)被賦予完全獨(dú)立性的中央銀行，代表了被稱為“聯(lián)邦銀行模式”的中央銀行模式，和政府決定其目標(biāo)的“新西蘭模式”相對(duì)應(yīng)。

德意志聯(lián)邦銀行因其在20世紀(jì)下半葉成功地控制通貨膨脹而受到普遍贊揚(yáng)，這使德國(guó)馬克成為最重要的貨幣之一，也使得德意志聯(lián)邦銀行對(duì)其他很多歐洲國(guó)家擁有了實(shí)際上的潛在影響力。

德國(guó)央行具有憲法所保障的地位。德國(guó)《基本法》第88條第1句規(guī)定：“聯(lián)邦建立一個(gè)貨幣發(fā)行銀行作為聯(lián)邦銀行?！庇纱丝梢?jiàn)，德國(guó)央行是一個(gè)有憲法保障的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦有義務(wù)維護(hù)其存續(xù)。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在其“馬斯特里赫特”一案判決中對(duì)央行的獨(dú)立性表明了明確的態(tài)度立場(chǎng)，認(rèn)為“獨(dú)立的央行比一個(gè)主權(quán)機(jī)關(guān)更能保障貨幣價(jià)值，從而更能在履行經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利的過(guò)程中為國(guó)家的財(cái)政政策以及為私人的計(jì)劃與安排確保普遍的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；而一個(gè)主權(quán)機(jī)關(guān)在其行為可能性與行為方式上對(duì)貨幣數(shù)量與貨幣價(jià)值有著根本的依賴性，并且依賴于政治力量的短期突發(fā)性的許可?！?/p>

德國(guó)央行具有極強(qiáng)的組織獨(dú)立性?！堵?lián)邦銀行法》第3條規(guī)定：德意志聯(lián)邦銀行是公法意義上的聯(lián)邦直接法人。聯(lián)邦銀行擁有完全的自主權(quán)，政府即使作為最大的股東對(duì)央行的業(yè)務(wù)不得進(jìn)行干涉。總理對(duì)德國(guó)央行無(wú)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，監(jiān)督局亦無(wú)權(quán)對(duì)央行進(jìn)行檢查。德國(guó)央行的獨(dú)立性還體現(xiàn)在其自主的人事制度。德意志聯(lián)邦銀行直接向議會(huì)負(fù)責(zé)，其行長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，任期8年。這些規(guī)定防止了總統(tǒng)和政府更換帶給央行的影響，從人事組織上保證了聯(lián)邦銀行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的獨(dú)立性和延續(xù)性。

從上文分析可以得出，德國(guó)中央銀行具有高度的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性不僅體現(xiàn)于一般法《德意志聯(lián)邦銀行法》，更加穩(wěn)固地規(guī)定于德國(guó)的憲法《基本法》，從憲法的高度給予了保障和維護(hù)。

二、中國(guó)中央銀行獨(dú)立性的現(xiàn)狀

（一）職能獨(dú)立性欠缺

《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第2條第2款規(guī)定：“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定?！庇纱丝梢?jiàn)，人民銀行首先作為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著政府義務(wù)，是維護(hù)金融穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的工具；其次作為一個(gè)特殊的金融機(jī)構(gòu)，對(duì)我國(guó)的金融業(yè)具有統(tǒng)領(lǐng)的職能，履行我國(guó)中央銀行的職責(zé)。這種地位實(shí)際上造成了人民銀行即獨(dú)立又不獨(dú)立的境況，限制了其作為中央銀行的獨(dú)立性。

（二）組織獨(dú)立性欠缺

《銀行管理暫行條例》第5條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行時(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)金融事業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)，是國(guó)家的中央銀行”。由此可見(jiàn)，中央銀行是被立法納入國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行列的，是我國(guó)中央政府的組成部門。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（1993年12月25日）中提出的金融體制改革目標(biāo)是：建立在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系；建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國(guó)有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系；建立統(tǒng)一開(kāi)放、有序競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)格管理的金融市場(chǎng)體系。另外，在國(guó)際上通常是貨幣政策委員會(huì)這一在國(guó)外慣常的決策機(jī)構(gòu)，被定性為“中國(guó)人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)”。而且中國(guó)人民銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這在某種程度上削弱了人民銀行作為中央銀行的獨(dú)立性地位，更加劇了人民銀行對(duì)國(guó)務(wù)院的從屬性。

（三）人事獨(dú)立性欠缺

我國(guó)政府在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)主導(dǎo)地位，尤其是對(duì)金融的控制十分嚴(yán)格。在中國(guó)人民銀行的行為規(guī)范中，放在首位的就是要與中央或政府的意志保持一致。其好處就是政府的意志能夠得到迅速貫徹，但卻不一定有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第10條規(guī)定，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)的人選由國(guó)務(wù)院總理提名，獲得總理提名后，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)決定。鑒于全國(guó)人民代表大會(huì)并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，由中華人民共和國(guó)主席任免。中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)則直接由國(guó)務(wù)院總理任免。”類似的高度行政化的規(guī)定在《中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》中也有體現(xiàn)。譬如，在人民銀行貨幣政策委員會(huì)中，必須要有中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、國(guó)家外匯管理局局長(zhǎng)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)主席，這些行政官員是貨幣政策委員會(huì)的“當(dāng)然委員”。貨幣政策委員會(huì)其他委員人選，也是由中國(guó)人民銀行提名或者與中國(guó)人民銀行有關(guān)部門提名，最終報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院任命。

上述規(guī)定不緊造成了人民銀行高度的行政依賴性，而且使得人民銀行的組成人員不具備應(yīng)有的代表性，這些規(guī)定在很大程度上制約了人民銀行作為我國(guó)中央銀行履行職責(zé)的能動(dòng)性和自主性。

（四）貨幣政策委員會(huì)獨(dú)立性欠缺

1.缺乏代表性。從行業(yè)來(lái)看，金融界占了9個(gè)，可說(shuō)是金融機(jī)構(gòu)和各政府部門的聯(lián)席會(huì)議，缺乏農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)方面的代表；從部門來(lái)看，缺少企業(yè)代表；從規(guī)模來(lái)看，缺少中小企業(yè)的代表（包括金融企業(yè)）；從所有制來(lái)看，缺少民營(yíng)企業(yè)的代表；

2.官方色彩較濃。學(xué)術(shù)界只有三個(gè)代表，其余十二名代表要么就是政府官員，要么在一定程度上是“參公”的公務(wù)人員。貨幣政策委員會(huì)采取一人一票，這樣的政策議案顯然體現(xiàn)了極強(qiáng)的政府意志。

3.缺乏法律保障。根據(jù)《中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)決定貨幣政策委員會(huì)組成名單單位的調(diào)整。既然貨幣政策委員會(huì)組成單位的調(diào)整由國(guó)務(wù)院決定，那么，為了迎合政府的意愿，貨幣政策委員會(huì)委員在制定貨幣政策時(shí)要保持其客觀性、科學(xué)性、獨(dú)立性和公正性幾乎是不可能的。

4.沒(méi)有決定權(quán)。根據(jù)《貨幣政策委員會(huì)條例》規(guī)定，該委員會(huì)僅是一個(gè)決策咨詢議事機(jī)構(gòu)，而不享有實(shí)際決策權(quán)，政府官員太多而專家很少，恐怕難以抗拒政府指令。

三、進(jìn)一步完善中國(guó)中央銀行的建議

（一）強(qiáng)化中國(guó)人民銀行的法律地位

在近年來(lái)世界范圍內(nèi)的金融改革中，各國(guó)都將加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性放在了極為重要的地位。因此不斷強(qiáng)化中央銀行的獨(dú)立性，對(duì)于保持一個(gè)穩(wěn)定的貨幣環(huán)境至關(guān)重要。改變中國(guó)人民銀行隸屬于國(guó)務(wù)院的狀況，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)。誠(chéng)如前文所述，德意志聯(lián)邦銀行具有最高國(guó)家行政級(jí)別，直接向議會(huì)負(fù)責(zé)。從國(guó)情來(lái)看，全國(guó)人民代表大會(huì)是中國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，建議中國(guó)人民銀行直接向全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）保持中國(guó)人民銀行人事的獨(dú)立性

中央銀行的人事獨(dú)立性，有助于中央銀行推行自主的貨幣政策，實(shí)現(xiàn)其維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定的目標(biāo)。我國(guó)的央行行長(zhǎng)由政府總理提名，全國(guó)人大批準(zhǔn)，由國(guó)家主席任免?！吨腥A人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》對(duì)行長(zhǎng)的任期沒(méi)有規(guī)定，對(duì)任免條件也無(wú)說(shuō)明，這無(wú)疑是一個(gè)弱點(diǎn)。我國(guó)今后在修訂《人行法》時(shí)應(yīng)該注意明確規(guī)定行長(zhǎng)任期，該任期應(yīng)長(zhǎng)于政府首腦任期，從而形成行政部門和貨幣政策決策部門負(fù)責(zé)人任期的交叉，而不是形成一種同步的任期，或者根本就不確定的任期。此外，應(yīng)進(jìn)一步明確任職條件。

（三）進(jìn)一步完善貨幣政策委員會(huì)的人員構(gòu)成和獨(dú)立性建設(shè)

中國(guó)的貨幣政策委員會(huì)委員的任期和更換方案可參考美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)的方案來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。將貨幣政策委員會(huì)應(yīng)由目前的咨詢議事機(jī)構(gòu)提升為決策機(jī)構(gòu)。貨幣政策委員會(huì)成員應(yīng)更具代表性和去行政化。官員的專業(yè)性能力通常不足，且會(huì)被各種行政事務(wù)纏身無(wú)暇研究。而且去行政化的做法在國(guó)外已經(jīng)實(shí)踐，例如，日本的貨幣政策委員會(huì)中政府代表的名額已經(jīng)被廢除，主要有日本銀行總裁、2名副總裁以及審議委員組成。最后，解聘貨幣政策委員會(huì)委員的決定應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)做出，這樣可以對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行有效的制約。

（四）有效運(yùn)用法律監(jiān)督機(jī)制。法律監(jiān)督是法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的有力保證。沒(méi)有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督也就沒(méi)有法治。中國(guó)人民銀行要主動(dòng)接受全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督，定期向其專門委員會(huì)報(bào)告工作，讓金融重大決策和重要指標(biāo)置于最高立法機(jī)關(guān)監(jiān)督之下，從而減少政府包括財(cái)政對(duì)金融決策和執(zhí)行的非法干預(yù)，提高自身的抗干擾能力，與政府在同一機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下做好宏觀經(jīng)濟(jì)管理工作的配合與協(xié)調(diào)。

四、結(jié)論

切實(shí)增強(qiáng)我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性，深化中國(guó)人民銀行的制度改革，不僅必要而且緊迫。雖然現(xiàn)在建立像美國(guó)或者德國(guó)那樣的高度獨(dú)立的中央銀行還很困難，但是通過(guò)立法來(lái)進(jìn)一步提高中央銀行的獨(dú)立性，減少政府的影響仍然是可行的。也只有一個(gè)具有高度獨(dú)立性的中央銀行，才能承擔(dān)起穩(wěn)定貨幣政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。

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