摘 要：近年來，我國相繼出臺十幾個中央一號文件對解決三農(nóng)問題做了重要的政策性規(guī)定。在探討我國西部地區(qū)惠農(nóng)政策績效評估存在的問題的同時，并試圖提出相應(yīng)的對策，以促進我國西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策的有效落實，進而更好地解決三農(nóng)問題，推動我國廣大農(nóng)村和諧社會的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：西部農(nóng)村地區(qū)；三農(nóng)問題；惠農(nóng)政策；績效評估

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0005-03

胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出，仍然將“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，自20世紀80年代以來，三農(nóng)問題一直都成為中央一號文件的重要內(nèi)容。從2004年以來，中央出臺了九個關(guān)于三農(nóng)問題的一號文件。2013年3月溫家寶代表國務(wù)院在第十二屆全國人大一次會上做政府工作報告。報告中指出，要繼續(xù)加大三農(nóng)投入，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)體系建設(shè)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系[1]。強農(nóng)惠農(nóng)政策就是中央改善并解決三農(nóng)問題的重要舉措，旨在促進農(nóng)民持續(xù)增收、增強農(nóng)村建設(shè)，穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?；蒉r(nóng)政策這個具有中國特色的稱謂，顯然從價值觀上更加強調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民受益，也彰顯了惠農(nóng)政策執(zhí)行績效的方向和重點[2]。我國西部地區(qū)農(nóng)村社會發(fā)育程度低、社會事業(yè)發(fā)展落后使得惠農(nóng)政策的績效評估水平低下、評估指標模糊不清，同時也阻礙著惠農(nóng)政策的有效落實?，F(xiàn)階段是我國惠農(nóng)政策逐步形成體系的關(guān)鍵時期，要更加注重惠農(nóng)政策的實施效用，促使我國惠農(nóng)政策切實落實到三農(nóng)問題本身。

一、我國西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績效評估現(xiàn)狀研究

改革開放以來，黨中央對三農(nóng)問題的重視，使得我國惠農(nóng)政策取得了顯著成效，同時對惠農(nóng)政策績效評估方面的探索也進一步加深。我國西部農(nóng)村地區(qū)也紛紛對國家惠農(nóng)政策的效用進行績效評估，取得了較為顯著的成果，比如走訪調(diào)查農(nóng)民對惠農(nóng)政策的實施效果，打電話了解農(nóng)民對惠農(nóng)政策的滿意度等等。例如陜西省為了了解各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施效用及農(nóng)民對政策的滿意度，省統(tǒng)計局于2010年4月在全省十一個市（區(qū)）采取電話訪問方式對10 460戶農(nóng)村住戶進行了訪問調(diào)查。然而，中央黨?！扒钒l(fā)達地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”課題組認為有的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策雖達到了預(yù)期效果，但需要進一步延續(xù)和完善；有的沒有達到預(yù)期目標，需要調(diào)整[3]。也就是說我國惠農(nóng)政策的績效評估方面還存在著一系列問題，特別是我國西部農(nóng)村地區(qū)的惠農(nóng)政策績效評估問題還需要進一步發(fā)展和完善。

自改革開放三十年以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟整體上得到了長足的發(fā)展，我國西部農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展也是毋庸置疑的。然而同東部相比，西部的經(jīng)濟發(fā)展水平與速度同東部的差距還仍然呈擴大之勢，尤其是西部農(nóng)村地區(qū)仍然呈現(xiàn)出典型的相對貧困化狀態(tài)[4]。由于西部農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還處于低層次水平，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等發(fā)面也相對落后，再加上農(nóng)民知識文化水平較低，西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績效評估水平明顯落后于東部地區(qū)。嚴重影響我國惠農(nóng)政策的有效實施。本文就影響西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績效評估水平，阻礙惠農(nóng)政策實施效用的問題進行研究，并試圖找出完善惠農(nóng)政策績效評估的對策。從而使得我國惠農(nóng)政策績效評估水平得以發(fā)展，更好地促進我國惠農(nóng)政策的實施效果。

二、績效評估在惠農(nóng)政策效用評定中存在的問題淺析

西部農(nóng)村的改善與發(fā)展是一項極為艱巨的任務(wù)，西部農(nóng)村社會發(fā)展也是復(fù)雜多變的，黨中央的政策制定不可能涵蓋農(nóng)村的所有問題，不能將所有的問題用政策來規(guī)定的具體詳盡。所以西部惠農(nóng)政策的落實效用評定靠績效評估來完成，但在此過程中出現(xiàn)了多種多樣的矛盾和問題。

（一）惠農(nóng)政策績效評估途徑不科學(xué)

我國績效評估發(fā)展到現(xiàn)階段仍未有統(tǒng)一的評估體系，績效評估仍是因為地域的不同而呈現(xiàn)出五花八門的態(tài)勢。我國西部地區(qū)，也可以說是一個多民族地區(qū)，由于受地理位置、自然環(huán)境、各民族宗教方面的影響在惠農(nóng)政策績效評估方面也是相對滯后的，大多沿用了自上而下的評估體系，由上級政府或部門將惠農(nóng)政策年度目標分解，落實到下級政府及工作崗位，由下級政府將政策再落實到每一戶的農(nóng)民。最后對政策目標的完成情況進行考核和評估。評估主體較為單一，難以起到績效評估的實質(zhì)作用。有人曾這樣概括我國績效評估實踐的主要特征：首先是其“內(nèi)向性”，評估主要是一種政府內(nèi)部的行為，由政府部門發(fā)動并組織實施，評價結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費”，對社會和公民相對封閉。其次是評估的“單向性”，績效評估主要是上級對下級的評估。三是評估的“控制取向”，更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督[5]。西部地區(qū)中只有甘肅省以委托“第三方”評估的方式委托專業(yè)機構(gòu)進行評估。甘肅省政府委托蘭州大學(xué)對所管轄的市（州）政府和所屬部門進行績效評估。也因此被諸多學(xué)者稱為“甘肅模式”，鑒于此，曾有筆者就“甘肅模式”沒有持續(xù)開展的問題與兩次參與評估的蘭大績效評價中心課題組部分成員進行座談，接受訪談的評估組成員認為歸結(jié)起來有以下四方面：一是缺乏法律保障；二是政治支持不穩(wěn)定；三是企業(yè)評價政府的社會參與度較低；四是評估指標體系設(shè)計存在一定缺陷[6]。

無論是政府“自上而下”的評估模式，還是“甘肅模式”，都體現(xiàn)出自身的不完善，所以不管是自發(fā)的，還是半自發(fā)的績效評估模式，都缺乏系統(tǒng)的理論支撐、完善的評估體系。

（二）惠農(nóng)政策評估指標片面化

對于惠農(nóng)政策實施效用的評估指標僅限于政策本身的組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督，評估內(nèi)容不全面，狹隘地將經(jīng)濟水平的提高等同于政策績效水平。過去由于西部農(nóng)村地區(qū)的信息交流渠道較少，通信不發(fā)達，所以農(nóng)民的滿意度也就被忽略。也就是說，西部農(nóng)村地區(qū)的績效評估未將公民的滿意度納入績效評估范圍，在農(nóng)民知識文化水平相對落后的中國西部農(nóng)村，農(nóng)民不能正確且有效地理解和實施國家的惠農(nóng)政策，有的甚至對惠農(nóng)政策持排斥態(tài)度。這都極度影響西部地區(qū)農(nóng)村惠農(nóng)政策的有效實施。雖然自2010年以來，各地相繼以各種形式進行惠農(nóng)政策的農(nóng)民滿意度調(diào)查，表示滿意的農(nóng)民占當?shù)剞r(nóng)民總數(shù)的大部分，但是這也僅僅是基于農(nóng)民對于惠農(nóng)政策的基本認知上。有些地區(qū)過度注重農(nóng)民滿意度，又使得惠農(nóng)政策過度傾斜，難以面面俱到。也就是說，評估機構(gòu)往往片面地將農(nóng)民滿意度等同于惠農(nóng)政策績效評估的全部。

（三）惠農(nóng)政策績效評估過程和結(jié)果不透明化

眾所周知，中國是一個廣闊的大國，不同地區(qū)之間的差異很大。很多地區(qū)憑借著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展早已躋身于國際化大城市的行列，比如上海、北京、廣州等。也憑借著這個優(yōu)勢，我國發(fā)達地區(qū)的績效評估水平也相對發(fā)展起來，但是我國西部農(nóng)村地區(qū)的電子信息通信設(shè)備較發(fā)達地區(qū)還遠遠落后，很難對惠農(nóng)政策的評估過程進行電子信息化管理，使得績效評估結(jié)果難以第一時間告知西部地區(qū)的農(nóng)民，由于惠農(nóng)政策績效評估結(jié)果的“神秘化”，大打折扣了惠農(nóng)政策執(zhí)行者的公正公平態(tài)度，讓有些心存僥幸的政策執(zhí)行者有機可乘，給自己的親戚，朋友開“綠色通道”，形成“上有政策，下有對策”的惡心循環(huán)。讓農(nóng)民誤以為惠農(nóng)政策是政策執(zhí)行者的專屬物品，與自己無關(guān)，或是嚴重排斥。這極度挫傷了西部廣大農(nóng)民對惠農(nóng)政策擁護的熱情與信心。對于西部地區(qū)的特殊性，孫迎春曾這樣說，由于形成的“信息孤島”問題，嚴重阻礙了政府績效評估的整體建設(shè)與開發(fā)，抑制了公民參與熱情，在某種角度上也阻塞了公民參與的渠道[7]。正是績效評估過程與結(jié)果的不透明化，嚴重影響了惠農(nóng)政策的落實效用。

三、對于惠農(nóng)政策績效評估問題的對策研究

2013年中央一號文件要求繼續(xù)加大惠農(nóng)政策力度，從中央一號文件的總體要求來看，筆者認為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村的關(guān)鍵仍是要切實落實惠農(nóng)政策，那么惠農(nóng)政策的績效評估也就成為一個繞不開的議題。完善西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績效評估也就成為當前的重要問題，現(xiàn)對惠農(nóng)政策績效評估存在的問題提出幾點對策。

首先，將西部農(nóng)村惠農(nóng)政策績效評估指標穩(wěn)定且賦有靈活性，從而使得績效評估體系更加完善。

我國西部農(nóng)村惠農(nóng)政策績效評估指標的片面化，不穩(wěn)定化一直阻礙著惠農(nóng)政策績效評估的有效開展。惠農(nóng)政策涉及三農(nóng)問題的方方面面，其范圍之廣，實施難度較大，評估指標也由于項目的不同，評估體系有所不同。評估指標過于分散，沒有統(tǒng)一的評估指標理論作為支撐，所以形成了績效評估指標經(jīng)常浮動不穩(wěn)定且片面的態(tài)勢。筆者認為要進一步細化評估指標，靈活運用指標體系。比如，在中國西部農(nóng)村這樣的信息落后地區(qū)，不應(yīng)該首先評估惠農(nóng)政策本身對改善農(nóng)民生產(chǎn)生活的效用，而是首先要對農(nóng)民對惠農(nóng)政策的認識、了解和學(xué)習(xí)方面進行評估。只有農(nóng)民切實領(lǐng)悟惠農(nóng)政策的有效性才能使農(nóng)民更好地實施政策，享受政策帶來的福利。這樣農(nóng)民也不會讓一些不法分子有機可乘，更不會使得惠農(nóng)政策績效評估成為“面子工程”。

其次，加強西部農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)，從而使農(nóng)民更好地參與到惠農(nóng)政策績效評估中來。

我國西部農(nóng)村地區(qū)電子通信設(shè)施的發(fā)展遠遠落后于東部發(fā)達地區(qū)，消息相對閉塞，所以阻礙了西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績效評估的發(fā)展。要提高惠農(nóng)政策績效評估水平，首先就是要完善西部農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等途徑，了解和認識惠農(nóng)政策；在惠農(nóng)政策的執(zhí)行與績效評估過程中，農(nóng)民不僅可以參與其中，更重要的是對惠農(nóng)政策的執(zhí)行和績效評估過程進行監(jiān)督。從而有效避免鉆國家政策空子的行為發(fā)生。

然后，轉(zhuǎn)變惠農(nóng)政策績效評估觀念，從而建立新型的惠農(nóng)政策績效評估監(jiān)管機制。

中國加入世界貿(mào)易組織以來，正處于社會的轉(zhuǎn)型時期，對三農(nóng)問題當然不能墨守成規(guī)，落入俗套。在新時期，隨著社會的變遷，經(jīng)濟的發(fā)展，對待三農(nóng)問題要有新的觀念，要從政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多方面考慮三農(nóng)問題。那么對惠農(nóng)政策的績效評估也就不能一蹴而就，要用全面協(xié)調(diào)發(fā)展的眼光看待惠農(nóng)政策的績效評估。鑒于此，就要建立完善的惠農(nóng)政策績效評估監(jiān)管體系，進一步明確細化績效評估措施和途徑。使績效評估的整個過程公正、公平、公開，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)弄虛作假套取國家補助金和私自挪用惠農(nóng)資金等情況的發(fā)生。在信息閉塞的我國西部農(nóng)村，有必要制定政務(wù)公開的法律制度，規(guī)定政府要定期不定期地向社會公眾發(fā)布相關(guān)的政務(wù)信息，充分發(fā)揮社會力量對政府執(zhí)行惠農(nóng)政策的監(jiān)督作用，及時監(jiān)督糾正政府執(zhí)行過程中的偏差[8]。從而更有效地落實惠農(nóng)政策的效用。

最后，有必要介入第三方專業(yè)評估機構(gòu)，從而建立惠農(nóng)政策績效問責制，確?；蒉r(nóng)政策的真正落實。

2013年的一號文件內(nèi)容豐富，包括增加對農(nóng)補貼，提高對農(nóng)的公共品服務(wù)，提升基層治理水平等。我國西部地區(qū)更應(yīng)該加入第三方的專業(yè)評估機構(gòu)，由于政府是政策的制定者，同時又是政策績效的評估者，還是績效評估問責者，由于多方利益的制衡，難免會有在實施過程中“開小道”的現(xiàn)象，難以將西部惠農(nóng)政策績效評估落到實處。所以第三方的介入就能有效解決此問題。但第三方必須要克服自身缺陷，尋求穩(wěn)定政治的支持和法律保障，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，才能最好最有效地發(fā)揮作用。從而建立起一套擲地有聲的西部惠農(nóng)政策績效問責制度，保障第三方機構(gòu)對西部惠農(nóng)政策績效評估的準確性。

四、結(jié)語

綜上所述，我國惠農(nóng)政策的涉及面之廣，項目之多，筆者將我國西部惠農(nóng)政策績效評估的問題進行總結(jié)，對西部地區(qū)惠農(nóng)政策績效評估問題的對策加以研究，旨在評估西部惠農(nóng)政策績效評估的效用，使得惠農(nóng)政策更好地服務(wù)于農(nóng)民，更好地服務(wù)于我國和諧社會的建設(shè)與發(fā)展。但對于績效評估的研究還有很長的路要走，對于績效評估科學(xué)化、法制化、制度化的探索還未停止。

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